Postanowienie - I OW 54/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026
Teza
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Karniewo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P. w sprawie przyznania zasiłku stałegoWskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Karniewo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P. w sprawie przyznania zasiłku stałego
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Jerzy Siegień
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 24 marca 2026 r. Prezydent m.st. Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Wójtem Gminy Karniewo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P. o przyznanie mu zasiłku stałego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że P. P. jest osobą bezdomną. Przebywa on obecnie w budynku warsztatowo-gospodarczym przy ul. [...] w Warszawie, którego nie można uznać za lokal mieszkalny. Z uwagi na specyfikę tego miejsca budynek ten nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy, właściwość miejscową gminy należy zatem ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli według ostatniego miejsca zameldowania P. P. Skoro ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy była miejscowość C. w gminie Karniewo, to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego jest Wójt Gminy Karniewo (k. 4-5 akt sądowych).W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Karniewo, reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Karniewie, wniósł o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego do rozpoznania wniosku P. P., w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Wójt wskazał, że miejscem zamieszkania P. P. jest Warszawa (zgodnie z oświadczeniem z 14.1.2026 r.). Dokumentacja wskazuje, że Warszawa jest głównym ośrodkiem działalności, centrum życiowych spraw P. P., który korzysta na terenie Warszawy z terapii dla anonimowych alkoholików i rehabilitacji oraz diagnozuje się z powodu podejrzenia martwicy kości udowej lewej w szpitalu przy ul. [...]. P. P. wielokrotnie - w okresie od czerwca 2018 r. do grudnia 2024 r. - był hospitalizowany w szpitalu na terenie Warszawy - co potwierdza wniosek Mazowieckiego Szpitala [...] o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przesłany do Wójta Gminy Karniewo 7.4.2025 r. O ile P. P. zameldowany jest na pobyt stały pod adresem C. Karniewo od 1985 r., to w tym przypadku zameldowanie nie jest tożsame z zamieszkiwaniem w danej miejscowości. Zdaniem Wójta, nie można uznać go za osobę będącą w kryzysie bezdomności (k. 11-12v. akt sądowych).Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny - art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, ponieważ oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy.Sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2026 r. poz. 639, dalej ups) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ups, w przypadku osoby bezdomnej o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały.Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym stanowi art. 101 ust. 1 ups. Jednakże, w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania - w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071, dalej kc) - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z 13.4.2022 r. I OW 212/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej cbosa). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim jest zatem miejsce, w którym dana osoba faktycznie przebywa i w którym aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy [...] (Dz.U. z 2023 r. poz. 725, dalej uopk) i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2026 r. poz. 384), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym, przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (postanowienie NSA z 25.6.2021 r. I OW 310/20, cbosa).W niniejszej sprawie w kontekście rozważenia ewentualnej bezdomności zainteresowanego przeanalizować należało dwie kwestie. Po pierwsze, czy budynek warsztatowo-gospodarczy przy ul. [...] w Warszawie, w którym zainteresowany aktualnie przebywa, można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów uopk. Po drugie, czy posiada on stałe zameldowanie w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania. W przypadku uzyskania odpowiedzi negatywnych na obydwa postawione pytanie, zainteresowanego należałoby zakwalifikować jako osobę będącą w kryzysie bezdomności. Odpowiedź pozytywna na choćby jedno z tych pytań eliminuje tę kwalifikację.W odniesieniu do kwestii kwalifikacji budynku warsztatowo-gospodarczego jako lokalu mieszkalnego odpowiedzieć należy negatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 uopk, przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Lokal o charakterze warsztatowo-gospodarczym nie jest więc służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest także pracownią artystyczną, a zainteresowany nie jest twórcą prowadzącym działalność w dziedzinie kultury i sztuki. Lokal o charakterze warsztatowo-gospodarczym może być przystosowany do krótkotrwałego pobytu, lecz skoro nawet takie lokale jak internaty, bursy, pensjonaty, hotele, domy wypoczynkowe lub inne budynki służące do celów turystycznych lub wypoczynkowych nie mogą być kwalifikowane jako lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, to tym bardziej za taki lokal nie sposób uznać lokalu warsztatowo-gospodarczego. Brak jest podstaw do uznania lokalu w budynku warsztatowo-gospodarczym jako lokalu przeznaczonego do stałego pobytu. Sam zainteresowany w oświadczeniu z 19.1.2026 r. wskazał, że jest to lokal niemieszkalny.Odnosząc się do kwestii meldunku zainteresowanego, wskazać trzeba, że bezspornym jest, że od urodzenia jest on zameldowanym w rodzinnym domu pod adresem C. Karniewo. Okoliczności sprawy wskazują, że nie przebywa on na stałe pod tym adresem. Wynika to zarówno z oświadczenia samego zainteresowanego z 19.1.2026 r., w którym wskazał, że do domu rodzinnego jeździ około 3 razy w miesiącu i że znajdują się tam jego rzeczy osobiste, jak i z treści notatek pracowników socjalnych z: 27.6.2025 r., 4.7.2025 r., 15.10.2025 r., 12.1.2026 r., 4.3.2026 r. i 17.4.2026 r., które potwierdzają niezamieszkiwanie zainteresowanego pod adresem zameldowania, lecz przebywanie na terenie Warszawy. Tym samym, uznać należy, że zainteresowany posiada stałe zameldowanie w domu rodzinnym, do którego ma możliwość powrotu, jako że znajdują się tam jego rzeczy osobiste i regularnie odwiedza on dom rodzinny. W tym aspekcie trzeba więc udzielić odpowiedzi pozytywnej, która niweczy możliwość uznania zainteresowanego za osobę będącą w kryzysie bezdomności.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość miejscową gminy obowiązanej do rozpoznania wniosku zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ups - według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. O ile aktualne miejsce pobytu zainteresowanego (budynek warsztatowo-gospodarczy przy ul. [...] w Warszawie) nie może być zakwalifikowane jako lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów uopk, o tyle zainteresowany nie jest też osobą bezdomną z uwagi na zameldowanie na pobyt stały i rzeczywistą możliwość zamieszkania w domu rodzinnym znajdującym się pod adresem C. Karniewo. Decydujące znaczenie należy więc przyznać miejscu faktycznego przebywania zainteresowanego i skoncentrowaniu jego istotnych spraw życiowych na terenie m.st. Warszawy. Warto w tym aspekcie przywołać wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 25.11.1975 r. III CRN 53/75, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że o stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 25.11.1975 r. III CRN 53/75, OSNCP 1976 nr 10, poz. 218). W okolicznościach niniejszej sprawy, o ile nie może być mowy o kwalifikacji lokalu warsztatowo-gospodarczego, w którym zainteresowany aktualnie przebywa jako lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów uopk, o tyle - biorąc pod uwagę, że zainteresowany nie jest osobą w kryzysie bezdomności - zasadnicze i kluczowe znaczenie ma fakt przebywania przez niego nie tyle w miejscu zamieszkania, co na terytorium m.st. Warszawy, które powiązane jest ze skoncentrowaniem na tym terytorium swoich interesów życiowych. Bowiem, w myśl art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dlatego w niniejszej sprawie, miejsce zamieszkania należy traktować jako miejsce zamieszkania sensu largo, tj. jako terytorium przebywania zainteresowanego, na którym skoncentrował on swoje bieżące sprawy bytowe i życiowe. Co istotne, w przypadku P. P. sprawy powyższe w zasadniczej części dotyczą jego zdrowia, co wzmacniało tylko uznanie ich za istotne interesy życiowe. Względy zdrowotne i majątkowe zainteresowanego, topograficzne (terytorium, na którym zasadniczo przebywa), jak i ekonomika postępowań administracyjnych przemawiały dodatkowo za uznaniem, że właściwym organem w przedmiocie rozpoznania wniosku zainteresowanego o przyznanie zasiłku stałego będzie aktualnie Prezydent m.st. Warszawy.Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 ups, postanowił jak w sentencji. w zw. z art. 101 ust. 1 ups, postanowił jak w sentencji.