Wyrok - I OSK 1850/22 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 4 września 2025
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy iUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2022 r., sygn. I SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
11.458 zł · odszkodowanie
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
odszkodowanie
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
biegły
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
4 września 2025
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
art. 8
kc
art. 925
kc
art. 156
kpa
art. 145
kpa
art. 158
kpa
art. 49
kpa
art. 177
ppsa
art. 174
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 2 lutego 2021 r., nr DO.7.7613.8.2020.JT, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 2 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 646/21, oddalił skargę.Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym, przyjętym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy.Decyzją z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w K. w b. gm. kat. [...], w tym między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, objętej LwH [...] z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2929 ha stanowiącej własność J.G. nieznanego z miejsca pobytu (Ip. 5 decyzji).Decyzją z 30 lipca 2009 r., nr SN.VI.AC.7724-129-07, Wojewoda Małopolski stwierdził w punkcie pierwszym nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0616 ha, położonej w K. w b. gm. kat. [...], objętej LwH [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową 5, w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0411 ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto K. objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] oraz w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2453 ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni R. z siedzibą w K. [...] .W postępowaniu nadzorczym Wojewoda Małopolski dokonał oceny decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, tylko w części dotyczącej wywłaszczenia. Ww. decyzja nadzorcza nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia odnoszącego się do części odszkodowawczej pkt 5 decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79.Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 8 maja 2012 r., nr B0l-4i-787-0-519/09, utrzymał w mocy powyższą decyzję.Prezydent Miasta Krakowa, działający w imieniu Gminy Miejskiej Kraków i Skarbu Państwa, pismem z 18 czerwca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 8 maja 2012 r. nr B0l-4i-787-0-519/09.Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 30 września 2015 r., nr DOI.8.6613.139.2015.DS, wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 8 maja 2012 r. nr BOI-4i- 787-0-519/09.Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 20 maja 2016 r., nr D0.8.6613.965.2016.DS, odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 8 maja 2012 r., nr B0l-4i-787-0-519/09, a decyzją z 27 września 2016 r., nr D0.8.6613.1130.2016.JK, Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy swoją decyzję z 20 maja 2016 r.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2922/16, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa, działającego w imieniu Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa na powyższą decyzję.Pismem z 13 lipca 2018 r. O.M., M.N., M.G., J.G., E.G., A.J., A.P., K.Z. oraz F.T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K. w b. gm. kat. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...] , objętą LwH [...].Wojewoda Małopolski decyzją z 5 grudnia 2019 r., nr WS-III.7534.1.23.2018.MG, stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. w kwocie 11.458 zł za nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...] , obj. LwH [...] gm. kat. [...], wywłaszczoną na rzecz Państwa na cele budowy osiedla [...] (pkt 5 decyzji).Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wniósł odwołanie od powyższej decyzji.Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z 2 lutego 2021 r. (błędnie wpisano 2 lutego 2020 r.), nr DO.7.7613.8.2020, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 5 grudnia 2019 r., nr Ws-III/7534.1.23.2018.MG, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.Minister Rozwoju, Pracy i Technologii rozpatrując sprawę wskazał, że organ wojewódzki przeprowadził poszukiwania akt archiwalnych związanych z wydaniem kwestionowanej decyzji. Poszukiwania te nie przyniosły jednak pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowała się jedynie część dokumentów. W aktach sprawy nie zachowały się m. in. opinie szacunkowe biegłych rzeczoznawców dotyczące odszkodowania za wywłaszczony grunt. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje ugruntowany pogląd, zgodnie z którym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że dokument taki nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.Minister wskazał, że podstawą prawną kontrolowanego orzeczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), przywołał ich treść i stwierdził, że odszkodowanie w niniejszej sprawie przyznane zostało w prawidłowej wysokości, na podstawie opinii uprawnionych biegłych i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, wobec czego nie można stwierdzić, aby przy jego ustalaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy odszkodowanie ustalone zostało w decyzji w sposób dowolny, a więc bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, bez udziału biegłego oraz w oparciu o nieprawidłową podstawę prawną, co w niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, nie miało miejsca. Podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a sporządzone przez nich operaty stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji odszkodowawczejZgodnie z treścią kwestionowanej decyzji ustalone w pkt 5 odszkodowanie przyznane zostało na rzecz dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. J.G.. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr 1205011/00/AZ/1938/643581 wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gorlicach, J.G. zmarł w dniu 30 lipca 1938 r.Kontrolowana decyzja w części dotyczącej pkt 5, w którym orzeczono o ustaleniu na rzecz J.G. odszkodowania w kwocie 11.458 zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...] , obj. LwH [...] b. gm. kat. [...], została więc skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła być ani stroną przedmiotowego postępowania, ani osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10 (LEX nr 745041), Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która wprost, w sposób ogólny regulowałaby kwestie skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa jednak z momentem jej śmierci. Prowadzi to zatem do wniosku, że w stosunku do osoby nieżyjącej, co do zasady, nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji nie można też wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi, to trzeba przyjąć, iż decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Minister podniósł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...] , obj. LwH [...] gm. kat. [...], była już przedmiotem weryfikacji w trybie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wiążącym organ w przedmiotowej sprawie wyroku z 28 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 297/01 stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221 /I/09/14/79. Niezależnie jednak od powyższego Sąd wskazał, iż: "decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, o wywłaszczeniu nieruchomości-działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie postanowień art. 23 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tymi przepisami decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania winna była wskazywać właściciela nieruchomości. Przedmiotowa decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] błędnie jako właściciela wywłaszczanej nieruchomości wskazuje J.G., który w czasie wywłaszczenia nie żył od 41 lat, a organy obu instancji prowadzące nadzwyczajne postępowanie kontrolne w stosunku do tej decyzji przeszły nad tym do porządku i uznały, że decyzja wywłaszczeniowa była zgodna z prawem".W związku z powyższym Minister stwierdził, iż weryfikowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], obr. [...] , b. gm. kat. [...] została skierowana do zmarłego J.G., co przesądza o jej wydaniu z rażącym naruszeniem prawa.Ponadto, decyzją Wojewody Małopolskiego z 30 lipca 2009 r., nr SN.VI.AC.7724-129-07, stwierdzono nieważność kwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0616 ha, położonej w K. w b. gm. kat. [...] objętej LwH [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową 5, w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0411 ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto [...] objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] oraz w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2453 ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni R. z siedzibą w K. [...] .Minister nadmienił, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania (patrz wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 166/13, publ. CBOSA). Odszkodowanie należy się za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, iż wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji.Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r. przyznawała jedno odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która w późniejszych latach uległa przekształceniom na działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] . Prawidłowo uznał więc organ pierwszej instancji, iż niemożliwe jest podzielenie odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość w części, w jakiej stwierdzono nieważność ww. decyzji w zakresie, w jakim odpowiada ona obecnej działce nr [...] oraz w części, w jakiej stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim odpowiada ona części obecnej działki nr [...].W związku z powyższym, zdaniem Ministra, Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji w części dotyczącej całego odszkodowania ustalonego na rzecz J.G. w łącznej kwocie 11.458 zł za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...] , obj. LwH [...] gm. kat. [...].W judykaturze jednolicie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji, tj. wówczas, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, a więc nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego (tak m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z 9.11.1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99).Jak zauważył Wojewoda, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jeżeli wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych skutek wywłaszczenia pozostaje utrzymany w mocy - utrzymana w mocy musi również zostać decyzja w części ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2012 r. sygn. akt. I SA/Wa 2158/11, publ. CBOSA). Jednak zasada ta odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których ustalenie odszkodowania dochowane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 166/13 (publ. CBOSA) "jeżeli (...) ustalenie odszkodowania dokonane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych, a jego ocena rażącego naruszenia prawa wynika jedynie z uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy orzekaniu o wywłaszczeniu nieruchomości, to również uznanie, że wywłaszczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne należy odnieść także do orzeczenia w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania. Skoro bowiem negatywna ocena legalności ustalenia odszkodowania jest wynikiem jedynie negatywnej oceny legalności wywłaszczenia, to również w takim samym zakresie do bytu prawnego orzeczenia o odszkodowaniu należy odnieść przesłankę nieodwracalności skutków prawnych przypisaną orzeczeniu o odszkodowaniu".Minister podniósł, że wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Krakowa, sytuacja taka nie zachodzi jednak w badanej sprawie, bowiem kwestionowana decyzja z uwagi na ustalenie odszkodowania na rzecz osoby zmarłej - obarczona jest samoistną wadą prawną. Negatywna ocena legalności decyzji odszkodowawczej nie jest zatem wyłącznie wynikiem negatywnej oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej.Ustosunkowując się natomiast do kwestii podniesionej w toku postępowania przez Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie nieuwzględnienia przez Wojewodę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Minister wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Należy zatem uznać, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.Mając na uwadze powyższe, Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha, obr. [...] , objętą LwH [...] gm. kat. [...] na cele budowy osiedla [...] (pkt 5 decyzji).Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając jej:1. naruszenie art. 20 w zw. art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi rażące naruszenie prawa przez organ na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości formalne skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, w sytuacji gdy spadkobiercy pomimo ciążącego na nich obowiązku nie ujawnili swego prawa w księdze wieczystej przez ponad 40 lat od śmierci poprzedniego właściciela, w sytuacji gdy przepisy te nie nakładały na organ administracji obowiązku wyjaśnienia istniejącego dualizmu prawnego (niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) polegającego na tym, że do księgi wieczystej wpisana była osoba nieżyjąca lub osoba, która nie była właścicielem,2. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych, przy czym okoliczność tę organ ustalił w oparciu o przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), podczas gdy kwestia nieodwracalności skutków powinna być ustalona na gruncie art. 156 § 2 k.p.a.3. naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tej normy z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 i uznaniem, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego "nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu" wobec czego przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Podniesiono, że przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.Sąd I instancji powołał się na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.Powyższe w ocenie Sądu I instancji oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii jest prawidłowa, gdyż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha obr. [...] , skierowana została do J.G. zmarłego w dniu 30 lipca 1938 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gorlicach, rażąco narusza prawo.Według Sądu I instancji zarzuty skargi są bez znaczenia, gdyż nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy, chociaż ocena prawna zawarta w uzasadnieniu decyzji nie powinna wykraczać poza niezbędne i konieczne dla załatwienia sprawy elementy.Podniesiono, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał i wywiódł, dlaczego jego zdaniem decyzja Naczelnika w odniesieniu do ustalenia odszkodowania jest prawidłowa, co było zbędne, gdyż organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji, ponieważ skierowana została do osoby zmarłej w dacie jej wydawania. Organ nadzoru nie był uprawniony do analizowania kwestii materialnoprawnych, zwłaszcza, że nie miały one w realiach tej konkretnej sprawy znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Organ nadzoru wykazał również, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w związku ze stwierdzeniem nieważności części decyzji z 31 grudnia 1979 r. w zakresie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a w części stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do ustalenia odszkodowania była samoistna wada prawna polegająca na jej skierowaniu do osoby zmarłej.Zasadnie też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Zgodnie zatem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie tylko Sąd zauważa, że takie zmiany legislacyjne nastąpiły, ale z mocą obowiązującą od 16 września 2021 r.Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, Sąd I instancji uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Stąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd I instancji oddalił skargę.Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, a to:a) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 24 w zw. z art. 20 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowej osoby zmarłej jako uprawnionej do uzyskania odszkodowania stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wskazania takiej osoby, jako właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w myśl ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, było obowiązkiem organu wywłaszczeniowego, jeżeli w toku postępowania administracyjnego jego następcy prawni nie zgłosili się i nie udowodnili swoich praw;b) art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. do sygn. P 46/13 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, wynikającej z przymiotu powszechności obowiązywania i ostateczności wyroku Trybunału,c) art. 7 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie wyroku TK z 12 maja 2015 r. do sygn. P 46/13 stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, a tym samym naruszenie zasady legalizmu poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanem prawnym ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz konstytucyjnym standardem ochrony mienia,d) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydana przez organ decyzja w zakresie, w jakim orzeczono o odszkodowaniu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na skutek wypłaty odszkodowania decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wskazania uprawnionego do odszkodowania.Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm prawem przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty sformułowane w punktach b oraz c petitum skargi kasacyjnej, ponieważ są to zarzuty najdalej idące. Zarzuty te są oparte na tezie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 powinien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ponieważ w wyniku jego wydania nastąpiła zmiana normatywna powodująca niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu.Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku P 46/13 wskazał, że wyrok ten zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok ten, stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (cz. III pkt 10.6 uzasadnienia wyroku P 46/13).Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany ówcześnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13).W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę. Od dnia wydania wyroku P 46/13 do dnia wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca nie wydał ustawy naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem organom nadzoru skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a.Orzecznictwo sądowoadministracyjne początkowo nie było jednolite w kwestii, czy w sytuacji, w której dotychczasowa treść art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. nie została do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), dostosowana przez ustawodawcę do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygnaturze P 46/13, istnieje możliwość stosowania tego przepisu, przyjmując jego inną treść (tak jak wskazano to w wyrokach NSA z: 11 września 2018 r. I OSK 2256/16; 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2139/16; 29 sierpnia 2018 r. II OSK 1708/16; 28 września 2016 r. II OSK 450/15; 11 października 2017 r. II OSK 2791/16). Przeważyło stanowisko, że dopóki nie zostanie znowelizowana treść art. 156 § 2 k.p.a., to jest wiążąca taka treść tego przepisu, jaka była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Określenie okresu, po którym nie stwierdza się nieważności decyzji, należy do ustawodawcy, a nie sądów administracyjnych. Za taką wykładnią opowiada się Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.Wobec powyższego należy uznać za prawidłowy pogląd Sądu I instancji o niemożności uznania zaskarżonej decyzji nadzorczej za wadliwą w związku z nieuwzględnieniem przy jej podejmowaniu konsekwencji prawnych wynikających z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Zarzuty naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji są zatem niezasadne.Przechodząc do rozpatrzenia pozostałych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji jest decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem inny jest przedmiot postępowania prowadzonego w postępowaniu zwykłym, a inny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 1987 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11).Zauważyć również należy, że nie można powoływać się w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania nie może być uznana za tożsamą ze sprawą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji ocena prawna wypowiedziana w orzeczeniu sądowym wydanym w sprawie wznowienia postępowania nie ma charakteru wiążącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.Zauważyć również należy, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dia 31 grudnia 1979 r. nr DZGT.8221/1/09/14/79 przyznano jedno odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Nieruchomość ta w późniejszych latach uległa przekształceniom na działkę nr [...] oraz część działki nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. [...] . Okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ decyzją z 30 lipca 2009 r. nr SN.VI.AC.7724-129-07 Wojewoda Małopolski stwierdził w punkcie pierwszym nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r. nr DZGT.8221/1/09/14/79 orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0616 ha, położonej w K. w b. gm. kat. [...], objętej LwH [...] określonej w sentencji decyzji liczbą porządkową 5, w części odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0411 ha w obrębie [...] jednostka ewidencyjna [...] miasto [...] objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] oraz w punkcie drugim stwierdził wydanie ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r. nr DZGT.8221/1/09/14/79 z naruszeniem prawa w części wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2453 ha w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] miasto [...], objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy [...] będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni R. z siedzibą w K. [...] . Decyzją z 8 maja 2012 r. nr B0l-4i-787-0-519/09 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy powyższą decyzję.Niewątpliwie rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania stanowi element wtórny w stosunku do rozstrzygnięcia w przedmiocie samego wywłaszczenia, bowiem bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Z tego powodu zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji. Takiego skutku nie powoduje natomiast stwierdzenie wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. W takim przypadku wprawdzie z naruszeniem prawa, ale jednak doszło do odjęcia prawa własności, z czym wiąże się konieczność ustalenia odszkodowania. Oznacza to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że jeżeli wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania ma być stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, to konieczna jest ocena kwestii zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania odrębnie dla obu części poprzedniej działki nr [...].Należy również w tym miejscu zwrócić uwagę, że przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo z powodów innych, niż stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia, wymaga ustalenia, że rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 w zw. z art. 20 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (punkt a petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zaskarżona decyzja jest zatem zdaniem Sądu I instancji prawidłowa, gdyż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz J.G. za wywłaszczoną nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0616 ha obr. [...] skierowana została do J.G. zmarłego w dniu 30 lipca 1938 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego odpisu aktu zgonu wydanego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Gorlicach, co oznacza, że decyzja ta rażąco narusza prawo.Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej opiera się na stwierdzeniu, że wskazanie osoby zmarłej jako właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, w myśl ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, było obowiązkiem organu wywłaszczeniowego, jeżeli w toku postępowania administracyjnego jego następcy prawni nie zgłosili się i nie udowodnili swoich praw. Nie można zatem przyjmować, że wskazanie w treści decyzji wywłaszczeniowej osoby zmarłej jako uprawnionej do uzyskania odszkodowania stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). W orzecznictwie wskazuje się, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15).Ocena zarzutu wydania z rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania nie może abstrahować od rozwiązań przyjętych w danym akcie prawnym, na podstawie którego wydano decyzję oraz rozwiązań innych ustaw, które wówczas obowiązywały (wykładnia systemowa). Dlatego należy wskazać, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64; dalej: ustawa z 1958 r.) jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości. Osobą taką był przede wszystkim właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej. We wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli było znane lub posiadacza, jeżeli nie była nim osoba ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy z 1958 r. do wniosku należało ponadto dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo jeżeli nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub księga ta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów stwierdzającego prawo własności. W świetle powyższego, w sytuacji gdy nieruchomość posiadała urządzoną księgę wieczystą, jako właściciela nieruchomości należało wskazać osobę ujawnioną w księdze wieczystej, albowiem ustawa określała jako właściciela osobę, która była wpisana w księdze wieczystej, choćby nim w rzeczywistości nie była.Stwierdzić również trzeba, że przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1958 r powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 24 tej ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania (art. 20 ustawy z 1958 r.), jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu.Poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość posiadała księgę wieczystą, w której na dzień wydania decyzji odszkodowawczej wpisany był J.G.. Jego następcy prawni nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej. Ponadto żadna z osób uprawnionych do odszkodowania nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zauważyć również należy, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z 31 grudnia 1979 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem między innymi przedmiotowej nieruchomości wskazując, że stanowi ona własność J.G. nieznanego z miejsca pobytu (Ip. 5 decyzji).Należy wskazać, że z mocy prawa dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze. Na podstawie obowiązującego ówcześnie art. 18 ust. 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319) domniemywano, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dodatkowo należy przywołać obowiązujący w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepis art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) mający następujące brzmienie: "Właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Jeżeli właścicielem jest osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien. W razie uzyskania wpisu grzywny nieuiszczone mogą być przez sąd darowane w całości lub w część." To oznacza, że ewentualne zaniechanie ujawnienia przez właścicieli ich praw w księdze wieczystej stanowi okoliczność dla nich niekorzystną i obciążają ich skutki tego zaniechania.Domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie zwalniało organu administracji od obowiązku ustalenia zakresu podmiotowego postępowania o ustalenie odszkodowania i weryfikacji zdolności prawnej jego stron. W konsekwencji zaniechanie takiej weryfikacji lub przeprowadzenie jej w wadliwy sposób nie dawało organowi uprawnienia do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej, li tylko z tego powodu, że jej prawo nadal pozostawało ujawnione w treści księgi wieczystej. Nie oznacza to jednak, że nie było dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a w konsekwencji że nie było dopuszczalne ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość.Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiada treści ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, dlatego też, aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 tej ustawy, ustawodawca, zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (zob. np. art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 6 i 7, art. 19, art. 26 ust. 2). Analizując regulacje zawarte w ustawie z 1958 r. trzeba pamiętać, że weszła ona w życie w 18 lat od zakończenia II wojny światowej. Ówczesny ustawodawca musiał zatem wziąć pod uwagę skutki, jakie w życiu społecznym i stosunkach własnościowych wywołała wojna. Zapewne dlatego przewidziany w przepisach ustawy z 1958 r. przebieg postępowania uwzględniał w konsekwencji udział w postępowaniu nie tylko właścicieli nieruchomości, ale także ich posiadaczy, a także osób zainteresowanych i osób biorących w nim udział w charakterze strony, niezależnie od udziału właściciela nieruchomości. Oznacza to również, że ówczesny ustawodawca godził się na to, że w decyzji wywłaszczeniowej jako właściciele nieruchomości, uprawnieni do odszkodowania z tytułu bycia właścicielem nieruchomości, będą wskazywane osoby zmarłe, ponieważ organ bądź nie będzie wiedział o ich zgonie, bądź nie będzie znał ich spadkobierców. W konsekwencji odwoływanie się w decyzji do imienia i nazwiska hipotecznego właściciela stanowiło w tego rodzaju sytuacji element opisu nieruchomości (art. 22 ust. 1 pkt 4).Na marginesie sprawy, należy zaznaczyć, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest problematyka wywłaszczenia, możliwe jest przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 ustawy), w tym również nieruchomości, której właściciel nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7 ustawy). W takich przypadkach - zgodnie z art. 114 ust. 3 ustawy - informację o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Natomiast na podstawie art. 118a ust. 2, decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego, czy też postępowanie spadkowe trwa, ale nie zostało zakończone.W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że wprawdzie pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczeniem mogły być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym, ale w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania konieczne było ustalenie właściciela wywłaszczanej nieruchomości, bo tylko on mógł zostać wskazany jako uprawniony do odszkodowania. Uznanie tego poglądu za prawidłowy w sytuacji, gdy wywłaszczeniem jest objęta nieruchomość o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym, prowadziłoby do tego, że organ wydając decyzję o wywłaszczeniu nie mógłby ustalić odszkodowania. Odebranie prawa własności nieruchomości bez ustalenia odszkodowania – w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika obowiązek ustalenia odszkodowania, stanowi oczywiste naruszenie prawa własności. Nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej możliwe było odroczenie ustalenia odszkodowania, ale jedynie na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. Celem odroczenia ustalenia odszkodowania na tej podstawie prawnej nie było bowiem doprowadzenie do uregulowania stanu prawnego nieruchomości.W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej brak było w księdze wieczystej nieruchomości informacji o śmierci jej właściciela, a tym bardziej o przeprowadzeniu postępowania spadkowego i ustaleniu jego spadkobierców.Z akt sprawy wynika, że organ usiłował ustalić aktualny adres J.G. W tym celu wystąpił do Centralnego Biura Adresowego o udostępnienie danych adresowych J.G. W piśmie Centralnego Biura Adresowego datowanego na 28 listopada 1978 r. wskazano, że w dokumentacji Centralnego Biura Adresowego występuje duża ilość osób o imieniu i nazwisku "J.G.", z związku z czym informacji adresowej można będzie udzielić po otrzymaniu bliższych danych osobowych. Organ nie posiadał jednak takich danych. W decyzji wywłaszczeniowej wydanej w rozpoznawanej sprawie wskazano zatem wprost, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność hipoteczną J.G. o nieznanym miejscu zamieszkania.W tym stanie rzeczy odwoływanie się w decyzji do imienia i nazwiska hipotecznego właściciela stanowiło element opisu nieruchomości (art. 22 ust. 1 pkt 4). Podkreślić należy, że w decyzji wyraźnie wskazano, że w przypadku niezgłoszenia się właściciela lub jego następców prawnych, kwotę ustalonego odszkodowania należy wypłacić do depozytu sądowego. Podstawę prawną tego zapisu stanowił art. 27 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W warunkach niniejszej sprawy przeszkodę taką stanowił brak aktualnych wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów oraz brak sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości, które to braki nie pozwalały na stwierdzenie, że hipoteczny właściciel nie żyje, a tym bardziej na ustalenie prawidłowego kręgu spadkobierców hipotecznego właściciela. Nie można w tej sytuacji uznać, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została w stosunku do osoby zmarłej. Decyzja ta nie czyniła zmarłego właściciela nieruchomości podmiotem wynikających z niej praw. Nie została też mu wysłana. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało natomiast przekazane do depozytu sądowego zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej (pismo Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w Krakowie do Zespołu ds. [...] datowane na 9 kwietnia 1980 r.).W ocenie Sądu Kasacyjnego organ wywłaszczeniowy zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 1958 r. umożliwił osobom legitymującym się tytułem własności w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zgłoszenie i udowodnienie w toku postępowania wywłaszczeniowego swojego prawa własności, a tym samym wzięcia udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym w charakterze strony. W rozpatrywanej sprawie następcy prawni hipotecznego właściciela nie skorzystali jednak z tej możliwości. Podkreślić również należy, że o ile w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego można mówić o ustalonym kręgu zstępnych zmarłego właściciela nieruchomości, a nawet o nabyciu spadku przez spadkobierców, co nastąpiło z chwilą śmierci hipotecznego właściciela (zob. art. 925 kodeksu cywilnego), to nie oznacza to jednak, że w tym czasie ustaleni byli spadkobiercy, nie istnieje bowiem konieczny związek między tymi dwiema kategoriami podmiotów i ich tożsamość. Podkreślić przy tym należy, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie zostało wydane postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po J.G.. Postanowienie spadkowe zostało wydane dopiero w dniu 27 lutego 1990 r., za zatem po 52 latach od śmierci J.G..Oceniając decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z 31 grudnia 1979 r., nr DZGT.8221/1/09/14/79, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd Kasacyjny uznał, że nie ma podstaw do uznania, że decyzja odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na to, że zmarły właściciel hipoteczny został wskazany jako uprawniony do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można bowiem przyjmować, że w każdym przypadku wskazanie w decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydanej na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zmarłego właściciela hipotecznego jako uprawnionego do odszkodowania stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.W tym stanie rzeczy zbędne jest odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (punkt d petitum skargi kasacyjnej).Organ ponownie rozpatrując sprawę wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..