Wyrok - I GSK 550/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 15 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 481/24 w sprawie ze skargi A. J. na czynność Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 lipca 2024 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansUchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Po 481/24 w sprawie ze skargi A. J. na czynność Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 lipca 2024 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinans
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
15 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
art. 7
kpa
art. 107
kpa
art. 205
ppsa
art. 150
ppsa
art. 32
ppsa
art. 134
ppsa
art. 182
ppsa
art. 3
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Po 481/24, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi A. J. (dalej: skarżąca) na czynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach programu Aktywny Maluch stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I. wyroku). W punkcie II. zasądzono, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej 200 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że negatywne zaopiniowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego wniosku skarżącej powinno zawierać uzasadnienie, podczas, gdy czynność ta nie jest decyzją administracyjną ani też postanowieniem, a zatem nie wymaga uzasadnienia;2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski jest stroną niniejszego postępowania, podczas, gdy skarżąca kwestionuje czynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a zatem z uwagi na brak legitymacji procesowej Wojewody Wielkopolskiego w sprawie, skarga wobec niego powinna być oddalona;3. naruszenie prawa materialnego, to jest:a) art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 4 a ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku jego zastosowania, co było konsekwencją pominięcia faktu, że skarżąca należy do podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków;b) art. 150 p.p.s.a. w związku z częścią 7 Programu poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że odrzucenie wniosku z powodu braku uzasadnienia kryterium pkt 7 w postaci powzięcia wątpliwości co do braku wiarygodności skarżącej nie zostało należycie uzasadnione, podczas, gdy z uwagi na wykluczenie skarżącej, nie może ona brać w ogóle udziału w postępowaniu o dofinansowanie.W świetle powyższego Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.Skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji bezskuteczności zaskarżonej czynności Wojewody Wielkopolskiego z 11 lipca 2024 r.Jak wynika z akt, skarżąca 30 czerwca 2024 r. złożyła wniosek o finansowanie przedsięwzięcia zgodnie z Programem rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029. Program jest prowadzony przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i został wdrożony na podstawie art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r., poz. 338; dalej: ustawa Aktywny Maluch).Według Sądu pierwszej instancji, zaskarżona do Sądu czynność, mianowicie odrzucenie przez wojewodę wniosku zawierającego ofertę skarżącej, z uwagi na niespełnienie przez wniosek licznych kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu, jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż została wydana w wyniku złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy Aktywny Maluch, który wprowadza i reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Zaskarżona czynność dotyczyła zatem wynikających z ustawy uprawnień skarżącej do ubiegania się o udzielenie dofinansowania do organizacji miejsc opieki żłobkowej. Czynność taka charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania oraz została podjęta przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Etap postępowania od złożenia wniosku do zakwalifikowania do dofinansowania bądź odmowy takiego zakwalifikowania (przez m. in. odrzucenie oferty) ma charakter administracyjny podlegający kontroli sądu administracyjnego. Dopiero samo udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy (art. 62 ust. 6 ustawy). Dalej WSA wskazał, że programy, o których mowa w art. 62 ust. 1 ww. ustawy, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich (art. 62 ust. 2 ustawy). Minister właściwy do spraw rodziny opracował Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (wersja po zmianach z 25 kwietnia 2024 r.). W pkt 7 Programu zawarto zasady oceniania wniosków. Kwalifikacja wniosków następuje w systemie Rejestr Żłobków (pkt 7.1.). W pkt 7.2.1. do 7.2.8.3. określono kryteria formalne oceny wniosków. W przypadku uprawdopodobnienia przez wojewodę wątpliwości co do wiarygodności podmiotu, wojewoda ocenia negatywnie wniosek (pkt 7.2.8.4.). Niespełnienie kryteriów formalnych skutkuje odrzuceniem wniosku (pkt 7.9.).Uwzględniając skargę poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., WSA stwierdził, że wojewoda odrzucił wniosek zawierający ofertę skarżącej z uwagi na niespełnienie przez wniosek licznych kryteriów wskazanych w pkt 7 Programu, przy czym nie wskazał jednak, jakie konkretnie kryterium spośród określonych w pkt 7 Programu nie zostało spełnione i dlaczego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak wystarczającego uzasadnienia zaskarżonej czynności przemawia za stwierdzeniem jej bezskuteczności, ponieważ ani sąd, ani strona nie znają racji stojących za podjętą czynnością. Według WSA, uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę jest natomiast spóźnione, gdyż powinno ono stanowić integralną część zaskarżonej czynności.Z kolei według skarżącego kasacyjne organu, po pierwsze, czynność Wojewody Wielkopolskiego polegała na zaopiniowaniu wniosku skarżącej, a zatem nie była decyzją ani postanowieniem, więc nie wymagała uzasadnienia, po drugie, strona w istocie kwestionowała czynność Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, bowiem jest to Program prowadzony przez ten organ, a rola Wojewody polega na czynnościach formalnych m.in. wydawaniu negatywnej opinii na temat wniosku, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie do wiarygodności wnioskodawcy (ust. 7.2.8.4. Programu). Tak więc, w ocenie Wojewody, zaskarżona czynność określona, jako: "odrzucenie oferty złożonej w ramach programu Maluch +, zgodnie z listą rankingową dostępną na stronie ministerstwa" świadczy o tym, że skarżąca nie kwestionuje czynności Wojewody Wielkopolskiego, a przedmiotem zaskarżenia jest bez wątpienia czynność dokonana przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, i z tego powodu skarga wobec Wojewody Wielkopolskiego powinna zostać oddalona. Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje dalej, że w tej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca figuruje w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków europejskich prowadzonym przez Ministra Finansów, a zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 4a ustawy Aktywny Maluch, o przyznanie środków finansowych w tym programie mogą ubiegać się podmioty (w tym osoby fizyczne), które nie figurują w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o którym mowa w art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p). Taki sam warunek, dotyczący podmiotów wykluczonych figuruje w ustępie 3 Programu. W efekcie, w ocenie organu, skarżąca z pełną świadomością przekroczyła zakaz wynikający z art. 62 ust 4a ustawy Aktywny Maluch. Strona nie powinna i nie może ubiegać się o przyznanie środków finansowych, a jej oświadczenie, złożone na stronie 3/9 wniosku, dotyczące zapoznania się z Programem i spełnieniem wymogów wskazanych w Programie, jest nieprawdziwe.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu kasacyjnego najdalej idącego mianowicie opierającego się na założeniu przyjętym przez skarżący kasacyjnie organ, że strona zaskarżyła do Sądu pierwszej instancji czynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a nie Wojewody Wielkopolskiego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 62 ust. 4 omawianej ustawy właściwym do przeprowadzenia postępowania konkursowego i przyznania dofinansowania jest wojewoda i to ten organ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość, zgodność z prawem skierowanych wobec jednostki czynności. Jak trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GZ 116/22, które dotyczyło sprawy przedmiotowo zbieżnej, przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu organu administracji do określenia w drodze aktu wewnętrznego trybu działania organów stanowi powszechnie przyjęty sposób w sprawach z zakresu rozdziału środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi znamion jurysdykcyjnego, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych – z niewielkimi wyjątkami – nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do jednostki działanie administracji nie może cechować się dowolnością czy arbitralnością.Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem rozstrzygnąć, czy brak w postaci – jako to ujął w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji – "wystarczającego uzasadnienia" zaskarżonej czynności Wojewody przemawia za stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazuje przy tym, że podanie informacji w odpowiedzi na skargę (m.in. dotyczące wpisu skarżącej na listę podmiotów wykluczonych) jest spóźnione. Niemniej jednak należy zauważyć, że WSA przeprowadzając sądową kontrolę w oparciu o kryterium zgodności z prawem dysponuje aktami administracyjnymi pozwalającymi prześledzić tok rozumowania organu i zbadać zgodność z prawem podjętej czynności. Dla rozpoznania skargi nie jest zatem konieczne na przykład przedstawienie szczegółowej argumentacji przez skarżącego odnoszącej się do motywów podjętej czynności, albowiem Sąd i tak rozstrzyga w granicach danej sprawy. Na gruncie tej sprawy zasadniczym argumentem przemawiającym za nietrafnością rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, jest fakt, że skarżąca składając wniosek o finansowanie przedsięwzięcia miała wiedzę o tym, że figuruje w rejestrze podmiotów wykluczonych prowadzonych przez Ministra Finansów. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2022 r, poz 647), podmiot wykluczony jest powiadamiany o wpisie dokonanym w rejestrze. Należy przy tym dodać, że Minister Finansów, na mocy art. 207 ust. 1d u.f.p., udostępnia informacje zawarte w rejestrze, o którym mowa w ust. 1, wojewodom w zakresie wykonywanych przez nich zadań określonych w art. 62 ustawy Aktywny Maluch, co świadczy o tym, że organ dysponował legalnie pozyskanym dowodem odnośnie do figurowania strony w rejestrze podmiotów wykluczonych.Skarżąca w tej sprawie nie kwestionowała, że miała świadomość umieszczenia jej we wzmiankowanym rejestrze. To z kolei świadczy o tym, że składając przedmiotowy wniosek skarżąca świadomie zignorowała zapis opisanego wyżej uregulowania zawartego w art. 62 ust. 4a ustawy Aktywny Maluch, doprowadzając ostatecznie do wydania jedynego możliwego w tym przypadku rozstrzygnięcia organu, mianowicie odrzucenia oferty skarżącej wobec niespełnienia jednego z kryteriów wskazanych w punkcie 7 Programu. W tej sytuacji spełnienie bądź niespełnienie innych kryteriów opisanych w punkcie 7 Programu, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie będzie mieć wpływu na wynik sprawy, stąd stwierdzenie przez WSA bezskuteczności zaskarżonej czynności nie było prawidłowe.Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 170 p.p.s.a., miał obowiązek uwzględnić prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2026 r., sygn. akt I GSK 290/26, o odrzuceniu skargi A. J. na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wpisu na listę podmiotów wykluczonych. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 uwzględnił skargę kasacyjną: uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (360 zł).. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji (360 zł).