sygn. II OSK 14/26 25 marca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 14/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 25 marca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 109/25 w sprawie ze skargi H. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ŚląskiegOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 109/25 w sprawie ze skargi H. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskieg
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa cywilna
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 25 marca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Grzegorz Antas
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Gl 109/25 w sprawie ze skargi H. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 7 października 2025 r. o sygn. II SAB/Gl 109/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi H. L. (dalej: skarżąca, cudzoziemka) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni, od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Wojewodyna rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:1. art. 100d w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy") poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła sąd do uznania, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo faktu, że sąd przywołuje jednolite orzecznictwo NSA w zakresie wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawyo pomocy, a następnie nie podziela tego orzecznictwa i stwierdza bezczynność,2. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się niezastosowaniem przepisu i uznaniem, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, gdy tymczasem na mocy tego przepisu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu,3. art. 184 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 100d ustawyo pomocy poprzez błędną wykładnię, tj. wykroczenie poza granice oceny działalności administracji publicznej, a wydanie rozstrzygnięcia, które de facto zmierzado tworzenia prawa, a nie jego stosowania bowiem zaprezentowana wykładnia jest sprzeczna z obowiązującym przepisem prawa.Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") poprzez niewyjaśnienie w z jakich względów WSA nie zastosował art. 100d ustawyo pomocy, w sytuacji gdy najpierw przywołał orzecznictwo wskazujące jaka jest wykładnia tego przepisu (według NSA art. 100d ustawy o pomocy stosowany jestdo wszystkich cudzoziemców), a następnie WSA nie stosuje go w stosunkudo obywatela Maroka,2. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 - § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2, art. 61 § 3 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1079ze zm.; dalej "ustawa o cudzoziemcach") poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych,a postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości postępowania i z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy,co spowodowało stwierdzenie bezczynności, podczas gdy przepis szczególny,tj. art. 100d ustawy o pomocy wyłączył możliwość stwierdzania bezczynnościw przedmiotowym postępowaniu do dnia 4 marca 2026 r.,3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1, art. 35 § 1- § 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargina bezczynność organu, mimo że nie upłynął termin na załatwienie sprawy, a zatem nie doszło do bezczynności organu.Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargiw trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.Skarżąca w piśmie procesowym z 1 stycznia 2026 r. zawarła odpowiedźna skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Jak wskazała, skarga kasacyjna nie wykazuje naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183§ 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczonew skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesionąw niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowaw art. 2 ust. 1 tej ustawy (tak np. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r. o sygn. II OSK 2059/22, z 11 października 2024 r. o sygn. II OSK 1074/24, z 13 czerwca 2025 r.o sygn. II OSK 2940/24, z 29 stycznia 2026 r. o sygn. II OSK 1116/25; dostępnew Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Nie ma zatem racji Wojewoda, twierdząc, że Sąd I instancji nie zastosował art. 100d ustawy o pomocy wobec osoby skarżącej – "obywatela Maroka" – cudzoziemki, wbrew poczynionej w danym zakresie wykładni powołanych przepisów, brak bowiem zastosowania wspomnianej regulacji wynikał z upływu obowiązywania normy w niej zawartej, która niejako usprawiedliwiała bezczynność Wojewody. Uszło przy tym uwadze Wojewody, że skarżąca nie jest obywatelką Maroka, lecz Wietnamu, co choć nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza z punktu widzenia wielomiesięcznego procedowania z wniosku skarżącej. Dokumentacja wszak zgromadzona w sprawie jest na tyle treściwa i ograniczona ilościowo do niezbędnego minimum, że już z samych danych osobowych skarżącej zawartych w złożonym przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, niezbicie wynika jej obywatelstwo. Niezrozumiałym zatem pozostaje przywołanie przez Wojewodęw zarzucie kasacyjnym błędnego obywatelstwa skarżącej, choć już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prawidłowo mówi się o obywatelce Wietnamu.W przywołanym wyżej orzecznictwie wskazuje się także, że powołane przepisy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie,tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tak: art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r.Równocześnie w orzecznictwie formułowano zastrzeżenie, że oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (tak np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. o sygn. II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. o sygn. II OSK 1123/24, z 20 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. o sygn. II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. II OSK 1188/24, dostępne w CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (tak: wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).I tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (tak np. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r. o sygn. II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. o sygn. II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3111/24, z 26 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. o sygn. II OSK 379/25, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100dust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu1 sierpnia 2024 r. Do akt przedłożono m.in. kserokopie paszportu skarżącej oraz paszportu oraz dowodu osobistego S.L. 23 listopada 2024 r. do akt wpłynęło ponaglenie. Pismem z 7 stycznia 2025 r. wezwano skarżącą do osobistego stawiennictwa 10 marca 2025 r. w celu pobrania odcisków palców, pomimo dwukrotnego awizowania danego pisma, nie podjęto go w terminie. Skargęna bezczynność Wojewody złożono 31 maja 2025 r.Sąd I instancji zasadnie uznał, że Wojewoda, kierując wezwaniedo osobistego stawiennictwa na adres pełnomocnika, dysponował jedynie nieuwierzytelnionym cyfrowym odwzorowaniem pełnomocnictwa. Niewątpliwie kserokopia (skan) pełnomocnictwa nie była wystarczająca. Organ winien zatem wezwać wnoszącego pismo z 23 listopada 2024 r. do usunięcia danego braku,a w przypadku jego nieuzupełnienia skierować wezwanie do stawiennictwa bezpośrednio na adres skarżącej, zwłaszcza że czynność złożenia odcisków palców bezwzględnie wymaga osobistego działania strony.Podkreślenia wymaga, że na Wojewodzie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia danego wniosku, w tym zmierzających do usunięcia jego braków formalnych, zarówno na podstawie art. 64§ 2 k.p.a., jak i przepisów ustawy o cudzoziemcach. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. o sygn. I OPS 2/13 (dostępnaw CBOSA), skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie znajdują zastosowania okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Tymczasem Wojewoda w swoim procedowaniu nad wnioskiem skarżącej poprzestał na otrzymanym zwrocie korespondencji z 7 stycznia 2025 r. i do dnia rozpoznania skargi danego wniosku nie rozpatrzył.W rozpoznawanej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosi 60 dni. Jednakże począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwoleń na pobyt czasowy nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), przy czym w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt wpłynął do Wojewody 1 sierpnia 2024 r., a zatem w okresie, gdy bieg terminów na załatwienie spraw z danego zakresu, nie był już zawieszony i oceny bezczynności w sprawach, o których mowaw art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należało dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W odniesieniu zatem do okresu od 1 sierpnia2024 r. do dnia wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach(7 października 2025 r.) stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącej, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60 dni, upłynął 29 września 2024 r. W konsekwencji w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność Wojewody w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a..W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd I instancji, orzekając w dniu 7 października 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie fakt znacznego obciążenia Wojewody w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu. Okoliczności te są aktualne równieżw odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że nie mogły one stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona. Sąd I instancji zasadnie uwzględnił natomiast obciążenie pracą organu, stwierdzając, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda, nie miała miejscaz rażącym naruszeniem prawa.Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji Wojewoda pozostawał w bezczynności, co zasadnie stwierdzonow zaskarżonym wyroku, zobowiązując Wojewodę do wydania aktu w określonym terminie. Skoro zatem wyrok objęty skargą kasacyjną odpowiada prawu, skutkowało to jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a..Jednocześnie NSA nie uwzględnił wniosku cudzoziemca zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 19 stycznia 2026 r. (data wpływu do sądu) o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego albowiem po pierwsze, skarżący nie wykazał ażeby poniósł jakiekolwiek koszty tego postępowania, po drugie zasądzenie takich kosztów jest dopuszczalne jedynie w sytuacji złożenia stosownego wniosku w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. Skarżący (niezależnie od tego ze odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ) nie dochował 14 -dniowego terminu, o którym mowa w ww. przepisie.. Skarżący (niezależnie od tego ze odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika ) nie dochował 14 -dniowego terminu, o którym mowa w ww. przepisie.