Wyrok - II GSK 1842/21 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2096/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję SamorządoweOddalono skargę kasacyjną. Drogi publiczne, Kara administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maciej Pleban po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2096/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowe
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (13)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2096/20, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W. (dalej Spółka, Strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 22 lipca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 7 listopada 2019 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Spółki.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:W dniu 27 czerwca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie, podczas której stwierdzili umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Kontrolę udokumentowano fotografiami oraz protokołem, w którym ujęto zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole w dniach 6, 12, 18 i 23 lipca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, co udokumentowano w karcie kontroli oraz poprzez dokumentację fotograficzną sporządzoną przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.Decyzją z 7 listopada 2019 r. Prezydent m. st. Warszawy (dalej: Prezydent) wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 1370 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] w Warszawie:- w dniu 27 czerwca 2019 r., poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...] o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi,- w dniach 6 lipca - 12 lipca 2019 r. reklamy o treści: "[...] o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi,- w dniach 18 lipca - 23 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi,- w dniach 28 czerwca - 30 czerwca 2019 r., 1 lipca - 5 lipca 2019 r., 13 lipca - 17 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,21 rn2 rzutu poziomego bez zgody zarządcy drogi.W podstawie prawnej decyzji Prezydent powołał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 2068 z późn. zm., dalej: u.d.p.) a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/6660004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Strony, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazało na dowody znajdujące się w aktach: protokół kontroli, kartę kontroli, a także dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie nośnika reklamowego. Ustalono wymiary nośnika reklamowego z reklamą - 2,00 m x 1,40 m, tj. łącznie 2,80 m2, rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,15 m, tj. 0,2 m2. Podało też okoliczności brane przy wymierzaniu kary: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. Podniosło SKO, że w aktach znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka nr [...], na której usytuowano nośnik reklamowy, stanowi drogę. Z kolei na wyrysie z mapy ewidencyjnej (skala 1:1000) oraz wydruku z mapy zasadniczej (skala 1:500) zaznaczono granice pasa drogowego. Kolegium na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach uznało, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ podkreślił, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy. Zatem nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie każdego nośnika reklamowego w pasie drogowym, a z akt sprawy nie wynikało, aby takie zezwolenie zostało wydane dla strony. Wobec braku takiego zezwolenia Spółka narażała się na karę pieniężną za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki, uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i także naruszają prawo materialne, w sposób, że miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego jest możliwe po uzyskaniu zgody zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest wymierzaną w formie decyzji przez zarządcę drogi na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. karą pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.W sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dlatego konieczne było ustalenie granic pasa drogowego oraz czy należąca do Spółki reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.Sąd wyszczególniając dowody, na podstawie których wydano decyzję o nałożeniu kary, podzielił jednak stanowisko Strony, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania zajęcia pasa drogowego ul [...] w rejonie ul. [...]. Co prawda, według WSA, wydaje się, że ul. [...] w tym rejonie stanowi pas drogowy, gdyż z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że zajmuje ona m.in. działkę nr [...], opisaną w wypisie z rejestru gruntów jako "drogi", to jednak nie ma pewności, czy elektroniczny wyświetlacz reklamowy znajduje się w pasie drogowym powyższych ulic, a ponadto, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.Skoro obciążenie Strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, to dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie Stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572; dalej: rozporządzenie MSWiA), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest zaś tego rodzaju mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem mapy zasadniczej w skali 1:500, na której namalowano flamastrem granicę pasa drogowego bez jednakże zaznaczania nawet miejsca, w którym zlokalizowano reklamę, a także wyrysem z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000. Zdaniem WSA, dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w ww. przepisach rozporządzenia MSWiA. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym (także przez brak jego zaznaczenia na mapie). Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak przyjęły organy - kolumnada przy ścianie budynku nr 2 przy ul. [...] od strony tej ulicy graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku (a dokładnie na kolumnie), a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia, tym bardziej, że bezpośrednio pod reklamą strony znajdowała się tzw. podmurówka, także wystająca poza krawędź ściany kolumny. Ze zdjęcia w aktach nie sposób zobaczyć, czy reklama wystaje ponad tę podmurówkę czy nie. Sąd zauważył, że ma się do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości (wkroczenie w pas drogowy wynosiło, zdaniem organu 15 cm – por. protokół z kontroli pasa drogowego z 27 czerwca 2019 r.), przy czym nie wiadomo, czy odległość ta była mierzona od ściany kolumny czy też podmurówki. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik, istotnie zajmuje on pas drogowy. Ponadto, nawet jeżeli – jak zakłada organ – ściana budynku wyznaczać ma pas drogowy, nie jest pewne, czy inne fragmenty budynku (np. wspomniana podmurówka) nie wychodzą poza sferę zajmowaną przez sporne reklamy i modyfikują przebieg pasa w taki sposób, że reklamy te jednak tego pasa nie zajmują.Wątpliwości Sądu budziła także skala map zastosowanych przez organy. Zgodził się ze Spółką, że zarówno wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Jeszcze większą skalę zastosowano w wyrysie z mapy ewidencyjnej (1:1000).Sąd podał także, że na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji jak gzyms).Także brak wskazania miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez organ oznaczało, że nie zostały poczynione bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornego nośnika reklamowego wobec tych linii.Na konieczność ustalenia przebiegu pasa drogowego w mapie do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę wskazywała przedłożona przez Spółkę opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r., jak i opinia uzupełniająca z 2 lipca 2020 r., które, według WSA, powinny być poddane przez organy ocenie w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania pod kątem ich przydatności dla ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.Tymczasem w sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.Wobec powyższych uchybień, zdaniem WSA, zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Sąd powziął wątpliwości, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku Strony, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez Spółkę ustaleń organu w tym zakresie, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. Jednocześnie WSA zauważył, że art. 20 pkt 10 u.d.p. daje zarządcy drogi prawo i obowiązek dokonywania kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeżeli w tym trybie dokonywano kontroli pasa drogowego, udokumentowanego protokołem czy kartą kontroli, to aby czynności te stanowiły dowód w postępowaniu administracyjnym, powinny cechować się należytą starannością, zwłaszcza że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. Przy tym w aktach WSA nie dopatrzył się postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zdaniem WSA, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., a czego nie uczyniły.Sąd I instancji podniósł, że Strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, uznanych przez Sąd za uzasadnione, nie rozpoznanych w żaden sposób przez SKO, stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w przypadku decyzji organu odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów i wyjaśnienie w motywach decyzji przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska. Kolegium natomiast nie wyjaśniło przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu oceniło za nieuzasadnione, do czego obliguje także art. 11 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów ma istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, to wynik tego postępowania może byłby inny.Sąd I instancji także podniósł, że ani Prezydent, ani Kolegium przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym naruszyły art. 10 § 1 k.p.a.Co do naruszeń prawa materialnego, według WSA, zasadnie podniesiono w skardze, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że sporny nośnik reklamowy spełniał kryteria obiektu budowlanego, co wynikało z zastosowania wyższej stawki opłaty, czyli doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.Nie podały także, dlaczego ustaliły, że w dniach kontroli na ścianie wisiały reklamy, a pomiędzy nimi – tylko nośniki reklamowe (o odmiennych niż reklamy parametrach, co ma wpływ na wysokość kary), skoro zdaniem organów obu instancji, przez ten czas stan faktyczny był niezmienny, a Spółka nie demontowała nośników.Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zdaniem WSA, należało jednoznacznie ustalić za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot, czy sporne nośniki znajdują się w przestrzeni pasa drogowego. Tylko ten sposób umożliwi stwierdzenie, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. Zakres czynności związanych z analizą przebiegu granic działek gruntu, w tym odnośnych pomiarów geodezyjnych wymieniono w dokumentach specjalistycznych – opiniach Stowarzyszenia. Materiały te mogą służyć organom w ponownie prowadzonym postępowaniu do poprawnego odczytu zgromadzonych dowodów i poczynienia prawidłowych ustaleń w sprawie. Przed wydaniem decyzji organy winny umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.W przypadku ustalenia, że Strona istotnie umieściła określone przedmioty w pasie drogowym, organy powinny dokonać wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. Organ też winien wyjaśnić, dlaczego ustalił stan faktyczny, w którym w dniach kontroli na ścianie wisiały reklamy, a pomiędzy nimi – tylko nośniki reklamowe (o odmiennych niż reklamy parametrach, co ma wpływ na wysokość kary).Postanowieniem z 19 lutego 2021 r., WSA sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w ww. wyroku.Z wyrokiem WSA nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wystąpiło ze skarga kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. (Dz. U. 2020 r., poz. 470 z późn. zm.) w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia MSWiA poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;2. przepisów § 75–77 rozporządzenia MSWiA przez niewłaściwe ich zastosowanie wobec przyjęcia, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;3. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4–6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej, jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organy obowiązane są stosować przepisy działu IVa k.p.a. (Dz. U. z 2020r., poz. 256), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się.II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w Warszawie przebiegają po ścianie/elewacji budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Kolegium rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Spółki decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego, tj. materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. przez umieszczenie w dniu 27 czerwca 2019 r. reklamy o treści: "[...] o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi; w dniach 6 lipca -12 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w dniach 18 lipca - 23 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi; w dniach 28 czerwca - 30 czerwca 2019 r., 1 lipca - 5 lipca 2019 r., 13 lipca - 17 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego o powierzchni 0,21 rn2 rzutu poziomego bez zgody zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO;6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że-dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,-w sytuacji kwestionowania przez Stronę ustalonych przez organ faktów na podstawie przeprowadzonych samodzielnie czynności przedprocesowych należy przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a.;-organ I instancji powinien wydać postanowienie w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego,w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Strony decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a ponadto Strona nie kwestionowała faktu zajęcia przez nią pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz przepisy k.p.a. nie przewidują wydawania przez organ postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego;7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.W uzasadnieniu skargi Skarżące kasacyjnie Kolegium powołało argumenty na poparcie zarzutów.Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna Kolegium nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, najogólniej rzecz ujmując, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku o braku zgodności z prawem wymienionych decyzji należało wnioskować przede wszystkim na tej podstawie, że w relacji do (rzeczywistego) przebiegu granicy pasa drogowego(ul. [...] w rejonie ul. [...]) organy administracji nie przeprowadziły jednoznacznych ustaleń, z których miałoby wynikać, że obiekt w postaci urządzenia reklamowego, na którym w pewnych okresach umieszczano reklamę, zajmuje pas drogowy, a mianowicie takich ustaleń, które – znajdując swoje potwierdzenie w dowodzie z prawidłowej mapy obrazującej naruszenie przestrzeń pasa drogowego – mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę przypisania Spółce naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.Zwłaszcza, że ich ocena – co wymaga przypomnienia i zarazem pokreślenia – nie może abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; opublikowany jak niżej cytowane orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).W relacji natomiast do wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 czy wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15) oraz wymogów odnoszących się do zarzutów stawianych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), ocena zasadności zarzutów kasacyjnych nie może nie uwzględniać znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie. W jej świetle, Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).Wobec istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie – która w relacji do stanowiska Sądu I instancji wyraża się w kwestionowaniu przez skarżące kasacyjnie SKO prawidłowości oceny, że przeprowadzone w sprawie ustalenia, wobec ich deficytów, nie były jednoznaczne, a tym samym wystarczające dla wydania zaskarżonej decyzji – ocena zasadności zarzutów skargi kasacyjnej nie może abstrahować od tego, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie było prowadzone w sprawie nałożenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.Jeżeli zaś – co w tym też kontekście wymaga szczególnego zaakcentowania – wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie kary pieniężnej (sankcji administracyjnej) za naruszenie, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie u.d.p. – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność, to za uzasadnione należy uznać oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji jednoznacznie ustali oraz w przekonujący sposób wykaże zaktualizowanie się wszystkich faktycznych i prawnych przesłanek jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu. Stanowi to bowiem warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem.W świetle tego aksjomatycznego założenia, nie sposób jest – zdaniem Sądu odwoławczego – podważać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. Jeżeli bowiem, przedmiot postępowania determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń (albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień), wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, to z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających w szczególności z art. 4 ust. 1 u.d.p., który definiuje pojęcie pasa drogowego (jako wydzielonego liniami rozgraniczającymi gruntu z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), a ponadto z przepisów art. 40 ust. 1 – 2 oraz ust. 12 tego aktu, nie może być uznane za nieprawidłowe stanowisko, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne, wobec ich deficytów oraz braku jednoznaczności, nie mogły być uznane za wystarczające dla przypisania Spółce deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.Zwłaszcza, że stanowiska tego, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, w tym – co w kontekście powyższego trzeba podkreślić – oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt I.ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia "art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 ustawy [...] o drogach publicznych [...] w zw. z § 75 – 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4 – 6 u.d.p. organy mogą wymierzać karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego [...] które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanych przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego [...]".Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także wobec powszechnie przyjmowanego w orzecznictwie rozumienia błędu wykładni (por. wyroki NSA z: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21) omawiany zarzut kasacyjny nie może być uznany za skuteczny.Przede wszystkim z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być – przywołany powyżej – pogląd, którego prawidłowość organ ten kwestionuje. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy, Sąd I instancji jedynie odesłał (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W odniesieniu do przepisów § 75 – 77 rozporządzenia MSWiA – mimo przywołania ich treści, ale bez wnikliwszej ich egzegezy– w rekapitulacji wywodu obrazującego deficyty postępowania wyjaśniającego, Sąd I instancji stwierdził jedynie, że właśnie wobec tychże deficytów "[...] W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie [...] zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]" (s. 11-12 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).Co więcej, o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba wnioskować również na tej podstawie, że z jego konstrukcji oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji (np. s. 5, s. 7-8, s. 9-10 skargi kasacyjnej) nie mniej jasno wynika, że skarżące kasacyjnie Kolegium podważa, nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca – co z przedstawionych powodów i tak należało uznać za zabieg nieskuteczny – co ocenę Sądu I instancji w zakresie braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu co do potrzeby przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podważeniu wymienionego stanowiska nie mogłyby służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny nie mógł służyć (skutecznemu) podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mogły również odnieść, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt II.ppkt 1 – 6 petitum skargi kasacyjnej.Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających podkreślić, że nie zostały one uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenie przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.Skarga kasacyjna wskazanego elementu nie zawiera, także w uzasadnieniu, co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych.Abstrahując już nawet od enigmatyczności zarzutu z pkt II.ppkt 1 (zob. s. 2 skargi kasacyjnej) – zarzucanemu "błędowi w ustaleniach faktycznych" nie towarzyszy odniesienie się do jakichkolwiek wzorców normatywnych, które miałby naruszyć Sąd I instancji – co w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, tak stawiany zarzut dyskwalifikuje, trzeba stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżące kasacyjnie SKO nie wyjaśniło, na czym miałoby, między innymi, polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt II. ppkt 4) – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (por. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś, aby Kolegium wykazało zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).Tożsame w swej istocie deficyty towarzyszą także zarzutom z pkt II. ppkt 2, 3 i 6, których wspólnym mianownikiem – niezależnie od podobieństwa konstrukcji – jest podnoszone na ich gruncie naruszenie przepisów: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (a ponadto, gdy chodzi o zarzut z pkt 2 – art. 80 k.p.a., a z pkt 6 - art. 75 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 § 2 k.p.a.) oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja.Najogólniej rzecz ujmując, argumentacja ta wyraża się w stanowisku, że – wbrew ocenie Sądu I instancji – zebrany w sprawie materiał dowodowy, wobec całokształtu okoliczności, był wystarczający dla wydania decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nie zawierał żadnych braków, a w konsekwencji w stanowisku podważającym zasadność przeprowadzania ustaleń w oparciu o dowód z mapy dla celów prawnych.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisku Sądu I instancji, z którego wynika – co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego powyżej założenia aksjomatycznej natury – że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym (w jego przestrzeni), albowiem na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę sporny w sprawie obiekt (na wyrysie mapy ewidencyjnej nośnik reklamy został zlokalizowany poprzez naniesienie flamastrem), co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – prowadzi do wniosku, że brak jest pewności odnośnie do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym, argumentacja prezentowana w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych nie przeciwstawia, wobec jej ogólności, żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów. W kontekście przywołanego stanowiska Sądu I instancji należałoby więc podnieść, że – dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy – sporządzona w odpowiedniej skali mapa mogłaby służyć zobrazowaniu rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie jednoznacznemu wykazaniu jego zajęcia.Podważaniu prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie może służyć zabieg polegający na jego kontestowaniu z pozycji argumentacji polegającej na odwoływaniu się do szeregu judykatów sądowych, lecz bez wyjaśnienia – w relacji do stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wydane oraz istoty rozstrzyganych nimi zagadnień – ich adekwatności, a co za tym idzie przydatności w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (s. 6 – 9 skargi kasacyjnej).Co więcej, podważeniu zasadności stanowiska Sądu I instancji odnośnie do deficytów przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie może również służyć argumentacja osadzona na gruncie znaczenia konsekwencji mających – zdaniem skarżącego kasacyjnie SKO – wynikać z dowodów w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, jeżeli przywołanemu powyżej stanowisku tego Sądu, nie przeciwstawia argumentów, które wobec treści tychże dowodów miałyby przekonywać o zasadności wniosków przeciwnych. Zwłaszcza, jeżeli skarżący kasacyjnie organ eksponuje w swoim stanowisku, że co do zasady (jeżeli tak, to zasada nie musi przecież potwierdzać się w każdym przypadku, albowiem każde postępowanie ma indywidualny charakter) położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia, zaś budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrazującej granice działki ewidencyjnej.Przedstawione argumenty, nie pozostają – zdaniem NSA – bez wpływu na ten wniosek, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać, oparty na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisów § 75 – 77 rozporządzenia MSWiA, przez ich niewłaściwe zastosowanie (pkt I.ppkt 2).Wobec braku podważenia prawidłowości oceny WSA, z której wynika, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie były wystarczające dla przypisania Stronie naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, nie sposób jest kwestionować wniosku, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne rozstrzygnięcie, czy doszło do wymienionego deliktu, powinna być, a to wobec jej charakteru, waloru i tym samym przydatności, mapa do celów prawnych z wrysowanym obiektem, która obrazowałaby jego rzeczywiste usytuowanie na elewacji budynku w relacji do pasa drogowego oraz jego przestrzeni i granicy.Tym bardziej, że przeprowadzeniu tego dowodu dla potrzeb poczynienia wymienionych i istotnych w rozpatrywanej sprawie ustaleń – w tym też kontekście trzeba podkreślić, że wbrew sugestiom Kolegium, stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie było determinowane wyłącznie okolicznościami rozpatrywanego przypadku i nie zawierało (i słusznie) szerzej zorientowanego przekazu zwłaszcza zaś takiego, z którego miałoby wynikać, że tylko i wyłącznie omawiany dowód może służyć prawidłowemu wykazaniu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, albowiem nic takiego nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – nie sprzeciwiają się przepisy prawa, których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie organ.W opozycji do stanowiska SKO, należy się bowiem odwołać do znaczenia konsekwencji wynikających z § 1 wymienionego rozporządzenia MSWiA. Przepis ten, określając przedmiot regulacji tego rozporządzenia, określa również zakres jego stosowania w tym – między innymi – jego stosowania dla potrzeb postępowań sądowych i administracyjnych, co znajduje swoje potwierdzenie także w treści § 75 tego rozporządzenia. W odpowiedzi na stanowisko skarżącego Kolegium podkreślenia również wymaga, że z § 75 ust. 1 rozporządzenia MSWiA wynika, że zawarte w nim wyliczenie (rodzajów) map do celów prawnych ma charakter wyłącznie przykładowy (por. również § 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego oraz § 24 ust. 1 tego rozporządzenia, który jakkolwiek nie operuje zwrotem "w szczególności", to jednak – co nie zmienia istoty zawartej w nim wypowiedzi normatywnej w relacji do zawartej w rozporządzeniu MSWiA – z jego pkt 1 lit. i) wynika, że mapami dla celów prawnych są również inne opracowania geodezyjne dla celów prawnych).Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mógł również odnieść, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt II. ppkt 5). Przepis ten bowiem, jako tzw. przepis wynikowy, nie może stanowić samodzielnej (samoistnej) podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17).W ocenie NSA nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. (pkt II. ppkt 7), mimo że decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. jest decyzją związaną (pkt I. ppkt 3).Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, trzeba zauważyć, że kwestia możliwości stosowania działu IVa k.p.a., a zawłaszcza art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zasadność stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w u.d.p. można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 894/21; 12 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1208/21; 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 133/20; 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20).Zgodnie z art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu, tj. działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, zawierającego regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie zaś do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.).Poza sporem pozostaje, że przepisy u.d.p. nie regulują materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że nie zachodzi – przewidziane w przytoczonym art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. – wyłączenie stosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.Stanowiska tego nie podważa argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej mają charakter decyzji związanych, zatem organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości ani dowolnego kształtowania wysokości kary, ani wydania decyzji innej treści niż wynikająca z przepisów u.d.p. Przedstawiony wywód, w sytuacji gdy przepisy u.d.p. nie regulują materii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z unormowaniami zawartymi w art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. Kolegium wskazując na brak możliwości kształtowania wysokości kary nie dostrzega przy tym, że przepisy art. 189d i art. 189f k.p.a. to dwie odrębne regulacje, normujące różne kwestie, odpowiednio: wymiar kary i odstąpienie od jej nałożenia.Skoro zatem – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie SKO – art. 189f § 1 k.p.a. co do zasady znajduje zastosowanie w postępowaniach w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, to znaczy, że konieczne jest rozważenie czy w okolicznościach konkretnej sprawy spełnione są określone tym przepisem przesłanki, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Trzeba także zauważyć, że kwestia zajęcia pasa drogowego przez reklamę lub nośniki reklamowe Spółki w analogicznych stanach faktycznych i przy analogicznym stanowisku WSA oraz analogicznych skargach kasacyjnych Kolegium było już przedmiotem szeregu wyroków NSA, które skład orzekający podziela, np. wyrok z: 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1339/21; 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1841/21; 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1223/20; 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1333/21; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/21.W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ).. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ).