Wyrok - II SA/Ol 806/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 14 kwietnia 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 25 września 2025 r., nr X/247/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. Stawidłowej - Zielony Zakątek w Elblągu I. stwierdza nieważność § 1Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 25 września 2025 r., nr X/247/2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. Stawidłowej - Zielony Zakątek w Elblągu I. stwierdza nieważność § 1
Data orzeczenia
14 kwietnia 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Bogusław Jażdżyk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
UZASADNIENIE
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "skarżący") pismem z 20 listopada 2025 r. wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu Nr X/247/2025 z dnia 25 września 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy ul. Stawidłowej - Zielony Zakątek w Elblągu. Wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 uchwały.Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 tej ustawy poprzez zamieszczenie w treści zaskarżonych przepisów norm otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenu 1MW od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków, itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym podczas gdy plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją planistyczną bez podawania warunków, a także bez uzależniania przeznaczenia terenu lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych.W ocenie skarżącego ustalenia zawarte w § 10 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 uchwały, w sposób istotny naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisach tych określając zasady kształtowania zabudowy dla terenu 1MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) wskazano, że istniejące garaże i budynki gospodarcze o charakterze tymczasowym przewiduje się do likwidacji w związku z realizacją przeznaczenia docelowego (pkt 4) oraz, że likwidacja tych obiektów stanowi warunek rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji, zgodnie z ustaleniami planu. Z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego.Zaskarżona uchwała w kwestionowanej części narusza wymogi ustawowe, wprowadzając przepisy otwarte, które uzależniają sposób zagospodarowania terenu 1MW od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Ustalenia takie uznać należy za istotne naruszenia prawa, które uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części.Ponadto, w treści planu stwierdzono rozbieżności. Wedle § 8 ust. 1 pkt 1 uchwały, w planie określono "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolami MW1, MW2", podczas gdy na załączniku graficznym nie wskazano terenów oznaczonych ww. symbolami. Wedle natomiast, w § 10 i § 11 uchwały, w planie zawarto ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych odpowiednio symbolami 1 MW i 2 MW (zgodnie ze standardami stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Na załączniku graficznym oznaczono tereny o symbolach 1MW i 2 MW znajdują się na załączniku graficznym do opiniowanej uchwały.Wskazano, że organ gminy wyjaśnił, że rozbieżność między oznaczeniami terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, polegająca na użyciu różnych symboli (w § 8 ust. 1 pkt 1 - MW1 i MW2, w § 10, § 11 oraz w załączniku graficznym do opiniowanej uchwały -1MW i 2MW) wynika z oczywistej omyłki redakcyjnej, która nie wpływa na jednoznaczność interpretacji ustaleń planu. Podniósł, że paragrafy 10 i 11 stanowiące przepisy szczegółowe uchwały określają przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania, a zastosowane oznaczenia 1MW i 2MW są zgodne z oznaczeniami na załączniku nr 1 do uchwały tj. rysunku planu. Zarówno treść uchwały, jak i załącznik graficzny pozwalają jednoznacznie określić przeznaczenie terenów oraz ich parametry planistyczne, a wykładnia przepisów nie budzi wątpliwości co do stosowania ustaleń planu.W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność złożonej skargi i wniósł o nieobciążenie organu kosztami procesu.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynnościz prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267).Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięciaz prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawyco wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2026 r., poz. 143 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Skarżący zaskarżył w części przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu Nr X/247/2025 z dnia 25 września 2025 r., zarzucając istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 tej ustawy poprzez zamieszczenie w treści zaskarżonych przepisów norm otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenu 1MW od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym podczas gdy plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego regulacją planistyczną bez podawania warunków, a także bez uzależniania przeznaczenia terenu lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych.W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., u.p.z.p.), ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).W przepisach § 10 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały określając zasady kształtowania zabudowy dla terenu 1MW (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) wskazano, że istniejące garaże i budynki gospodarcze o charakterze tymczasowym przewiduje się do likwidacji w związku z realizacją przeznaczenia docelowego (pkt 4) oraz, że likwidacja tych obiektów stanowi warunek rozpoczęcia realizacji nowych inwestycji, zgodnie z ustaleniami planu (pkt 5).Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo:1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu;3a) zasady kształtowania krajobrazu;4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej;5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa;8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.Słusznie wskazał skarżący, że z przedstawionych przepisów wynika, że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Ewentualnie takiego typu warunki lub zastrzeżenia mogłyby się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Zasada ta rozciąga się również odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego.Przedmiotowa uchwała w kwestionowanej części narusza zatem wymogi ustawowe, wprowadzając przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenu 1MW od późniejszych opinii, uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym, inwestycyjnym. Sposób zagospodarowania wskazanego terenu został zatem uzależniony od zaistnienia warunków, które mają charakter zdarzeń przyszłych i niepewnych. Wspomniane przepisy u.p.z.p. wyraźnie zaś zawierają wymogi co do konkretnego przeznaczenia poszczególnych obszarów planu miejscowego. Nie jest zatem dopuszczalne umieszczenie w planie postanowień, zawierających normy otwarte, pozwalające wyszczególnionym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od uchwalonego planu (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2009 r., II SA/Gl 522/09, dostępny w CBOSA).Przyjęte warunkowe ustalenia uznać należy za istotne naruszenia prawa, które uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały.Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 10 ust. 7 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały.Natomiast Sąd oddalił w pkt II wniosek pełnomocnika Wojewody o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Należy bowiem podkreślić, że z treści art. 199 p.p.s.a. wynika podstawowa zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy p.p.s.a. dotyczące przyznawania kosztów postępowania sądowego, do których należą także koszty zastępstwa procesowego, powinny być zatem interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane, jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, teza 1 do art. 199). Podnieść należy, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu koszty poniesione przez skarżącego Wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy czy powiatu (art. 93 ust. 1 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1994r. Sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Nawet jednak wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika wyłącznie z treści art. 93 ust. 1 u.s.g., który takie uprawnienie przyznaje Wojewodzie jako organowi nadzoru. Tym samym w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Wskazać zaś należy, że z przepisów p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Ponadto, w przeciwieństwie do innych podmiotów występujących w charakterze skarżących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty zastępstwa procesowego na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc zaś pod uwagę przepisy zarówno u.s.g., jak i p.p.s.a. trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie pełnomocnika skarżącego Wojewody nie znajduje uzasadnienia.. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Sądu koszty poniesione przez skarżącego Wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy czy powiatu (art. 93 ust. 1 u.s.g.), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wniesienie skargi w terminie wcześniejszym skutkuje odrzuceniem skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1994r. Sygn. akt I SA 1706/94, ONSA z 1995r. Nr 3 poz. 144). Nawet jednak wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika wyłącznie z treści art. 93 ust. 1 u.s.g., który takie uprawnienie przyznaje Wojewodzie jako organowi nadzoru. Tym samym w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Wskazać zaś należy, że z przepisów p.p.s.a. wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Ponadto, w przeciwieństwie do innych podmiotów występujących w charakterze skarżących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Dlatego też nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty zastępstwa procesowego na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc zaś pod uwagę przepisy zarówno u.s.g., jak i p.p.s.a. trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie pełnomocnika skarżącego Wojewody nie znajduje uzasadnienia.