Wyrok - III OSK 1755/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 27 marca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 532/24 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. w sprawie niewydania dyploOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 maja 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 532/24 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. w sprawie niewydania dyplo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
prawo karne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
27 marca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Małgorzata Pocztarek
Podstawa prawna
art. 37
kpa
art. 35
kpa
art. 36
kpa
art. 3
ppsa
art. 149
ppsa
art. 125
ppsa
art. 188
ppsa
art. 185
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 532/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Rektora Uczelni [...] z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Uczelnia) w sprawie niewydania dyplomu poświadczającego ukończenie studiów (pkt 1 wyroku) zobowiązał Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania dyplomu skarżącej w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 wyroku) stwierdził, że Rektor Uczelni [...] z siedzibą w W. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, o której mowa w pkt 1, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) zasądził od Uczelni [...] z siedzibą w W. na rzecz K. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym.W dniu 26 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Uczelni [...] (wcześniej [...]) w przedmiocie niewydania w terminie dyplomu ukończenia studiów, o którym mowa w art. 77 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a także o zawieszenie postępowania. Podniósł, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak ponaglenia, a wydanie dyplomu wymaga uprzedniej weryfikacji dokumentacji związanej z przebiegiem studiów. Wskazał również na nieprawidłowości ujawnione w działalności Uczelni, prowadzone postępowanie karne dotyczące byłych władz, konieczność weryfikacji licznych postępowań w sprawie nadania tytułu zawodowego oraz braki w dokumentacji dotyczącej skarżącej. W ocenie Rektora okoliczności te wykluczały wydanie dyplomu w ustawowym terminie i uzasadniały wstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy.W piśmie z dnia 13 maja 2025 r. skarżąca wskazała, że wielokrotnie zwracała się do Uczelni o wydanie dyplomu, kierując także wiadomości mailowe. Podniosła ponadto, że w piśmie z 25 lipca 2024 r., nadanym listem poleconym, wezwała Uczelnię do wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych.W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 532/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, była ona dopuszczalna bowiem skarżąca wystąpiła z ponagleniem do Uczelni w piśmie z 25 lipca 2024 r.WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem skargi była bezczynność Rektora [...] (dawniej [...]) w sprawie wydania skarżącej dyplomu ukończenia jednolitych studiów magisterskich. W tym zakresie Rektor działał jako organ administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których organ obowiązany jest do wydania aktu albo podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi jest zatem ustalenie, że organ był właściwy w sprawie i ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek określonego działania.W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że sprawa wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych ma charakter administracyjny, co wynika to wprost z art. 77 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym postępowanie w sprawie nadania tytułu zawodowego ma charakter postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd podkreślił, że pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które dopuszcza kontrolę aktów dotyczących odmowy wydania dyplomu ukończenia studiów wyższych. Dyplom stanowi bowiem dokument publiczny potwierdzający uzyskanie wyższego wykształcenia i tytułu zawodowego, a jego wydanie należy do obowiązków uczelni wobec absolwenta, który ukończył studia.Jak podkreślił WSA w Warszawie stosownie do art. 77 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, uczelnia wydaje absolwentowi dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem oraz ich dwa odpisy w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów. Tym samym po stronie Uczelni istniał jednoznaczny, ustawowy obowiązek wydania skarżącej dyplomu w przewidzianym terminie.W realiach niniejszej sprawy za bezsporny fakt Sąd uznał, że skarżąca ukończyła studia, czego nie kwestionowała sama Uczelnia, wydając jej stosowne zaświadczenie. Ponadto podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżąca ukończyła jednolite studia magisterskie na kierunku psychologia i 28 marca 2024 r. przystąpiła do egzaminu dyplomowego, uzyskując tytuł magistra psychologii. Pomimo upływu ustawowego terminu dyplom nie został jej wydany. Uczelnia w dniu 10 maja 2024 r. wydała skarżącej jedynie zaświadczenie potwierdzające zakończenie toku studiów, przystąpienie do egzaminu dyplomowego oraz uzyskanie tytułu zawodowego. Skarżąca wielokrotnie domagała się wydania dyplomu, a wobec braku reakcji organu wniosła 26 sierpnia 2024 r. skargę na bezczynność.W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Rektor pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., zachodzi bowiem wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje wymaganej czynności albo nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem. W niniejszej sprawie, mimo upływu około siedmiu miesięcy od ukończenia studiów i uzyskania tytułu zawodowego, organ nie wydał ani dyplomu, ani decyzji odmawiającej jego wydania. Taki stan rzeczy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało uznać za naruszenie art. 77 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce.Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mimo znacznego opóźnienia, obciążenie Uczelni związane z weryfikacją licznych postępowań o nadanie tytułu zawodowego wykluczało uznanie, że bezczynność miała charakter oczywisty, zawiniony i kwalifikowany. Brak było też podstaw do przyjęcia, że organ działał w złej wierze lub celowo lekceważył swoje obowiązki.WSA w Warszawie nie znalazł również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Prowadzone postępowanie karne i ewentualne zarzuty wobec byłego rektora nie zwalniały Uczelni z obowiązku załatwienia sprawy skarżącej, która ukończyła studia i uzyskała tytuł magistra psychologii. Ewentualne późniejsze ustalenia mogłyby jedynie uzasadniać zastosowanie nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności dyplomu.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Uczelnia (dalej jako skarżąca kasacyjnie). W skardze tej na podstawie art. 176 § 1 pkt 2) P.p.s.a. zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571, tekst jedn.; w skrócie: "p.sz.w.n.") oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności:1) która to ocena nastąpiła bez uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach) spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów - kart przebiegu studiów lub dyplomów - które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwo: i rzetelności ujawnionych danych,2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię,3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię nakierowanych na legalność i jakość kształcenia,4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 r.Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 176 § pkt 3) P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi skarżącej w całości (art. 188 P.p.s.a.). Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 powyżej, wnoszę o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. w zw, z art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekła się rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodny wniosek stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Badając ważność prowadzonego w sprawie postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 listopada 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) określają zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki w zakresie dotyczącym uczelni publicznych i niepublicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że nie można zatem uznać, że stosunek prawny łączący niepubliczną uczelnię ze studentem posiada jedynie charakter cywilnoprawny, a zatem w zasadzie wyłączona jest możliwość administracyjnoprawnego nadzoru nad tego typu placówką. Kwestie prawidłowości wykonania zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych nie mają wpływu na gwarancje związane z wykonywaniem przez szkoły prywatne zadań publicznych. Z tego względu wskazać należy, że w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.Przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. w związku z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.,poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności.Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.Przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 oraz 3 P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 P.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 czy 3 P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Uczelnię, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu w zakresie dotyczącym naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym o jego nieskuteczności.Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezrozumiała jest próba wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienia przy ocenie pozostawania przez Uczelnię w bezczynności, wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych dotyczących jej szczególnej sytuacji w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego, na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Zgodnie zaś z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, uczelnia wydaje absolwentowi, w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów, dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem do dyplomu oraz ich 2 odpisy, w tym na wniosek studenta złożony do dnia ukończenia studiów:1) odpis dyplomu w języku angielskim, francuskim, hiszpańskim, niemieckim, rosyjskim albo w innym języku obcym, w którym było prowadzone kształcenie na tych studiach;2) odpis suplementu do dyplomu w języku angielskim albo w innym języku obcym, w którym było prowadzone kształcenie na tych studiach.Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś na podstawie omawianego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest także fakt niedochowania przez Uczelnię terminu wskazanego w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Uczelnię okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.W związku z treścią omawianego zarzutu dodać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wskazywane przez nią okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie bezczynności. Sąd I instancji wskazał wprost, że rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił argumenty Uczelni dotyczące aresztowania Rektora [...] w W., zmianę formy organizacyjnej Uczelni, zmiany kadrowe związane z wszczęciem postępowania karnego, ustanowienie zarządu przymusowego, konieczność przeprowadzenia długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego oraz weryfikacji danych przed wydaniem studentom dokumentów. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Uczelnię w toku postepowania sądowego. Słusznie jednak Sąd I instancji stwierdził, że nie mogą one usprawiedliwić bezczynności Uczelni w przedmiocie wydania skarżącej dyplomu ukończenia studiów.Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 P.p.s.a..