Wyrok - I SA/Ke 135/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - z dnia 28 maja 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. Z. na akt Starosty Jędrzejowskiego z dnia 6 lutego 2026 r. nr KTD-II.7120.2.20.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2.Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi T. Z. na akt Starosty Jędrzejowskiego z dnia 6 lutego 2026 r. nr KTD-II.7120.2.20.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2.
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Przewodniczący
Andrzej Mącznik
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (7)
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
UZASADNIENIE
Aktem z 6 lutego 2026 r., nr KTD-II.7120.2.20.2025 Starosta Jędrzejowski ("starosta", "organ") zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu dla drogi gminnej nr [...] ul. [...] w mieście J..W podstawie prawnej organ wskazał art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1251; z późn. zm., dalej: "p.r.d.") oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.").W ww. akcie wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. określa się termin do dnia 31 grudzień 2027 roku, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona stała organizacja ruchu.A ponadto, że znaki drogowe, tablice i urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego mają spełniać wymogi zawarte w załącznikach 1-4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania ich na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.).Końcowo poinformowano, iż stosownie do § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. W przypadku braku takiego zawiadomienia dokumentacja traci ważność.Pismem z 2 marca 2026 r. T. Z. ("skarżący") wniósł na powyższy akt skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie:- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, nieudzielania niezbędnych informacji, naruszenie zasad rzetelności i obiektywizmu;- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa o ruchu drogowym, błędną interpretację rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem oraz przepisów prawa administracyjnego;- przepisów art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez korzystanie przez organ administracyjny z władzy dyskrecjonalnej w sposób nadmierny i dowolny bez uwzględnienia interesu skarżącego.Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w J. przy ulicy [...] nr [...] oraz nr [...]. Na nieruchomości znajdują się zabudowania, które służą jednocześnie do zamieszkiwania oraz do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Od strony ulicy [...], czyli od frontu, znajduje się sklep meblowy skarżącego, obok powierzchnię wynajmuje sklep "[...]". Od strony ulicy znajduje lokal, który również może być wynajęty osobie prowadzącej działalność gospodarczą.W ub. roku jesienią skarżący powziął informację o planowanych zmianach związanych z organizacją ruchu ulicy [...], w związku z czym 13 listopada 2025 roku wystosował do Urzędu Gminy oraz Starostwa Powiatowego w J. pismo, w którym odniósł się do ewentualnych zmian wraz ze swoją propozycją zmian.Wskazał także, że organ wyjaśnił mu, że obowiązujące przepisy w zakresie organizacji ruchu nie nakładają na zarządcę drogi obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych lub rozmów z właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogą publiczną i dlatego też nie jest planowane przeprowadzanie konsultacji społecznych.Nadmienił także, że złożył wniosek o uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym, w którym powołał się na treść art. 28 k.p.a. We wniosku skarżący w sposób rzetelny udowodnił, iż ma interes prawny i że postępowanie administracyjne, którego sprawa dotyczy, ma wpływ na jego prawa i obowiązki, a niemożność uczestnictwa jako strona postępowania narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości przy ulicy [...] i [...] w J. oraz ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną. Zmiana organizacji ruchu wpłynie na prawo skarżącego z korzystania z nieruchomości oraz obniży jej wartość rynkową.Skarżący podkreślił ponadto, iż zmiana organizacji ruchu na drodze przy nieruchomości może negatywnie wpływać na prawa właściciela, zatem interes może wynikać z art.140 Kodeksu cywilnego. Organ uznał natomiast, że brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia o uznaniu bądź odmowie uznania skarżącego za stronę, gdyż postanowienia takie mogą być wydawane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego trudno zgodzić się z tak przyjętym stanowiskiem organu, gdyż zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu w tym konkretnym przypadku nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Jest to czynność z zakresu administracji publicznej.Skarżący zarzucił także, że opinia policji przy zmianie organizacji ruchu na drodze gminnej musi pochodzić od komendanta właściwego miejscowo dla lokalizacji drogi (miejsce, którego projekt dotyczy), a nie od komendanta zgodnego z siedzibą firmy projektującej, nie ma znaczenia bowiem gdzie firma projektująca ma swoją siedzibę - właściwym organem jest zawsze komenda policji nadzorująca rejon, w którym planowane są prace lub zmiana oznakowania. Skoro zatem zmiana organizacji ruchu dotyczy drogi gminnej, to nie było podstaw, aby opiniował w tym zakresie Komendant Wojewódzki Policji w K., lecz komendant właściwy dla położenia drogi gminnej jakim jest Komendant Powiatowy Policji w J.. Wskazał, iż ulica [...] - odcinek od Rynku do skrzyżowania z ulicą J. P. II nie jest odcinkiem o potężnym nasileniu ruchu i trudno zrozumieć stanowisko organu, iż w przedmiocie zmiany organizacji ruchu decydowały względy bezpieczeństwa, dlatego też należało zablokować możliwość chwilowego zatrzymywania się samochodu w celu zatowarowania dwóch sklepów z zakazem zatrzymywania się na krótko samochodu osobowego przed sklepem. Organ uznał, iż przez takie działanie ograniczona jest widoczność. Skarżący nie zgadza się z tak przyjętym stanowiskiem organu, gdyż od strony Rynku do skrzyżowania z ulicą J. P. II nigdy nie doszło do żadnej kolizji, a wskazana liczba zdarzeń drogowych dotyczy skrzyżowania i z pewnością ani organ, ani też policja nie analizowała, czy dotychczasowa organizacją ruchu ulicy [...] wpływa w jakimkolwiek stopniu na kolizje drogowe mające miejsce na skrzyżowaniu. Wskazał, iż na terenie J. jest wiele sklepów, które znajdują się przy bardziej ruchliwych ulicach i tam należałoby podjąć działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa.Wyjaśnił, że 10 lutego 2026 roku złożył do Starostwa Powiatowego w J. wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, w którym wskazał okoliczności świadczące o naruszeniu przez starostwo przepisów prawa w związku z projektowaniem zmian w organizacji ruchu ulicy [...].Organ wniósł o oddalenie skargi. Starosta wyjaśnił, że przedmiotowa droga w przeszłości stanowiła odcinek drogi krajowej. Po oddaniu do użytkowania północnej obwodnicy miasta, która przejęła ruch tranzytowy, funkcja tej drogi w układzie komunikacyjnym uległa zmianie, w związku z czym została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ulica [...] stanowi istotny element lokalnego i regionalnego układu komunikacyjnego, zapewniający wyjazd z J. do drogi krajowej nr [...] w kierunku Z. (obwodnica północna J.) i drogi ekspresowej [...] w kierunku K.. Ulica ta łączy północno - wschodnią część miasta z jego centralną częścią. Droga przebiega przez obszar zurbanizowany, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz skrzyżowania, co wiąże się ze znacznym natężeniem ruchu pojazdów, w tym pojazdów komunikacji zbiorowej oraz ruchem pieszym. Czynniki te mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz organizacji ruchu na tym odcinku, zwłaszcza w kontekście dużego natężenia ruchu pojazdów i nie dają możliwości umożliwienia zatrzymywania się pojazdów. Należy również podkreślić, że na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] często dochodzi do zdarzeń drogowych i ten fakt stanowi istotny element przy ocenie organizacji ruchu na tym odcinku. Dotychczasowa obowiązująca organizacja ruchu na ul. [...] funkcjonuje na podstawie zatwierdzenia [...] dla drogi krajowej.Organ wyjaśnił także, że 12 stycznia 2026 r. odbyło się spotkanie w Starostwie Powiatowym w J. z udziałem projektanta ([...]), przedstawiciela Policji, pracownika Urzędu Miejskiego w J. oraz pracowników Starostwa Powiatowego w J.. Celem spotkania było wypracowanie wspólnego stanowiska z zakresie możliwości wprowadzenia na ul. [...] rozwiązań dopuszczających wyłączenie z zakazu zatrzymywania się pojazdów zaopatrzenia na czas rozładunku na odcinku od Placu [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...]. Uczestnicy spotkania biorąc pod uwagę analizy widoczności opracowane przez firmę projektującą na przejściu dla pieszych oraz zjazdu na parking przy posesji nr [...] na ul. [...] stwierdzili, że brak jest podstaw do wprowadzenia odstępstwa od zakazu zatrzymywania się pojazdów, a ewentualne dopuszczenie postoju pojazdów w tym miejscu mogłoby doprowadzić do pogorszenia warunków widoczności oraz zwiększenia zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego (w szczególności pieszych korzystających z przejścia dla pieszych).Organ wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego sklepy mają urządzony parking na terenie prywatnym poza jezdnią. Wskazał, że w stanie istniejącym na całym odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do [...] w osi jezdni występuje linia podwójna ciągła P-4, która oprócz zakazu wyprzedzania zakazuje również zatrzymywania, co wynika z art. 49 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Jednocześnie analiza przepisów dopuszczających zatrzymanie i postój pojazdów na drodze dla pieszych/chodniku wynikających z art. 47 Prawa o ruchu drogowym wykazała brak możliwości takiego dopuszczenia w miejscu wskazywanym przez skarżącego, tj. przy sklepie meblowym i sklepie [...]. Z powyższego wynika, że przy obecnie obowiązującej organizacji ruchu, na którą powołuje się skarżący, pojazdy zatrzymujące się na chodniku bądź jezdni w omawianym miejscu łamią przepisy ruchu drogowego. Ponadto przeprowadzona analiza widoczności na przejściu dla pieszych oraz zjazdu na parking ww. sklepów przemawia za koniecznością funkcjonowania przedmiotowego zakazu zatrzymywania.Starosta wskazał, że zgodnie z § 7 ust 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. opinia Policji nie jest wymagana w przypadku projektu organizacji ruchu obejmującego wyłącznie drogi gminne. Natomiast w związku z tym, że droga gminna nr [...] - ul. [...] w J. pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z węzłem komunikacyjnym drogi ekspresowej [...], stanowiącej drogę krajową, na podstawie § 7 ust 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia wymagana jest opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.. Przepisy prawa w tym zakresie nie uzależniają właściwości organu opiniującego od siedziby podmiotu opracowującego projekt. Zatem zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwego organu opiniującego projekt nie znajduje uzasadnienia.Pismem z 30 kwietnia 2026 r. udział do postępowania sądowego zgłosił, reprezentowany przez pełnomocnika, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucił mu naruszenie:1/ § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu pomimo, iż pozostaje ona w sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej, a organ zarządzający ruchem oraz projektant całkowicie pominęli wpływ nowej organizacji ruchu na sytuację lokalnych przedsiębiorców i mieszkańców;2/ § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. poprzez zaniechanie powołania komisji w celu rozpatrzenia opinii i wątpliwości wniesionych przez mieszkańców i przedsiębiorców wobec projektu organizacji ruchu, co przełożyło się następnie na nieuzasadnione zatwierdzenie projektu organizacji ruchu;3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez istotne braki uzasadnienia aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, co uniemożliwia poznanie kryteriów jakimi kierował się organ zarządzający ruchem przy podejmowaniu aktu z dnia 6 lutego 2026 r.;4/ art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu bez uwzględnienia potrzeb miejscowych przedsiębiorców i bez zważania celu wprowadzenia organizacji ruchu w kontekście interesów lokalnych przedsiębiorców, co stanowiło naruszenie zasady proporcjonalności w działaniu administracji publicznej.W uzasadnieniu swojego stanowiska Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił szczegółowe argumenty na jego poparcie.Pismem z 18 maja 2026 r. skarżący wniósł o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych do tego pisma 7 fotografii oraz mapy sytuacyjnej. W ocenie skarżącego materiał ten w sposób niebudzący wątpliwości wykazuje rażące błędy merytoryczne i projektowe zaskarżonego projektu stałej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącego projekt ten zmusza pojazdy zaopatrzenia do wjazdu w architektoniczny ślepy zaułek, co wywołuje konieczność wykonywania śmiertelnie niebezpiecznego manewru wycofywania dużych pojazdów tyłem na drogę publiczną w warunkach całkowitego braku widoczności. Jednocześnie załączone dowody potwierdzają, że dotychczasowy sposób rozładunku na celowo przystosowanej infrastrukturze drogowej jest całkowicie bezkolizyjny i bezpieczny.Na rozprawie skarżący poparł skargę. Wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci odpisu jego pisma z marca 2026 r., płyty DVD oraz pism z Komendy Powiatowej Policji w J. z maja 2026 r., składając jednocześnie te dokumenty i płytę wraz z pismem dotyczącym uzupełnienia dowodów.Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z pism Komendanta Powiatowego Policji w J. z 22 maja 2026 r. i odmówił przeprowadzenia dowodu w pozostałym wnioskowanym zakresie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznanej sprawie był akt Starosty Jędrzejowskiego z 6 lutego 2026 r., nr KTD-II.7120.2.20.2025 - zatwierdzenie stałej organizacji ruchu dla drogi gminnej nr [...] ul. [...] w J..Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jego wydania.W pierwszej kolejności w zakresie rodzaju aktu będącego przedmiotem zaskarżenia wymaga wyjaśnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (uchwała jak i inne powoływane w treści uzasadnienia orzeczenia są publikowane w CBOSA na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przesądził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137; ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uchwale NSA zważył, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m. in. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1684; dalej "u.s.p.").Sąd orzekający w niniejszym składzie z powołaną uchwałą i zawartymi w jej uzasadnieniu wywodami nie tylko się zgadza, ale i jest nią na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. związany (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14 lub wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., II GSK 2721/17).Dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotowy akt jest uzależniona także od legitymacji skarżących, która podlega badaniu w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 u.s.p., przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 1747/14). W doktrynie i orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.W rozpoznawanej sprawie skarżący T. Z. należycie wykazał i uzasadnił swoją legitymację i uprawnienie do wniesienia skargi, a kwestia ta nie budziła zastrzeżeń sądu.Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w J. przy ulicy [...] nr [...] oraz nr [...]. Na nieruchomości znajdują się zabudowania, które służą jednocześnie do zamieszkiwania oraz do prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Od strony ulicy [...], czyli od frontu znajduje się sklep meblowy skarżącego. Wyjaśnił nadto, że sprawa organizacji ruchu dla drogi gminnej – ulicy [...] w J. wpływa na jego prawa i obowiązki, a niemożność uczestnictwa jako strona postępowania narusza jego prawa jako właściciela nieruchomości przy ulicy [...] i [...] w J. i ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną. Argumentował, że zmiana organizacji ruchu wpłynie na jego prawo do korzystania z nieruchomości oraz obniży jej wartość rynkową. Skarżący podkreślił ponadto, iż zmiana organizacji ruchu na drodze przy nieruchomości może negatywnie wpływać na prawa właściciela, zatem interes może wynikać z art.140 Kodeksu cywilnego.W ocenie sądu w stanie faktycznym sprawy należało uznać, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na drodze gminnej odstępujące od wyłączenia od zakazu zatrzymywania się pojazdów zaopatrzenia na czas rozładunku do 30 minut oraz wprowadzenia na tym odcinku drogi linii poziomej P-3a istotnie ogranicza uprawnienia skarżącego, albowiem uniemożliwia zatrzymywanie się pojazdów przy ul. [...], co wpływa na ekonomię prowadzonej przez skarżącego działalności i jej organizację. Tym samym należało przyjąć, że skarżący wykazał, że zaskarżony akt o zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu ulicy [...] w J. narusza jego indywidualny, konkretny i realny interes prawny.Posiadanie przez skarżącego legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu upoważniało sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.Dokonując kontroli zaskarżonego aktu starosty z 6 lutego 2026 r. sąd doszedł do przekonania, że wydając ów akt organ naruszył w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy następujące przepisy prawa: § 3 ust. 1 pkt 3, § 5, § 7 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., a tym samym art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz pkt 3.1.1., pkt 3.2.37 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2311; z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.").Do naruszenia powyższych przepisów doszło poprzez wydanie przez starostę w dniu 6 lutego 2026 r. aktu zatwierdzenia stałej organizacji ruchu drogi gminnej nr [...], jednak aktu tego nie poprzedziło prawidłowe sporządzenie projektu oraz właściwa analiza organu dotycząca zasadności wprowadzanych ograniczeń.Powyższe spowodowało stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonego aktu w całości, albowiem oparcie go o wadliwą, niepełną dokumentację sprawia, że akt ten uchyla się spod kontroli sądu, jako podjęty arbitralnie.Tytułem wstępu do rozważań prawnych należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 p.r.d. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Wskazane cele i wartości powinny przyświecać nie tylko prawodawcy. Stanowią one wyraźne wskazówki interpretacyjne dla organów administracji publicznej zarządzających ruchem.W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6.Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. stanowiąc, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy:a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi,b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.Działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d ww. rozporządzenia), ale i na wprowadzaniu tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Przedmiotem jest zatem nie droga i jej stan techniczny, ale ruch i jego bezpieczeństwo. Oczywiście stan techniczny drogi może być elementem wymagającym uwzględnienia przy decydowaniu o organizacji ruchu na danej drodze, ale nie jest on celem, ale ewentualnie kryterium wprowadzanej organizacji. Organizacja ruchu powinna zatem przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. organ zarządzający ruchem m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się natomiast dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.).Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).Sam projekt organizacji ruchu powinien składać się z szeregu elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, w tym m.in. – planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego, opisu technicznego. Opis techniczny natomiast powinien zawierać charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.). W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia – opisu technicznego. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 723/13, wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2018 r., III SA/Gd 880/17).Treść § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wskazuje natomiast, że do przestawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wynika, że obowiązkiem organu (starosty) jest dokonanie analizy czy przedłożony projekt zmiany organizacji ruchu spełnia wymagania określone przepisami prawa (§ 5 powołanego rozporządzenia) a następnie rozważenie, czy nie zachodzą przesłanki skutkujące odrzuceniem projektu przewidziane w § 8 ust. 5, względnie w ust. 6 rozporządzenia. Stwierdzenie, że projekt spełnia wymagania rozporządzenia oraz, że nie zachodzą podstawy jego odrzucenia, daje podstawę do zatwierdzenia organizacji ruchu. Natomiast możliwość powołania komisji i skorzystania przez organ z opinii w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia upoważnia do stwierdzenia, że wnioskowany projekt organizacji ruchu powinien być wszechstronnie przeanalizowany i oceniony, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie tego projektu - uzasadnione.Ponadto, organ ustalając zakazy organizacji ruchu dla danej drogi winien mieć również na względzie uregulowania załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., gdzie w punkcie 3.1.1. podano, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Zatem zasadą ogólną, jaką należy się kierować przy wprowadzaniu znaków zakazu oraz jaką należy realizować w tym procesie jest uprzednia analiza skutków, jakie powodują dla wszystkich uczestników ruchu drogowego.Kwestie związane konkretnie ze znakiem B-36 reguluje zaś pkt 3.2.37 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. Zgodnie z jego treścią znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących powinien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą powinien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się powinno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 powinien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu.Realizacja głównego celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, w szczególności z wymaganego przez § 5 ust. 1 pkt 5 Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. opisu technicznego zawierającego charakterystykę dróg i ruchu na drogach. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano.Zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków zakazu wymaga rozważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, czy też prowadzących działalność gospodarczą przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny, bezpieczny, zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2022 r., VI SA/Wa 2253/21).Odnosząc powyższe do realiów sprawy wskazać należy, że treść projektu stałej organizacji ruchu dla ulicy [...] w J., w szczególności pkt 6 i 8 opisu technicznego, nie zawiera szczegółowej analizy, uzasadnienia, motywów w zakresie wprowadzanych zmian. Tymczasem projekt powinien w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, tym bardziej, że zmiany te dotyczą zakazów ograniczających swobodę korzystania z dróg publicznych.Z akt sprawy wynika, że jednostką składającą projekt nie był zarząd drogi a [...] E. M. (wniosek z 17 października 2025 r.; k. 1 akt administracyjnych). Zatem w świetle § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu winna być załączona opinia zarządu drogi. Z akt sprawy wynika również, że pismem z 27 stycznia 2026 r. B. J. zaopiniował pozytywnie przedstawiony, skorygowany po spotkaniu w dniu 12 stycznia 2026 r., projekt stałej organizacji ruchu dla ulicy [...] w J.. Jednocześnie z pisma z 4 lutego 2026 r. [...] E. M. skierowanego do organu wynika, że dosyła do wymiany skorygowany Rys 2 i opinię Komendy Wojewódzkiej Policji w K.. Brak odniesienia się przez zarząd drogi do zmienionego w zakresie Rys 2 (będącego przecież elementem projektu stałej organizacji ruchu) nie może świadczyć, w ocenie sądu, o wyrażeniu w sposób prawidłowy opinii zarządu drogi do przedstawionego projektu organizacji ruchu ulicy [...] w J. w rozumieniu § 7 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia.Przede wszystkim jednak z nadesłanej przez starostę dokumentacji nie wynika, by organ ten, zatwierdzając projekt stałej organizacji ruchu zaskarżonym aktem, przeprowadził jakąkolwiek analizę formalnoprawną dokumentacji oraz jakąkolwiek merytoryczną analizę przedłożonej dokumentacji projektowej i dokonał własnej oceny, czy dokumentacja ta może stanowić podstawę realizacji celu w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze. W realiach sprawy wprawdzie odwołano się do przesłanki konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz w żaden sposób jej nie wyjaśniono.Znajdująca się w aktach sprawy notatka z 12 stycznia 2026 r. (k. 19 akt administracyjnych) nie może zastąpić w tym względzie zarówno treści projektu organizacji ruchu, jak i samodzielnej oceny organu zatwierdzającego ten projekt.Z omówionych względów, dokumentacja projektowa i zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie usprawiedliwiały zatwierdzenia przez starostę projektu zmiany stałej organizacji ruchu. Tym samym akt zatwierdzenia nosi cechy arbitralności.W ocenie sądu, działanie starosty, polegające na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, stanowiło naruszenie prawa.W rozpoznawanej sprawie starosta nie skorzystał z możliwości powołania komisji, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.W realiach sprawy niewątpliwie mamy do czynienia z konfliktem interesów – społecznego i indywidualnego. Z akt sprawy wynika, że jeszcze przed wydaniem zaskarżonego aktu skarżący podejmował czynności, których celem było oprotestowanie wprowadzanych zmian w ruchu drogowym. W kontekście zarzutu naruszenia ww. przepisu, stwierdzić należy, że regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z podjęcia dodatkowych, wymienionych w tym przepisie działań zmierzających do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Chociaż w realiach sprawy możliwe było zastosowanie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. (1) powołanie komisji, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi; 2) zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo; 3) zasięgnięcie opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza), organ tego zaniechał, akceptując bez zastrzeżeń projekt zawierający opisane wyżej braki i uchybienia.Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi i uczestnika postępowania dotyczącego naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców, który stanowi bezpośrednie przeniesienie na grunt Prawa przedsiębiorców regulacji art. 8 § 1 k.p.a. Wskazane uchybienia zaskarżonego aktu nie mogą być bowiem oceniane przez pryzmat naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ postępowanie w rozpoznawanej sprawie nie toczy się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mogło również dojść do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Organ tych przepisów nie stosował, co więcej, nie mógł ich stosować, albowiem ich adresatem jest sąd administracyjny.Nie był trafiony również zarzut skarżącego dotyczący braku opinii komendanta powiatowego Policji w J..Z treści § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wynika bowiem, że opinia Policji nie jest wymagana w przypadku projektu organizacji ruchu obejmującego wyłącznie drogi gminne. Natomiast stosownie do treści § 7 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia komendanta wojewódzkiego Policji – w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką, z zastrzeżeniem pkt 3 (niemającym zastosowania w sprawie).Z akt sprawy wynika natomiast, że opinia komendanta wojewódzkiego Policji z 2 lutego 2026 r. dotyczyła rozwiązań w zakresie drogi krajowej nr [...].Podkreślić również należy, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy zgodności aktu z prawem, nie zaś wyboru najbardziej pożądanego z punktu widzenia poszczególnych mieszkańców rozwiązania technicznego (tak NSA w wyroku z 18 lutego 2026 r., II GSK 1907/22).Na obecnym etapie postępowania i kontroli zaskarżonego aktu sąd nie podważa samej możliwości zatwierdzenia przez organ projektu organizacji ruchu, lecz ze względu na wady formalne projektu i braki w zakresie uzasadnienia wyboru określonych w nim rozwiązań, brak własnej oceny tego projektu przez organ zatwierdzający, zaskarżony akt nie może być uznany za zgodny z prawem i w konsekwencji sąd stwierdził jego nieważność w całości.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.Sąd na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r., działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentów – skierowanych do skarżącego pism Komendanta Powiatowego Policji w J. z 22 maja 2026 r. Dowody te potwierdzały stanowisko skarżącego, że w latach 2021-2026 nie występowały zdarzenia drogowe bezpośrednio na chodniku przed posesją nr [...] przy ul. [...] w J..W pozostałym zakresie wniosek dowodowy skarżącego nie został uwzględniony, gdyż okoliczności istotne z punktu widzenia sądowej kontroli zaskarżonego aktu znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.Reasumując, w ocenie sądu opisane wyżej uchybienia nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co świadczy, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5, § 7 ust. 2 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r., art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz pkt 3.1.1., pkt 3.2.37 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości w pkt 1 sentencji wyroku.Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził w pkt 2 sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego uiszczoną jako wpis od skargi kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.. Sąd zasądził w pkt 2 sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego uiszczoną jako wpis od skargi kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.