Wyrok - II OSK 161/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 24 czerwca 2025
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 567/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni MiOddalono skargę kasacyjną. zagospodarowanie przestrzenne, Warunki zabudowy terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 567/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mi
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
nieustalone
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
24 czerwca 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Andrzej Jurkiewicz
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 567/22, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 lutego 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym oraz infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie [...].W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w jego ocenie planowana inwestycja - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze kontynuuje istniejącą zabudowę mieszkaniową pod względem funkcji. Również zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich pozwala na określenie pozostałych cech oraz wymaganych prawem parametrów i gabarytów dla planowanego budynku, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Określenie tych wielkości (wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu) zostało dokonane poprzez wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. Przeprowadzona analiza stanowiła podstawę do określenia w decyzji organu I instancji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...], postukując jej uchylenie.W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zaskarżoną w tej sprawie decyzję – Sąd meriti doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.Jak podniósł Sąd pierwszej instancji , przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i podziemnym garażem wraz z niezbędną infrastrukturą. W ocenie strony skarżącej, posadowienie przedmiotowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie budynków strony skarżącej zakłóci istniejący ład przestrzenny i ich codzienne funkcjonowanie. Budynek strony skarżącej posadowiony na działce nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o większych rozmiarach niż planowana inwestycja, bo o powierzchni zabudowy (zgodnie z analizą urbanistyczną) 809 m², o 11 kondygnacjach, o wysokości górnej krawędzi elewacji 33 m i szerokości elewacji frontowej 75 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 11,0 m do 16,5 m, szerokość elewacji frontowej od 8,0 do 23,0 m. Planowana zabudowa obok funkcji mieszkalnej przewiduje również funkcję usługową. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że planowana jest funkcja handlowa, ponieważ wskazano powierzchnię sprzedaży. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika nadto, że w granicach obszaru analizowane występuje zabudowa usługowa, w tym handlowa, biurowa, usługi zdrowia oraz zabudowa towarzysząca o funkcji innej (np. garażowej, gospodarczej). Nie ulega wątpliwości, że "zasada dobrego sąsiedztwa" może obejmować dopuszczalność lokalizacji obiektu o funkcji "handlowo-usługowo-biurowej" pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zależy to od okoliczności konkretnej sprawy, tj. jakie funkcje występują na danym terenie, czy ustalona na tej podstawie funkcja dla nowej zabudowy nie koliduje z tymi, które już istnieją na danym terenie. Okoliczności niniejszej sprawy, tj. znajdująca się w obszarze analizowany zabudowa o wspomnianej funkcji usługowej oraz dominująca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wskazują, iż planowana zabudowa o funkcji mieszkalnej z usługami w parterze spełnia warunek kontynuacji zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej w kontekście planowanej zabudowy wskazują, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszają interesu społecznego.Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd meriti wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają warunku określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Natomiast ocena, czy zamierzona inwestycja budowlana, z uwagi na jej uciążliwości, może prowadzić do naruszeń praw osób trzecich przy korzystaniu z sąsiednich nieruchomości dokonywana jest na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazuje, że poszczególne określone decyzją parametry inwestycji są niższe od tych, o które wnioskował inwestor, a dotyczy to wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, czy wysokości głównej kalenicy, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Projekt decyzji organu I instancji, jak również ostateczna wersja tej decyzji, a także zaskarżona decyzja organu II instancji, zostały skutecznie doręczone inwestorowi, który nie wniósł odwołania, ani w dalszej konsekwencji skargi do Sądu. Wprowadza to przeświadczenie, że decyzje obu instancji są zgodne z oczekiwaniami inwestora i akceptuje on parametry inwestycji wskazane w decyzji organu I instancji.W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy Sąd Wojewódzki wskazał, że ustalono ten parametr w przedziale od 0,26 do 0,33, a zatem uwzględniono wskaźnik obecnie istniejący na terenie działki nr [...] – na której planowana jest inwestycji, tj. 0,23 i średnią tego parametru dla całej zabudowy w obszarze analizowanym. Określenie wielkości tego wskaźnika nie budzi wątpliwości i jest zgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei szerokość elewacji frontowej została określona w przedziale od 8,0 m do 23,0 m czyli z uwzględnieniem najmniejszej szerokości elewacji istniejącej w obszarze analizowanym oraz całej szerokości frontu działki inwestycyjnej, co jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona została dla nowej zabudowy ustalona na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, co znajduje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej. Parametr ten określono, jako przedział od 11,0 do 16,5 m czyli od wielkości średniej w obszarze analizowany do wysokości górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w pasie frontowym ul. [...]. Zabudowa w pasie frontowym nie przekracza w zakresie tego parametru 16,5 m, a przedmiotowa inwestycja planowana jest do zabudowy w pasie frontowym czyli bezpośrednio przy ulicy. Również geometria dachu, tj. wysokość i kierunek głównej kalenicy, a także kąt nachylenia i układ połaci dachowej, została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowany czyniąc zadość § 8 rozporządzenia. Linia zabudowy dla terenu inwestycji jako nieprzekraczalna wyznaczona została jako przedłużenie linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...], a zatem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Pozostałe ustalenia organów w przedmiotowej sprawie, niekwestionowane również przez stronę skarżącą, nie budziły wątpliwości Sądu Wojewódzkiego.Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:I. prawa procesowego tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dokonały dowolnej oceny dowodów w zakresie przesłanek uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, naruszenia zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa oraz oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie;II. prawa materialnego, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji:a) pominięcia przez organy administracyjne interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela i uwzględnienie wyłącznie interesu inwestora;b) błędnego przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w bezpośredniej bliskości innych zabudowań o podobnej funkcji i stanowić będzie ich kontynuację;c) nieustalenia rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie, w sytuacji gdy na sąsiednich nieruchomościach posadowione są budynki o charakterze mieszkalnym, a posadowienie budynku z funkcją mieszkalno-usługową na działce będącej przedmiotem wniosku charakteryzować się będzie dużym stopniem uciążliwości dla mieszkańców działek sąsiednich wykraczającym ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi. Wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej w kontekście planowanej zabudowy wskazują, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Po pierwsze, budynek strony skarżącej kasacyjnie posadowiony na działce nr [...], sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o większych rozmiarach niż planowana inwestycja, bo o powierzchni zabudowy (zgodnie z analizą urbanistyczną) 809 m², o 11 kondygnacjach, o wysokości górnej krawędzi elewacji 33 m i szerokości elewacji frontowej 75 m. Tymczasem dla planowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 11,0 m do 16,5 m, szerokość elewacji frontowej od 8,0 do 23,0 m. Po drugie planowana zabudowa obok funkcji mieszkalnej przewiduje również funkcję usługową. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w granicach obszaru analizowane występuje zabudowa usługowa, w tym handlowa, biurowa, usługi zdrowia oraz zabudowa towarzysząca o funkcji innej (np. garażowej, gospodarczej). Usługi występują np. na działce [...] (szkoła). Wskazać w tym miejscu należy, że w zabudowie miejskiej zabudowa nieuciążliwa usługowa (biura, kawiarnie) w sposób oczywisty może współegzystować z zabudową mieszkaniową. Można wręcz powiedzieć, że tego rodzaju zabudowa na obszarze miasta w sposób naturalny uzupełnia zabudowę mieszkaniową, realizując zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienie to należy odczytywać w powiązaniu z art. 56 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio: ustalenia warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na tle tych regulacji przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W świetle tych przepisów, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, LEX nr 3831108 oraz z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23, LEX nr 3848902). Wymaga również podkreślenia, że na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. m.in. art. 5 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22, LEX nr 3768703). Podobnie, kwestie związane z ewentualnym przekroczeniem norm dotyczących hałasu nie są przedmiotem analizy oraz rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2524/23, LEX nr 3823447). Tak więc podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie ewentualnej przyszłej uciążliwości przedmiotowej inwestycji dla mieszkańców działek sąsiednich wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych badane będą na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy.Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.