Wyrok - II SA/Wr 776/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 7 stycznia 2026
Teza
Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu N. Sp. z o.o. z/s w P. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 września 2025 r. nr IF-O.7840.1.17.2023.JP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku restauracji oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 sie.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu N. Sp. z o.o. z/s w P. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 września 2025 r. nr IF-O.7840.1.17.2023.JP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku restauracji oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 sie
Data orzeczenia
7 stycznia 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Malwina Jaworska-Wołyniak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr 774, Starosta B. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił - na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, Spółka) - pozwolenia na realizację inwestycji pn. budowa budynku restauracji K. wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej (w tym technologicznej z separatorem tłuszczu) i kanalizacji deszczowej, instalacjami elektroenergetycznymi NN (oświetleniowymi i WLZ) oraz infrastrukturą techniczną: parkingiem, wiatą śmietnikową, obiektem reklamowym (pylon, maszty flagowe, poziomy baner). Rozbiórka budynku WC" przy ul. [...], na działce nr [...] w B.Podaniem z dnia 23 maja 2022 r., Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: wnioskodawca) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Jako podstawę swego żądania wskazał pominięcie jako strony postępowania.Starosta B., postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na uchybienie terminowi do wystąpienia z wnioskiem.Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.Następnie, Starosta B., postanowieniem z dnia 21 października 2022 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia 27 sierpnia 2021 r. i dalej decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. (nr 726) odmówił uchylenia decyzji Starosty B. nr 774 z dnia 27 sierpnia 2021 r. z uwagi na brak statusu strony wnioskodawcy w postępowaniu.Odwołanie od tej decyzji wniósł wnioskodawca.Decyzja z dnia 12 września 2024 r. (nr IF-O.7840.1.17.2023.JP), Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, ze zm., dalej: p.b.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przywołał instytucję wznowienia postępowania, która służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, a dalej wskazał, iż to po wznowieniu postępowania organ bada czy podmiotowi, który wystąpił ze stosownym podaniem, przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie.W kontekście powyższego, Wojewoda wskazał, że posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy ustalać zgodnie z regulacją art. 28 ust. 2 p.b. Przywołany przepis stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, to - w świetle art. 3 pkt 20 p.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Co istotne, przepis art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki, tytuł prawny do danej nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł.W rozpoznawanej sprawie odmówiono przymiotu strony wnioskodawcy, który żądał wszczęcia postępowania wznowieniowego od decyzji Starosty B. nr 774 z dnia 27 sierpnia 2021 r., którą udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...], na której istnieją urządzenia techniczne w postaci sieci ciepłowniczej magistralnej, przyłącza ciepłowniczego, komory ciepłowniczej, studni ciepłowniczej oraz studni kanalizacyjnej odwodnieniowej w pasie o szerokości 7 m wzdłuż trasy sieci ciepłowniczej magistralnej [...] i [... (zob. Księga Wieczysta nr [...], dział III - prawa, roszczenia i ograniczenia).Sieć ciepłownicza zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, ze zm.) jest inwestycją celu publicznego. Ponadto stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, dalej: jako "k.c."), sieć ciepłownicza jest urządzeniem nie należącym do części składowych nieruchomości. Stanowi bowiem własność, przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi. Stąd uznać należy, że przedmiotowa sieć ciepłownicza stanowi własność Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B.Ponadto, Wojewoda wskazał, że z dniem 3 sierpnia 2008 r. do polskiego systemu prawnego została wprowadzona służebność przesyłu, będąca ograniczonym prawem rzeczowym. Ustanowienie zaś służebności przesyłu stanowi w pełni samodzielny, cywilistyczny tryb uzyskania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., w szczególności są to: urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne, które nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy w pojęciu "zarządca nieruchomości", wymienionym w art. 28 ust. 2 p.b. mieści się, zdaniem Wojewody, również skarżąca Spółka jako posiadacz ograniczonego prawa rzeczowego w postaci ustanowionej na działce nr [...], obręb [...] B. służebności przesyłu. W tym kontekście Wojewoda, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/G1 876/12 wskazał, że nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 p.b., rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie u.g.n. W pojęciu "zarządcy nieruchomości mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe". Zważyć jednak przy tym trzeba, że przy interpretacji art. 28 ust. 2 p.b. nie można kierować się automatyzmem i autorytarnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W każdym bowiem przypadku zbadać należy czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Dopiero w przypadku pozytywnego stwierdzenia można taką osobę uznać za stronę tego postępowania. Tak więc zawsze zależeć to będzie od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.W niniejszej sprawie kwestionowana inwestycja przewidziana została na działce nr [...], w tej jej części, na której została ustanowiona służebność na rzecz wnioskodawcy, co oznacza, że przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia 27 sierpnia 2021.Nadto, zdaniem Wojewody, za przyznaniem wnioskodawcy przymiotu stronny przemawia również to, że jest on podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 ze zm., dalej: p.e.) zostały określone zadania i obowiązki przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, w tym ciepła. Wynika z tego, że podmioty wykonujące zadania z zakresu użyteczności publicznej należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw. Tak więc, jeżeli urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., należące do podmiotu wykonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.), podmiot ten powinien być stroną postępowania, gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.Zdaniem Wojewody realizowane w ramach ocenianej inwestycji utwardzenie terenu m.in. pod drogę TIR w celu dopuszczenia ruchu kołowego nad kanałem urządzeń przesyłowych (znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu), o których mowa w art. 49 § 1 k.c., odnosi się do przepisu art. 5 ust. 1 p.b. Zważywszy zaś na fakt, że przez działkę nr [...] przebiegają magistrale oraz to, że wnioskodawca jest uprawniony z tytułu służebności przesyłu do swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego działania ich sieci, uznać należy, że przedmiotowe zamierzenie budowlane wpływa na możliwość swobodnego dojścia i dojazdu do tych urządzeń.W związku z powyższym, Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., do którego należą urządzenia przesyłowe jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd w sprawie zakończonej decyzją Starosty B. z dnia 27 sierpnia 2021 r., wbrew twierdzeniom organu I instancji zawartym w decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r., zachodzi w stosunku do wnioskodawcy przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niniejsze obliguje zaś do poddania merytorycznej analizie decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o jego wznowienie. Z uwagi zaś na fakt, iż Starosta B. nie rozpatrywał sprawy co do jej istoty, należy uznać wydaną decyzję za wadliwą i jako taką uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zakres bowiem i skutki uchybień - względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, 81 Kpa), wymagają cofnięcia niniejszego postępowania na poziom I instancji. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Wydanie decyzji reformatoryjnej nie byłoby zatem dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 k.p.a.Sprzeciw od tej decyzji wniosła N. sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a nadto rozpoznania sprawy na rozprawie, z uwagi na potrzebę złożonej interpretacji art. 28 ust. 2 p.b. w kontekście uprawnień przedsiębiorstwa przesyłowego.Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 p.b. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, w szczególności to nie organ I instancji, a Wojewoda, błędnie zastosował przepis art. 28 ust 2 p.b., uznając stroną postępowania o pozwolenie na budowę wnioskodawcę, będącego wyłącznie uprawnionym z tytułu służebności przesyłu o przebiegu w obszarze nieruchomości inwestora, a nie właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości obszaru oddziaływania obiektu inwestycji.Zdaniem skarżącej stanowisko Wojewody Dolnośląskiego narusza porządek prawny, a powołanie się na zastosowanie art. 28 ust 2 p.b. jako podstawy uchylenia decyzji jest bezpodstawne i nieprawidłowe, gdyż przepis ten nie stanowi dla wnioskodawcy podstawy do domagania się zmian w zakresie ustalenia podstaw i warunków procesu budowlanego na nieruchomości, przez której fragment biegnie jej ciepłociąg. Brak jest bowiem w obowiązującym systemie prawnym przepisu, który uznawałaby stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę uprawnionego z tytułu służebności gruntowych lub służebności przesyłu, związanych z nieruchomością miejsca inwestycji. Nadto brak jest przepisu lub jakiejkolwiek racji by uznawać uprawniongo z tytułu służebności gruntowych lub służebności przesyłu zarządcą nieruchomości.W dalszej części Spółka, odnosząc się szeroko do poglądów doktryny wskazała, że komentatorzy art. 28 ust. 2 p.b. dopuścili co prawda warunkowo ogólną myśl, że możliwym byłoby uznanie zarządcami nieruchomości, również podmiotów uprawnionych z tytułu ograniczonych praw rzeczowych, o ile istniałby po ich stronie interes prawny typowania ich stronami, niemniej o ile można uznać zarządcą użytkownika nieruchomości, czy uprawnionego z tytułu odrębnej własności lokalu, to nie można zgodzić się na taki sposób interpretacji w stosunku do uprawnionych z tytułu służebności. Byłoby to bowiem sprzeczne przede wszystkim z wykładnią językową, zgodnie z którą zarządca oznacza osobę odpowiedzialną za prowadzenie, nadzorowanie i zarządzanie określonym przedmiotem, tu nieruchomością. Uprawniony z tytułu służebności zastrzeżone ma jedynie, na zasadzie wyjątkowego obciążenia prawa własności, wąskie spektrum własnych uprawnień, mających być wykonywanymi tak, aby jak najmniej utrudniały korzystanie z nieruchomości przez właściciela i jak najmniej ograniczały właściciela w korzystaniu z przedmiotu własności. Z tego względu, przypisywanie uprawnionemu z tytułu służebności cech zarządczych w stosunku do nieruchomości (a nie rurociągu w żadnym wypadku nieruchomości nie stanowiącego) jest zupełnie nieuprawnione. Zdaniem skarżącej podporządkowanie i ograniczoność praw uprawnionego z tytułu służebności względem właściciela nieruchomości wyraża się szeregiem przepisów k.c., których uwzględnienie nie pozwala na uznanie uprawnionego z tytułu tego prawa zarządcą, gdyż jego sytuacja w ogóle nie daje się porównać do uprawnień właściciela gruntu, właściciela odrębnego lokalu czy użytkownika wieczystego, i nie ma polegać na przyznaniu mu prawa faktycznego decydowania o nieruchomości w jakimkolwiek stopniu.Dalej, Spółka wskazała na potrzebę wąskiej wykładni art. 28 ust. 2 p.b. jako przepisu o charakterze przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a. Za wadliwą uznała wykładnię pozwalającą na przyznanie uprawnień strony podmiotom wyłącznie w oparciu o skonkretyzowane uprawnienia do rzeczy. W jej ocenie podstawy dla uznania stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uprawnionego z tytułu służebności nie stanowi również art. 251 k.c.Skarżąca, odwołując się do poglądów judykatury wskazała, iż uprawnieni z tytułu służebności nie są objęci zakresem pojęcia "zarządcy nieruchomości", o których mowa w art. 28 ust. 2 p.b. Przywołała jednocześnie przy tym pogląd, że sama kwestia czy pojęciem zarządcy w rozumieniu tego przepisu można również objąć podmioty legitymujące się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. prawem użytkowania, służebności, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu czy hipoteki (art. 244 § 1 k.c.), musi być rozważona każdorazowo na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy.Spółka zakwestionowała także twierdzenie Wojewody, iż za przyznaniem statusu strony postępowania przemawia okoliczność dopuszczenia ruchu kołowego nad kanałem urządzeń przesyłowych, co mogłoby prowadzić do zakłócenia dojścia i dojazdu do urządzeń w zakresie niezbędnym dla działania sieci poprzez bieżącą eksploatacje, dokonywanie kontroli, przeglądów, konserwacji, modernizacji, terminowego usuwania awarii i usterek w tym wymiany zniszczonych urządzeń i zużytych elementów jak również, że przedmiotowe zamierzenie wpływa na możliwość swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń. Zdaniem Spółki wymienione uprawnienia nie wynikają dlań z ustawy, a wyłącznie z czynności stron, a nadto nie zostały w ogóle naruszone, skoro od ponad trzech lat podmiot ten nie podjął żadnych środków zaradczych względem ewentualnego naruszenia.Konkludując, skarżąca wyjaśniła, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa nie wymagała dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia prowadzenia dalszych istotnych ustaleń.Końcowo Spółka wskazała, że podjęte przez wnioskodawcę środki w zakresie prób wzruszenia wydanej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę czy zatrzymania procesu inwestycyjnego w ramach interwencji nadzoru budowlanego, to próby instrumentalnego wykorzystania procedur administracyjnych celem wymuszenia na inwestorze nieuzasadnionych nakładów na sieć ciepłowniczą.W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają inne zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20, CBOSA).Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście trzeba przede wszystkim wskazać na utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, dotyczący wykładni przepisów o wznowieniu postępowania (por.: wyroki NSA z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1126/08 oraz z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3348/19), zgodnie z którym jeżeli podanie o wznowienie postępowania jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest na twierdzeniu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to ocena, czy wnoszący podanie rzeczywiście był stroną postępowania, nie powinna co do zasady stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W takim szczególnym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia nierozerwalnie łączy się z badaniem samej podstawy wznowienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno zatem nastąpić po wznowieniu postępowania, w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Wyrazem ustalenia, że wniosek złożył podmiot niebędący stroną, będzie wówczas decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W rezultacie uznanie, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania i podjęcie decyzji w oparciu o przywołany przepis wyklucza dalszą ocenę prawidłowości wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy uzna, że wadliwie organ I instancji odmówił przymiotu strony postępowania podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania, to uchybienie to stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2025 r. (sygn. akt II OSK 993/25) ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem I instancji. Niniejsze wypełnia zaś przesłankę do wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a.W realiach badanej sprawy kluczowym dla wydania, zaskarżonej sprzeciwem decyzji, było przyjęcie przez Wojewodę, że Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę B. z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na realizację inwestycji pn. "budowa budynku restauracji K. wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej (w tym technologicznej z separatorem tłuszczu) i kanalizacji deszczowej, instalacjami elektroenergetycznymi NN (oświetleniowymi i WLZ) oraz infrastrukturą techniczną: parkingiem, wiatą śmietnikową, obiektem reklamowym (pylon, maszty flagowe, poziomy baner). Rozbiórka budynku WC" przy ul. [...], na działce nr [...] w B.W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b. będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Ogranicza on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b., obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Szczególna regulacja przywołanego przepisu nakazuje wykładać go ściśle a nie rozszerzająco (por. np.: NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1242/20 oraz z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2535/21, CBOSA). Jednocześnie jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie oznacza to, że przepis z art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06), gdyż nie jest, uprawniony pogląd, że art. 28 ust. 2 p.b. wyłącza generalnie stosowanie art. 28 k.p.a. w każdym przypadku. Należy zauważyć, że w art. 28 ust. 3 p.b. ustawodawca wyraźnie wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Takiego wyłączenia nie zawiera zaś ust. 2 art. 28 p.b. Stąd trzeba przyjąć, że art. 28 ust. 2 p.b. nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., a jedynie dokonuje kwalifikacji stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie mając na uwadze interes prawny. Tymczasem, jak stanowi art. 28 k.p.a., stronami są również podmioty, których obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój obowiązek. I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca jest podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej, którego zadania zostały określone w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii, przesyłaniem wodoru, dystrybucją wodoru, magazynowaniem energii lub paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego, regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego lub magazynowaniem wodoru jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa gazowe, tę energię lub ten wodór w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 p.e. ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 1 marca 2013 r., XVII AmE 167/11, Lex nr 1728395).W realiach badanej sprawy, Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1005/15), że ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 p.b., nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale również teren umożliwiający swobodny dojazd lub dojście do nich w zakresie niezbędnym do ich prawidłowego funkcjonowania. Wobec powyższego, należy uznać, że w sytuacji gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na swoją lokalizację wprowadza bądź może wprowadzać ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania "uzasadnionych interesów" właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zasadnym jest przyznanie przymiotu strony. Stąd w aktualnym orzecznictwie coraz powszechniej akcentuje się szczególny status oraz związaną z tym potrzebę i zasadność szerszego ujmowania legitymacji tej kategorii podmiotów w postępowaniach w sprawach budowlanych. W szczególności zwraca się uwagę na zasadność zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe, i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (por.: postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., II OZ 667/15; wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15; wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2331/15 CBOSA).W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że w ramach inwestycji zatwierdzonej decyzją z 2021 r. udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...], na której istnieją urządzenia techniczne w postaci sieci ciepłowniczej magistralnej, przyłącza ciepłowniczego, komory ciepłowniczej, studni ciepłowniczej oraz studni kanalizacyjnej odwodnieniowej w pasie o szerokości 7 m wzdłuż trasy sieci ciepłowniczej magistralnej. Nadto w ramach inwestycji planowane jest utwardzenie terenu m.in. pod drogę dla ruchu samochodów ciężarowych typu TIR w celu dopuszczenia ruchu kołowego nad kanałem urządzeń przesyłowych, które należą do Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Uwzględniając to, jak również fakt, że wnioskodawca jest on uprawniony z tytułu służebności przesyłu do swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego działania sieci, poprzez bieżącą eksploatację, dokonywanie kontroli, przeglądów, konserwacji, modernizacji, remontów czy usunięcia wszelkich usterek należy przyjąć, że urządzenia należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. To zaś winno skutkować uznaniem go za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2021 r. gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Konstatacja ta jest zgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.W tej sytuacji wydanej przez Wojewodę decyzji nie można czynić zarzutu, skutkującego wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Wobec zaś przywołanego poglądu akcentującego szczególny charakter podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia kasacyjnego pozostają wskazane w sprzeciwie twierdzenia kwestionujące możliwość objęcia przymiotem strony postępowania podmiotu, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, tu służebność przesyłu względem terenu inwestycji w kontekście brzmienia wyłącznie art. 28 ust. 2 p.b.Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., wskazał, że jest to zasadne z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Zasadnie przy tym podkreślił, że wydanie decyzji reformatoryjnej przekraczałoby granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane są w art. 136 k.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie, nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Nadto rozpoznał sprzeciw w składzie jednoosobowym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.., nie znajdując podstaw do jego przekazania na rozprawę.