Wyrok - III OSK 1497/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 5 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. Zakład [...] w R. działający w imieniu P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1166/22 w sprawUchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. Zakład [...] w R. działający w imieniu P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1166/22 w spraw
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
Skarb Państwa
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
5 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Piotr Korzeniowski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1166/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi P. S.A. Zakład [...] w R. działający w imieniu P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu) z 25 lipca 2022 r.: nr RZ.RUZ.4219.17.2022.JP, nr RZ.RUZ.4219.16.2022.JP, nr RZ.RUZ.4219.15. 2022.JP, oraz z 20 lipca 2022 r., nr RZ.RUZ.4219.14.2022.JP w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie do wód wód opadowo-roztopowych do potoku [...] w miejscowości S. (pkt 1) oraz zarządził od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej zwrot kwoty 800 złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi (pkt 2).Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) w informacji kwartalnej z 30 maja 2019 r., nr 555 ZZ Jasło, OZ/I kwartał/2019 ustalił dla spółki opłatę zmienną w wysokości 16,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...]. Z kolei w informacji kwartalnej z 29 stycznia 2021 r., nr 2441/22 ZZ Jasło, OZ/IV kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 26,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. Następną informacją kwartalną z 15 maja 2020 r., nr 460 ZZ Jasło, OZ/I kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 22,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. Kolejną informacją kwartalną z 5 sierpnia 2020 r., nr 1120 ZZ Jasło, OZ/II kwartał/2020 ustalił dla spółki opłatę zmienną w kwocie 45,00 zł za wprowadzanie wód opadowo-roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S.Podstawą do ustalenia w/w należności były oświadczenia skarżącej przesłane wraz z pismem z 23 maja 2019 r., 13 stycznia 2021 r., 23 kwietnia 2020 r. oraz 29 lipca 2020 r. o ilości wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenów kolejowych leżących w granicach administracyjnych S. odprowadzonych w I kwartale 2019 r., IV kwartale 2020 r., I kwartale 2020 r. i II kwartale 2020 r. do potoku [...], na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 28 lutego 2014 r. nr ZU-430-73/13.Następnie w marcu 2021 r. Wydział Kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie przeprowadził w spółce kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przez kontrolowany podmiot przepisów dotyczących gospodarowania wodami, a w szczególności wynikających z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej: Prawo wodne) oraz zapisów decyzji administracyjnych.Weryfikując realizację obowiązków wynikających z powołanego powyżej pozwolenia wodnoprawnego przeanalizowane zostały oświadczenia spółki dotyczące ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych za okres od IV kwartału 2018 r. do IV kwartału 2020 r., przesłane do Zarządu Zlewni w Jaśle w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za w/w usługę wodną. W wyniku analizy tej dokumentacji stwierdzono różnice pomiędzy ilościami odprowadzanych wód opadowych i roztopowych wskazanymi w złożonych oświadczeniach a ilościami wyliczonymi podczas kontroli, przy wykorzystaniu danych dotyczących sum opadów z IMGW (stacja pomiarowa D.) oraz przy uwzględnieniu powierzchni zlewni określonej w ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.Stwierdzono, że ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona do potoku [...] w S. w okresie I kwartału 2019 r. wynosiła według oświadczenia - 21 m3, natomiast na podstawie wyliczeń pracowników Wydziału Kontroli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie - 204 m3, w okresie IV kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 34,1 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 362 m3, w okresie I kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 29,3 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 154 m3, w okresie II kwartału 2020 r. wynosiła według oświadczenia - 59,3 m3, natomiast na podstawie wyliczeń - 473 m3.W związku z powyższym w zarządzeniach pokontrolnych z 23 lipca 2021 r. zawarto informacje na temat stwierdzonych nieprawidłowości.W odpowiedzi na wydane zarządzenie pokontrolne spółka pismem z 15 września 2021 r. wskazała, że zgodnie z operatem wodnoprawnym przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami W-1, W-2, W-4, W-5 do potoku [...] pochodzą z powierzchni nieszczelnej, tym samym nie ma obowiązku składania oświadczeń celem naliczenia opłaty zmiennej za ww. usługę.Skarżąca złożyła korekty dotychczas złożonych oświadczeń, w których wskazała, że ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do potoku [...] w wskazanych powyżej kwartałach wynosi 0,0 m3.Decyzjami z 3 listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle PGW WP:- nr: RZ.ZUO.2.470.555.OZ.2019.AT, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 16 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.2441.OZ.2020.DJ, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 26 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.460.OZ.2020.AT, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 22 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.1120.OZ.2020.DJ, po przeprowadzeniu postępowania w celu określenia opłaty zmiennej za II kwartał 2020 r. za usługę wodną obejmującą wprowadzenie wód opadowo roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] - umorzył postępowanie w całości i ustalił po stronie skarżącej nadpłatę w wysokości 45 zł.W uzasadnieniu rozstrzygnięć organ I instancji wyjaśnił, że z korekty oświadczenia złożonego przez spółkę, zgodnie z zarządzeniem pokontrolnym Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie, wynika, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotami: W-1, W-2, W-4 i W-5 do potoku [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce w ww. decyzji z 28 lutego 2014 r., znak: ZU-430-73/13 pochodzą z powierzchni nieszczelnej. Okoliczność ta powoduje, że podmiot nie jest zobowiązany do przedkładania oświadczeń dotyczących usług wodnych w celu ustalenia wysokości opłat zmiennych na podstawie ww. pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty zmiennej ze względu na jego bezprzedmiotowość - zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne.Następnie Dyrektor Regionalnego Zarządu PGW w Rzeszowie wszczął w dniu 30 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Jaśle Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 3 listopada 2021 r. a następnie decyzjami z 24 stycznia 2022 r. nr RZ.RUZ.4231.50.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231.51.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231. 54.2021.JP, nr RZ.RUZ.4231.56.2021.JP stwierdził ich nieważność.Dyrektor Zarządu Zlewni w Jaśle PGW WP ponownie wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia dla spółki opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r., IV kwartał 2020 r., I kwartał 2020 r. i II kwartał 2020 r. i po ich przeprowadzeniu wydał decyzje z 8 kwietnia 2022 r.:- nr RZ.ZUO.2.470.555.OZ.2019.AT określającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. w wysokości 266 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.2441.OZ.2020.DJ określającą wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. w wysokości 431 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.460.OZ.2020.AT określającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. w wysokości 370 zł,- nr RZ.ZUO.2.4701.1120.OZ.2020.DJ określającą wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2020 r. za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych, bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do potoku [...] w m. S. w wysokości 755 zł.W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób dokonał ustalenia kwoty należnej opłaty zmiennej wraz ze wskazaniem źródła danych dla poszczególnych elementów równania, na podstawie którego dokonuje się obliczenia wysokości opłaty zmiennej, przedstawionego w treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego.Spółka złożyła odwołania od powyższych decyzji, po rozpatrzeniu których Dyrektor Regionalnego Zarządu decyzjami z 20 lipca 2022 r. RZ.RUZ.4219.14.2022.JP oraz z 25 lipca 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.15.2022.JP nr RZ.RUZ.4219.16.2022.JP, RZ.RUZ.4219.17.2022.JP, utrzymał w mocy w/w decyzje organu I instancji z 8 kwietnia 2022 r.W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że niekwestionowana pozostaje okoliczność, że strona skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego jej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w decyzji z 28 lutego 2014 r., znak: ZU-430-73/13. W związku z powyższym, w świetle przepisu art. 270 ust. 11 Prawa wodnego zobowiązana jest ponosić opłatę stałą oraz opłatę zmienną. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości opłaty zmiennej istotne znaczenie ma art. 272 ust. 5 cyt. ustawy. Stanowi on, że wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.W ocenie organu odwoławczego analiza przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie prowadzi do wniosku, że opłata zmienna naliczana jest tylko i wyłącznie za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni szczelnych i ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Przywołana norma prawa wskazuje jedynie, że w przypadku powierzchni szczelnych należy uwzględnić przy naliczaniu tej opłaty obecność urządzeń do retencjonowania wody oraz ich pojemność.Organ podkreślił, że takie stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 736), w którym wskazano wysokość jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast dla dwóch przypadków, tj. w sytuacji braku urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych lub przy zastosowaniu takich urządzeń na terenach uszczelnionych, z uwzględnieniem ich pojemności.W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał ustalenia kwoty należnej opłaty zmiennej wraz ze wskazaniem źródła danych dla poszczególnych elementów równania, na podstawie którego dokonuje się obliczenia wysokości opłaty zmiennej.Przedmiotowe decyzje zostały zaskarżone przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Spółka wniosła o uchylenie w całości w/w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu w Rzeszowie z 20 lipca 2022 r. i 25 lipca 2022 r. a także o uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Jaśle z 8 kwietnia 2022 r. i umorzenie postępowań.Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, że opłacie zmiennej podlegają wody opadowe lub roztopowe powierzchni szczelnej i nieszczelnej, podczas gdy z wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wynika, że opłacie podlegają wyłącznie wody z powierzchni uszczelnionej.W odpowiedzi na skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o ich oddalenie.Oddalając skargi Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia wpływu charakteru terenu skąd zbierane są wody opadowe lub roztopowe i odprowadzane następnie przez system kanalizacji do wód na obowiązek ponoszenia za taką usługę wodną opłaty zmiennej. Według skarżącej nie są pobierane te opłaty w sytuacji, gdy teren ten nie jest uszczelniony, gdyż opłata zmienna uzależniona jest od faktycznej ilości odprowadzonych wód z opadów atmosferycznych a ta wielkość nie jest możliwa do ustalenia w przypadku takich terenów, gdzie występują zjawiska retencji naturalnej czy parowania, a poza tym wynika to z treści przepisów Prawa wodnego odnoszących się do metody wyliczenia wysokości tej opłaty. Natomiast zdaniem organów Wód Polskich obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną nie jest uzależniony od tego czy teren skąd odprowadzane są wody opadowe lub roztopowe jest uszczelniony czy też nie, bo takie rozróżnienie nie wynika z przepisów w/w ustawy, która stanowi, że w przypadku powierzchni szczelnych należy uwzględnić przy naliczaniu tej opłaty obecność urządzeń do retencjonowania wody oraz ich pojemność. W tak nakreślonym sporze WSA przyznał rację organom.Sąd I instancji powołał art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W ocenie WSA, brzmienie tego przepisu wbrew stanowisku skarżącej wcale nie oznacza zawężenia rodzaju usługi wodnej wskazanej w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, tyle tylko, że stanowi, iż podlega ona opłacie zarówno stałej i zmiennej, a ta ostatnia "zależna" jest od istnienia "urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych". Zdaniem Sądu, komentowany przepis nie zwalnia z opłaty zmiennej terenów nieszczelnych, lecz pozwala jedynie na różnicowanie stawek opłaty zmiennej za przedmiotową usługę w zależności od istnienia określonego urządzenia a także od jego parametrów (pojemności). Nieuprawnione jest twierdzenie, że komentowany przepis uzależnia odpłatność omawianej usługi wodnej w postaci opłaty zmiennej od charakteru terenu skąd wody opadowe czy roztopowe są odprowadzane, to jest czy stanowi on teren uszczelniony czy też nie.Dalej wskazano, że do takich wniosków zbieżnych ze stanowiskiem organów skłania także redakcja przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, który określa sposób kalkulacji (algorytm) wysokości należnej opłaty zdefiniowanej w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. In fine cytowanego przepisu, powtórzono, że przy kalkulacji należy uwzględnić występowanie urządzeń do retencjonowania wody. Określenie "z terenów uszczelnionych" odnosi się nie do rodzaju usługi, która podlega opłacie (ta została wymieniona na początku wypowiedzi normatywnej), ale do charakteru urządzenia, którego istnienie ma wpływ na wysokość opłaty, zwłaszcza, że po sformułowaniu "urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych" dodany jest zapis "oraz ich pojemności" co ewidentnie odnosi się do cechy takiego urządzenia. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ustawodawca wyszedł ze słusznego założenia, że instalowanie urządzeń retencyjnych jest uzasadnione na terenach uszczelnionych, a więc takich na których odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w sposób naturalny do gruntu jest niemożliwe lub znacząco ograniczone.Następnie wskazano, że w ocenie tut. Sądu literalna (językowa) wykładnia § 8 Rozporządzenia w sprawie stawek prowadzi do jednoznacznego wniosku, że rozróżnia się stawkę podstawową opłaty zmiennej za w/w usługę wodną, którą przyjmuje się w razie stwierdzenia, że na terenie skąd odprowadzone są wody nie występują "urządzenia do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych" (§ 8 pkt 1 Rozporządzenia) bez względu na to czy teren ten jest uszczelniony czy też nie oraz preferencyjną, gdy występowanie takich urządzeń na terenie uszczelnionym.Wobec powyższego Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów Wód Polskich w niniejszych sprawach, że omówione wyżej przepisy Prawa wodnego nie przewidują braku odpłatności w postaci opłaty zmiennej za przedmiotową usługę, jeżeli wody z opadów atmosferycznych odbierane są z terenów nieszczelnych, lecz wprowadzają preferencje w przypadku naliczaniu tej opłaty, jeżeli usługa wodna odnosi się do terenów uszczelnionych, na których znajdują się urządzenia do retencjonowania wody, a wysokość preferencji zależy od pojemności tych urządzeń (§ 8 pkt 2 lit. a, b i c Rozporządzania w sprawie stawek).Zdaniem Sądu I instancji przyjęta przez organy w niniejszej sprawie metodologia, oparta wbrew twierdzeniom skarżącej na parametrach mierzalnych, pozwala na zindywidualizowanie opłaty zmiennej jako adekwatnego ekwiwalentu za korzystanie ze środowiska, mierzonego in concreto ilością odprowadzanych wód z opadów atmosferycznych. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą, że istota opłaty zmiennej, w przeciwieństwie do opłaty stałej, polega na tym, że jej wysokość jest powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód, w tym wypadku z ilością odprowadzanych wód roztopowych i opadowych w okresie, którego dotyczy opłata. Brak wskazówek w ustawie Prawo wodne co sposobu ustalenia tejże "rzeczywistej" ilości odprowadzanych wód (dokonanie pomiarów – art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego) zostawia organowi pewną swobodę w doborze metodologii oszacowania tej wartości, wszakże takiej która gwarantuje ustalenie jej jak najbardziej odpowiadającej wartości rzeczywistej, oczywiście w sytuacji gdy - tak jak w niniejszych sprawach - brak jest stosownych urządzeń pomiarowych. Zauważono, że skarżąca ani nie podważa założeń metodologii pomiarów przyjętej przez organy w niniejszej sprawie, ani też nie oferuje własnych wyliczeń, ograniczając się do ogólnego kontestowania działań organów, które wszak bazowały na treści operatu wodnoprawnego dołączonego przez skarżącą do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego między innymi na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej oraz wynikach przeprowadzonej kontroli. Ponadto skarżąca składając pierwotne oświadczenia z 23 maja 2019 r., 13 stycznia 2021 r., 23 kwietnia 2020 r. oraz 29 lipca 2020 r. o ilości wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenów kolejowych położonych w granicach administracyjnych miasta nie podnosiła, aby ustalenie tej ilości było niemożliwe.Zdaniem WSA brak było także podstaw, wbrew oczekiwaniom skarżącej, do zastosowania w niniejszych sprawach regulacji z art. 7a k.p.a., bowiem organy nie powzięły w tej mierze jakichkolwiek wątpliwości co do mającej zastosowanie normy prawnej. Nie nasuwa zastrzeżeń ze strony Sądu subsumpcja poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych pod przepisy prawa materialnego, które znalazły zastosowanie w sprawie. Zasady in dubio pro libertate nie można rozumieć w ten sposób, że to strona zgłasza jakieś wątpliwości co do interpretacji prawa. Te wątpliwości musi posiadać organ, który ma obowiązek poczynić wszelkie możliwe starania, aby je usunąć. Dopiero gdy okaże się to niemożliwe, organ ma obowiązek rozstrzygnąć wątpliwości w sposób korzystniejszy dla strony. Z taką sytuacją w niniejszych sprawach, w ocenie WSA, nie mamy do czynienia.Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka i zaskarżając wyrok w części, tj. pkt 1, w skardze kasacyjnej zarzuciła:a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625; dalej: Prawo wodne), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwej interpretacji art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne skutkujące przyjęciem, iż opłaty zmienne mogą zostać naliczone w związku z odprowadzaniem wód opadowych lub roztopowych zarówno na terenach szczelnych i nieszczelnych, w sytuacji gdy właściwa interpretacja tegoż przepisu potwierdza, iż opłaty te nakładane są tylko w przypadku odprowadzania wody na terenach uszczelnionych;b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie powstały wątpliwości co do wątpliwości interpelacyjnych norm prawnych w postaci nieprecyzyjnej treści art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, pomimo, iż spowodował on nałożenie na skarżącą obowiązków finansowych związanych z nałożeniem na stronę konieczności uregulowania opłaty zmiennej w związku z wprowadzaniem wód do wód roztopowych i opadowych;c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego i § 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię skutkującą naruszeniem zasady równości i równego traktowania przez władze publiczne powodujące brak rozróżnienia podmiotów na tych niewpływających negatywnie na oddziaływanie na środowisko i szeroko pojętą ekologię od tych, którzy tworząc tereny uszczelnione oddziaływają na nie, a co za tym idzie brak rozróżnienia podstawy, zasadności i wysokości opłat ponoszonych przez dwa rodzaje tych podmiotów, czego skutkiem jawi się pokrzywdzenie tych pierwszych, jednym z których jest skarżąca.W oparciu o tak sformułowane zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i uwzględnienie skarg w całości, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie skarg do ich ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację mającą przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej.W ocenie skarżącej kasacyjnie treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do takiej sytuacji, że ten kto nie oddziałuje negatywnie na środowisko (odprowadzanie wody z powierzchni nieszczelnej, która zgodnie z przepisami prawa może być odprowadzana bez oczyszczenia) ma ponosić opłatę za usługi wodne w najwyższych stawkach tylko z tego powodu, że nie odwadnia powierzchni uszczelnionej, do której może mieć zastosowanie urządzenie do retencjonowania wody. Zostaje wówczas całkowicie odwrócona logika RDW - doprowadzone zostaje do sytuacji, że "niezanieczyszczający płaci maksymalną jednostkową stawkę opłaty za usługi wodne".Zdaniem spółki niesłuszne jest twierdzenie Sądu I instancji ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku upatrujące poszukiwania definicji terenów uszczelnionych w brzmieniu art. 271 ust. 7 Prawa wodnego (poprawnie chyba chodzi o art. 270 ust. 7). Przepis ten wyraźnie odnosi się do "wyłączenia" pewnej powierzchni z powierzchni biologicznej czynnej skutkujące zmniejszeniem retencji. Wyłączenie oznacza całkowity brak możliwości istnienia powierzchni czynnej. Nie dotyczy on sytuacji częściowego ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej lub jej ograniczenia. Zmniejszenie tej retencji natomiast odnoszone jest do powierzchni całej nieruchomości. Przepis ten oznacza, że za zmniejszoną retencję uznawana będzie ta część nieruchomości, w której całkowicie wyłączono możliwość infiltracji wody i istnienie roślin. Ta część nieruchomości uznana będzie za powierzchnię szczelną.Wskazano, że błędne jest zatem przyjęte stanowisko, aby drogi tłuczniowe i podtorze uznawać za powierzchnię szczelną. Budowla kolejowa zaliczana jest do powierzchni nieszczelnych i niezanieczyszczonych zgodnie z § 17 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych.W ocenie spółki, stanowisko, zarówno Dyrektora, jak i Sądu I instancji powielające stanowisko organu jest całkowitym zaprzeczeniem idei zaprzestania uszczelniania powierzchni ziemi, która obecnie jest ogólnoświatowym trendem "stop betonozie", w sytuacji bowiem przyjęcia zasadności stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku oraz poprzedzających go decyzjach, czyli uznania, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenów nieuszczelnionych objęte jest najwyższą jednostkową stawką opłaty za usługi wodne zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne tylko z tego powodu że w odwadnianej zlewni nie ma terenów uszczelnionych i brak jest możliwości wykonania "urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych" może prowadzić do sytuacji, że podmiot korzystający z usług wodnych będzie w odwadnianej zlewni nieuszczelnionej budował "na siłę" powierzchnie uszczelnione i urządzenia do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych, aby móc korzystać z niższej jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne.W dalszej kolejności wskazano, że zdaniem skarżącej nie istnieje wiarygodna metoda określenia ilości wód opadowych lub roztopowych trafiających do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej z powierzchni nieuszczelnionej. Zgodnie zaś z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty następuje na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne za poszczególne kwartały. Forma jednak oświadczenia może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy oświadczający jest pewny podawanych w oświadczeniu informacji, a żeby do tego doszło musiałaby zaistnieć wiarygodna metoda na bazie której mógłby poda ilość wód opadowych czy roztopowych odpływających z powierzchni nieuszczelnionych. Metoda taka nie istnieje, dlatego też oczekiwanie od podmiotu składania tego typu oświadczeń jest naruszeniem prawa, gdyż oświadczający zmuszony by został do podawania informacji niesprawdzonych, niepełnych, nierzetelnych, potencjalnych. Zauważono również, że podmioty te nie posiadają obowiązku przewidzianego przepisami prawa do zakładani urządzeń pomiarowych celem mierzenia ilości wody. Danina zatem publiczna zostałaby naliczona na podstawie nierzetelnego, niewiarygodnego oświadczenia, które nie stanowi złej woli podmiotu, a jedynie braku fizycznych możliwości poczynienia prawidłowych ustaleń. Istnieje zatem ryzyko obciążania danego podmiotu opłatą nienależną.Postanowieniem z 13 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że charakter terenu, z którego odprowadzane do wód są wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, nie ma wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej.Zdaniem skarżącej kasacyjnie opłata zmienna ponoszona jest w takim przypadku jedynie z terenów uszczelnionych. Opłata ta nie dotyczy pozostałych nieuszczelnionych terenów.Stanowisko to zasługuje na uwzględnienie.Przypomnieć należy, że zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; dalej: Prawo wodne). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".Z art. 35 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.Opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego).Powołane powyżej przepisy nie determinują obowiązku uiszczania opłaty zmiennej od rodzaju charakteru terenu znajdującego się w granicach administracyjnych miasta, z których odprowadza się wody opadowe lub roztopowe.Jednakże przepis art. 270 ust. 11 Prawa wodnego doprecyzowuje ten obowiązek. Z przepisu tego wynika, że " [o]płata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych".Z regulacji tej wynika, że istnieje obowiązek uiszczania opłaty stałej, a obowiązek uiszczania opłaty zmiennej dotyczy terenów uszczelnionych, a wysokość tej opłaty zależy od istnienia urządzeń do retencjonowania wody.Wniosek, że obowiązek uiszczania opłaty zmiennej dotyczy tylko terenów uszczelnionych wynika także z treści art. 274 pkt 5 lit. c Prawa wodnego, określającego maksymalną wysokość stawek za usługi wodne. W odniesieniu do opłaty zmiennej za wprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast przepis ten zakreśla górną stawkę jedynie do terenów uszczelnionych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz dokonuje modyfikacji tej stawki w zależności od wielkości urządzenia do retencjonowania wody znajdującego się na terenie uszczelnionym.Z przepisów tych wynika, że ustawodawca, w tym przypadku, obowiązek uiszczania opłaty zmiennej wiąże jedynie z terenami uszczelnionymi. Na podstawie treści tych przepisów nie można wnioskować, że obowiązek ten został także nałożony na podmioty gospodarujące innymi terenami niż tereny uszczelnione.Przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 736; dalej: rozporządzenie), także odnosi się w swej treści jedynie do terenów uszczelnionych. Nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis § 8 rozporządzenia odnosi się do obydwu rodzajów terenów, to jest uszczelnionego i nieuszczelnionego, przy czym w przypadku terenu uszczelnionego wprowadza on stawkę preferencyjną w przypadku, gdy na tym terenie znajduje się urządzenie do retencjonowania wody.Zwrócić należy uwagę, że rozporządzenie pełni rolę służebną względem ustawy. Wykonuje bowiem to, co ustawodawca przekazał mu do wykonania. Z tej też przyczyny jego treść musi w pełni odpowiadać upoważnieniu ustawowemu. W rozporządzeniu nie może się znaleźć nic, co wykracza poza ramy upoważnienia, nie mówiąc już o treściach sprzecznych z wytycznymi zawartymi w upoważnieniu. Znajduje to wyraz między innymi w komentowanym § 115 z.t.p. [rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2026 r., poz. 300)]. Zgodnie z tym przepisem w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (por. M. Dębska, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013).Z ustawy Prawo wodne, w tym z art. 270 ust. 11 i art. 274 pkt 5 lit. c, w które w sposób bardziej szczegółowy regulują tę materię wynika, że opłata zmienna w omawianej sytuacji dotyczy jedynie terenów uszczelnionych. W taki sam odpowiedni sposób został sformułowany § 8 rozporządzenia.Brak jest w ustawie Prawo wodne przepisów, które wprost nakładałyby obowiązek uiszczania opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z terenów nieuszczelnionych.Nie ulega natomiast wątpliwości, że ustawodawca wyodrębnia tereny uszczelnione jako osobny rodzaj terenów, nakładając dalej idące obowiązki wobec podmiotów nimi gospodarujących, co wynika chociażby z art. 270 ust. 7 Prawa wodnego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tak zakreślonych ramach prawnych, zgodnie z treścią art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można poprzestać jedynie na literalnej wykładni kwestionowanego skargą kasacyjną art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, który stanowi, że " [w]ysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności".Podkreślić należy, że przy wykładni przepisów prawa, w tym kwestionowanego skargą kasacyjną przepisu art. 272 ust. 5 Prawa wodnego konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Zauważyć należy, że ustalając znaczenie normy prawnej, nie można ograniczyć się do wykładni językowej, lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. W doktrynie zwraca się bowiem uwagę na to, że nawet wówczas, gdy wykładnia językowa prowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, to większość normatywnych teorii wykładni postuluje sprawdzenie tak osiągniętych rezultatów przez inne rodzaje wykładni (J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Wielu przedstawicieli nauki podkreśla również, że każdy tekst wymaga wykładni, niezależnie od tego czy jest on, czy też nie jest jasny. Zatem reguła wykładni clara non sunt interpretanda, w myśl której przepis jasny nie wymaga wykładni, budzi coraz więcej kontrowersji, a tym samym reguła ta musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 63- 65 oraz E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Ponadto - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/21) - zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast analizowany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 29 stycznia 1997 r.; W 6/96, OTK 1997, nr 1, poz. 14. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że problematyka kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa była przedmiotem rozważań między innymi Macieja Zielińskiego (Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n.). Autor ten zwrócił uwagę na to, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie powinna budzić wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Takie stanowisko zyskuje aprobatę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Coraz częściej można tam odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się więc, że należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości (M. Zieliński op. cit, s. 8; por. też Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego", 2006, nr 15, s 29 i n.). Każda wykładnia musi zmierzać do prawidłowego określenia i zastosowania norm prawnych. Nie jest możliwe uzyskanie poprawnej wykładni poszczególnych wyrażeń i zwrotów zawartych w przepisach prawa w oderwaniu od całości porządku prawnego. Nie można poznać znaczenia przepisów bez rozważenia funkcji, jakie mają one spełniać (uchwała Sądu Najwyższego z 25 listopada 2003 r., sygn. akt III CZP 75/03, OSNC 2005/1/3).O ile więc wykładnia językowa art. 272 ust. 5 Prawa wodnego może nasuwać wątpliwości, czy opłatą zmienną objęte są także pozostałe tereny, a nie tylko tereny uszczelnione, o tyle zastosowanie wykładni systemowej rozwiewa te wątpliwości.Z przepisów art. 270 ust. 11 i art. 274 pkt 5 lit. c Prawa wodnego wynika, że obowiązkiem uiszczania opłaty zmiennej, w tym przypadku zostały objęte tylko tereny uszczelnione, z wyłączeniem spod tego obowiązku pozostałych terenów.Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiej interpretacji tego przepisu. Jak wyjaśniono to na wstępie, obowiązujące przepisy prawa wodnego stanowią implementację Ramowej Dyrektywy Wodnej. Celem tej dyrektywy była ochrona zasobów wodnych, zapobieganie ich degradacji oraz promowanie zrównoważonego korzystania z wody. Osiągnięcie tego celu w ustawie Prawo wodne przejawia się między innymi w zróżnicowaniu obowiązków finansowych w odniesieniu do terenów uszczelnionych oraz pozostałych terenów.W związku z powyższym jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z § 8 rozporządzenia oraz zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a.Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego i § 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U. poz. 1311) w zw. z art. 32 Konstytucji RP.Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła bowiem warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu lub przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, w tym najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających, a przepisy art. 99 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego i § 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019r. nie mogły mieć zastosowania w sprawie.Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji.O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a..