Wyrok - III OSK 1876/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2025 r. , sygn. akt II SA/Gl 464/25 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję SamorOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2025 r. , sygn. akt II SA/Gl 464/25 w sprawie ze skargi J.T. na decyzję Samor
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Olga Żurawska - Matusiak
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 464/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.T. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów: 1. uchylił zaskarżoną decyzję, 2. zasądził od SKO na rzecz skarżącego 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Wnioskiem z 28 lutego 2020 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedziba w [...] (dalej: "inwestor", "wnioskodawca", "spółka") zwróciła się do Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") o zmianę decyzji tego organu z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością odlewniczą zlokalizowaną w [...] przy ul. [...] w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz w zakresie pozwolenia na wytwarzanie odpadów.Po wszczęciu postępowania Starosta wystąpił o wymagane akty współdziałania oraz zwrócił się także do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone zbieranie odpadów w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez przedsięwzięcie. Starosta zwrócił się również do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o przeprowadzenie kontroli przedmiotów jak wyżej w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz zgodności z warunkami ochrony przeciwpożarowej. Następnie, 17 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego zarzucającego, że inwestor działa nielegalnie, tj. bez posiadania tytułu prawnego do maszyn, urządzeń i budynków. W związku z tym Starosta zobowiązał inwestora do przedstawienia stosowanych wyjaśnień. Po przedstawieniu zaś przez niego umowy dzierżawy oraz oświadczenia współwłaścicielek nieruchomości S.T. i A.G., organ I instancji finalnie przyjął, że inwestor dysponuje prawem do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność. W konsekwencji po uzyskaniu wymaganych opinii Starosta decyzją z [...] listopada 2022 r., nr [...], zmienił swoją decyzję z [...] grudnia 2015 r., nr [...], zezwalającą na przetwarzanie odpadów.Na skutek odwołania skarżącego Kolegium decyzją z [...] lutego 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił podstawy prawne zajętego stanowiska, w tym wskazał na treść art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Kolegium w pełni akceptując ustalenia Starosty podkreśliło, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obowiązkowych kontrolach oraz uzyskaniu stosownych opinii. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania SKO podniosło, iż decyzja Starosty z [...] grudnia 2015 r., będącą zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, została wydana oparciu o tytuł prawny w postaci umowy dzierżawy zawartej [...] lutego 2009 r. pomiędzy skarżącym a wnioskodawcą. Wskazano bowiem, że do wniosku dołączono tytuł prawny do miejsca magazynowania odpadów w postaci umowy dzierżawy zawartej jak wyżej ze skarżącym będącym jedocześnie "wspólnikiem Spółki [...]. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, że niniejsza umowa dotyczy nieruchomości z położonymi na niej budynkami oraz urządzeniami w [...] przy ul. [...] i zawarta została na czas określony do [...] lutego 2029 r., a w jej treści nie przewidziano możliwości wcześniejszego jej rozwiązania. Z kolei znajdująca się w aktach niniejszej sprawy umowa dzierżawy z [...] lutego 2009 r. dotyczy wyłącznie urządzeń służących do prowadzenia działalności związanej m.in. z [...]. Wobec powyższego SKO, cytując brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, podniosło, że odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia, mocą którego wiążąca strony umowa z [...] lutego 2009 r. uznana zostałaby za nieważną.Skargę na decyzję Kolegium do WSA w Gliwicach wniósł skarżący domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił organowo odwoławczemu naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, 2) art. 138 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy pod względem celowości, jak i legalności, 3) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawca jest podmiotem, na rzecz którego może być wydane zezwolenie na przetworzenie i magazynowanie odpadów; 4) naruszenie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 41 b ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 699) i art. 199 k.c. poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, a to przez przyjęcie, iż wnioskodawca jest stroną postępowania posiadającą tytuł prawny do terenu, na którym odbywa się magazynowanie i przetwarzanie odpadów. Skarżący zarzucił także, że SKO nie przeprowadziło postępowania w zakresie: ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu; umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady; zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez skarżącego umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z [...] lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z [...] lutego 2009 r.; wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany - przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych; niewyjaśnienia, czy organ Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z [...] lutego 2009 r. i z [...] lutego 2009 r. wiążą strony; ważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r. Następnie skarżący zauważył, że pismem z [...] czerwca 2022 r., w toku toczącego się postępowania, umowa dzierżawy nieruchomości zawarta [...] lutego 2009 r. została przez skarżącego wypowiedziana. Wcześniej, [...] kwietnia 2021 r. została wypowiedziana także umowa dzierżawy maszyn i urządzeń (potwierdzona oświadczeniem z [...] września 2021 r.). Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań Kolegium, które w sposób bezkrytyczny uznało za dopuszczalne przyjęcie jako dowód na wykazanie posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przez spółkę jej oświadczenia z [...] listopada 2011 r. o istnieniu umowy dzierżawy oraz opinię prawną z [...] marca 2022 r. sporządzoną na zlecenie spółki. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.Pismem z 27 kwietnia 2023 r. skarżący poinformował, że przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział [...] pod sygn. akt [...] toczyło się postępowanie z jego powództwa przeciw spółce, gdzie w ramach ustaleń tamtejszy Sąd uznał, iż umowa z [...] lutego 2009 r. nigdy nie wiązała skarżącego i spółki, a także, iż była dotknięta sankcją nieważności. Wyrok jest prawomocny.WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 562/23, oddalił przedmiotową skargę, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 739/24, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji, któremu przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że skarga kasacyjna skarżącego jest zasadna w zakresie kluczowego, a zarazem najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia przez WSA w Gliwicach dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w tym przepisie. Sąd I instancji fragmentaryczne, a nie kompleksowo odniósł się do zarzutów skargi i brak jest merytorycznego ich rozpoznania. W konsekwencji z treści uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się oddalając skargę, co uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek, na których oparł swoje orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł w rozważaniach Sądu I instancji odnaleźć odniesienia się do zarzutów skarżącego w przedmiocie: ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu; umożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; ustalenia, czy decyzja jest skierowana do podmiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady; wydania decyzji w znacznej części w oparciu o dokumenty prywatne w formie oświadczeń, a nie zbadanie w sposób wymagany – przepisami prawa stanu prawnego i okoliczności faktycznych; niewyjaśnienia, czy Starosta uprawniony był w toku postępowania do rozstrzygania, czy umowy z [...] lutego 2009 r. i z [...] lutego 2009 r. wiążą strony. Natomiast co do zarzutów zbadania, czy ważna jest czynność prawna polegająca na wypowiedzeniu przez skarżącego umowy dzierżawy maszyn i urządzeń z [...] lutego 2009 r. oraz umowy dzierżawy nieruchomości z [...] lutego 2009 r. a także ważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r. Sąd I instancji wskazał wyłącznie, że nie jest władny do rozstrzygania sporów o charakterze prywatnym i zwrócił uwagę, iż kontrolowane rozstrzygnięcia nie dotyczyły stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r. Wprawdzie WSA w Gliwicach odwołał się do sprawy o sygn. akt [...], jednak całkowicie pomijając, że skarżący przedłożył również inne orzeczenia sądów powszechnych w przedmiocie umowy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia wspomnianego wyroku Sądu I instancji uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wskazał, że Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.Po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 19 maja 2025 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") związany jest powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy związany był nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.Zdaniem WSA w Gliwicach ponowna kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana z uwzględnieniem ocen i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa uzasadniającego jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W tym miejscu Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. art. 7, 8, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a., podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, gdyż istota administracyjnego toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Oznacza to, że roli organu odwoławczego nie można sprowadzać wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Tymczasem zdaniem Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty organ odwoławczy skupił uwagę na ocenie jej prawidłowości, lecz jednocześnie nie poczynił wystarczających, własnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłby uznać, że miało miejsce ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zasadności wniosku o zmianę decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r. Ponadto WSA w Gliwicach zauważył, że w pierwszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Czym innym jest jednak przedstawienie w ujęciu chronologicznych poszczególnych czynności podejmowanych przez organ I instancji i strony w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, a czym innym przedstawienie stanu faktycznego sprawy, tj. tych wszystkich okoliczności faktycznych, które odgrywają znaczenie z punktu widzenia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku dotyczącym zmiany decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie może zatem poprzestawać na przypominaniu tego co ustalił organ I instancji, lecz w treści uzasadnienia swojej decyzji powinien dać jasny wyraz temu, że niezależnie od postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, sam również przeprowadził własne postępowanie, w ramach którego poddał analizie i ocenie zgromadzony materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał ustalił stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy jest przy tym zobligowany do przestrzegania wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Przy czym Sąd I instancji stwierdził, że nawet najbardziej rozbudowane uzasadnienie prawne, w tym zawierające liczne odwołania do orzecznictwa sądów administracyjnych czy piśmiennictwa prawniczego nie może konwalidować braków dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji organu odwoławczego. W tym kontekście WSA w Gliwicach stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwaga organu odwoławczego skupiona została na prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, prezentacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji, powtórzenia stanowiska organu I instancji i przedstawionej przez ten organ argumentacji oraz własnego wywodu prawnego mającego przemawiać za prawidłowością wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zabrakło natomiast przedstawienia stanu faktycznego ustalonego przez SKO w sposób respektujący przywołane powyżej wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe braki nabierają istotnego znaczenia w zestawieniu z tymi zarzutami odwołania, w odniesieniu do których organ odwoławczy nie zajął w istocie żadnego stanowiska. Chodzi przede wszystkim o podniesiony w odwołaniu (w uzasadnieniu odwołania) zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego adresata. Według odwołującego adresat decyzji organu I instancji nie prowadzi działalności [...] a [...] wykonuje podmiot o nazwie [...] sp. o. o.o. Według odwołującego skoro adresat decyzji zmieniającej nie wykonuje [...], to tym samym jego działalność nie generuje odpadów, które stanowić by mogły przedmiot przetwarzania. Organ odwoławczy nie odniósł się wprost do tego zarzutu, ani nie przedstawił w zaskarżonej decyzji własnych ustaleń faktycznych, które pozwalałaby na ocenę zasadności tego zarzutu. Za niewystarczające w tym zakresie Sąd I instancji uznał zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium ogólne stwierdzenie, że skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podziela sformułowanych na tym tle zarzutów odwołującego. Dodatkowo na konieczność ustalenia, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu, czy jest skierowana do pomiotu, który faktycznie produkuje i przetwarza odpady wskazał jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. W ocenie WSA w Gliwicach Kolegium nie tylko nie odniosło się wprost do tego zagadnienia, ale także nie poczyniło ustaleń faktycznych, które pozwoliłby Sądowi I instancji rozstrzygnąć to zagadnienie. SKO przedwcześnie również przyjęło, za organem I instancji, że podmiot wnioskujący o wydanie decyzji zmieniającej w dalszym ciągu legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości "a zatem spełnia (...) wymogi art. 25 ust. 2" ustawy o odpadach. Sąd I instancji zauważył jednak, że Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło dlaczego kwestia tytułu prawnego do nieruchomości przy ul [...] w [...] ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji. Co więcej, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przybliżył ani treści pierwotnej decyzji ani nie wskazał dokładnie na czym polega istota zmiany tej decyzji. W kilku miejscach podał, że przedmiotem decyzji Starosty z [...] listopada 2022 r. jest zmiana decyzji Starosty z [...] grudnia 2015 r zezwalającej na przetwarzanie odpadów "w sposób szczegółowo wskazany w niniejszej decyzji", jednak tego szczegółowego wskazania w decyzji SKO brak. Zdaniem WSA w Gliwicach nie sposób przy tym nie zauważyć, że sentencja decyzji organu I instancji jest rozbudowana i liczy blisko cztery strony. Jednak według Sądu I instancji nie chodzi o dokładne powtórzenie treści tej sentencji w decyzji organu odwoławczego, lecz o przeprowadzenie rozważań, z których wynikać będzie istota tej zmiany w porównaniu z decyzją pierwotną. Zabrakło też bliższego odniesienia do treści decyzji pierwotnej. Bez wszystkich tych odniesień, wyjaśnień i rozważań nie sposób rozstrzygnąć czy Kolegium w sposób właściwy odkodowało istotę zmiany i znaczenie jakie dla tej zmiany ma kwestia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości przy ul [...] w [...].Odnosząc się bezpośrednio do kwestii tytułu prawnego i umowy dzierżawy zawartej [...] lutego 2009 r. Sąd I instancji wskazał, że SKO, za organem I instancji, zbyt dużą wagę przypisało okoliczności, że umowa ta została zawarta na czas oznaczony i nie przewidziano w niej możliwości wcześniejszego rozwiązania. Z regulacji kodeksu cywilnego dotyczącej umowy dzierżawy wynika bowiem możliwość wypowiedzenia umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w razie zaistnienia wskazanych przez ustawodawcę okoliczności, nawet jeżeli w umowie dzierżawy tego wprost nie przewidziano (art. 698 § 2 k.c., art. 703 k.c.). Tymczasem w uzasadnieniu Kolegium brak nawet bliższego wskazania z powołaniem na jakie okoliczności umowa dzierżawy miała zostać wypowiedziana przez skarżącego. Już choćby z tego powodu nie sposób według WSA w Gliwicach uznać, że organ odwoławczy w wystarczającym zakresie wyjaśnił kwestię skuteczności tego wypowiedzenia. Przy czym niczego w tym zakresie nie zmienia powołanie się na art. 199 k.c., gdyż wypowiedzenie umowy może być w zależności od okoliczności potraktowane jako czynność zachowawcza, o której mowa w art. 209 k.c. W tym zakresie brak też jakichkolwiek rozważań. W ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji zabrakło także szerszych rozważań dotyczących wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] października 2016 r. Skoro w uzasadnieniu tego wyroku tamtejszy Sąd uznał, że umowa dzierżawy z [...] lutego 2009 r. nie obowiązuje, to koniecznym było odniesienie się do motywów tego stanowiska. Sąd I instancji zaakcentował przy tym, że wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca dotyczy sentencji wyroku, jednakże nie oznacza to, że Kolegium mogło już z samej zasady pominąć ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy. Przeciwnie, ustalenie przez ten Sąd faktu nieobowiązywania umowy dzierżawy nakazywało przeprowadzenie pogłębionych rozważań co do przyczyn, które skłoniły Sąd Okręgowy do zajęcia tego stanowiska. Organ odwoławczy powinien rozważyć nawet przeprowadzenie dowodu z akt sprawy sądowej. Niezależnie od ww. według WSA w Gliwicach w zaskarżonej decyzji zabrakło wystarczających rozważań dotyczących innych postępowań sądowych, na które wskazał odwołujący. Z przywołanego przez Kolegium art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach wynika bowiem konieczność legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości na której magazynowane są odpady. Nie wystarczą w tym zakresie oświadczenia wnioskodawców ani nawet powołanie się na fakt wydania pierwotnej decyzji, w uzasadnieniu której organ przyjął legitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym. W sytuacji zaś podniesienia przez skarżącego okoliczności mających świadczyć o utracie tego tytułu obowiązkiem organów, w tym Kolegium było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przy założeniu, że ciężar dowodowy spoczywa na wnioskodawcach. Zdaniem Sądu I instancji SKO nie mogło poprzestać na stwierdzeniu, że odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia mocą którego wiążąca strony umowa z [...] lutego 2009 r. uznana zostałaby za nieważną. Brak takiego orzeczenia nie zwalniał organów z samodzielnego ustalenia, czy inwestor posiada wymagany tytuł prawny do nieruchomości. Wskazując na powyższe istotne braki Sąd I instancji zaakcentował, że nie może czynić ustaleń za organy, a ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się bowiem do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia jedynie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji WSA w Gliwicach stwierdził, że wskazane dotychczas w przedmiotowej sprawie uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje bowiem po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, wobec tego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. Sąd I instancji podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze wskazania, które wynikają z przeprowadzonych powyżej rozważań, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy szczegółowo odnieść się do zarzutów odwołania. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie przesądził treści rozstrzygnięcia, ponieważ nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne.Pismem z 22 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2025 r. wywiodła spółka (dalej również "skarżąca kasacyjnie") zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:● art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez dokonywanie ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego w sprawie bez należytego uzasadnienia w wyroku takich wymogów jak konieczność badania, który podmiot przetwarza odpady, w sytuacji gdy w sprawie Starostwo Powiatowe w [...] ustaliło, iż jedynym podmiotem jest wnioskująca, jednocześnie umowa z [...] lutego 2009 r. którą J.T. zakwestionował dopiero w niniejszym postępowaniu była przedmiotem wydania uprzednich decyzji,● art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 k.p.c. - poprzez brak właściwej oceny całości materiału dowodowego w sytuacji gdy w sprawie między stronami postępowania zapadło szereg wyroków, a sentencja wyroku Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] nie dotyczy ważności umowy i w ustaleniach faktycznych wyrok ten jest sprzeczny z sentencją wyroków Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...].W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Ponadto wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo w piśmie z 6 sierpnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na t ym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów na wstępie podnieść należy, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Odwołał się także do podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącego o obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy państwowej oraz art. 12 § 1 k.p.a. zobowiązującego organy do wnikliwego działania w prowadzonej sprawie. Nadto odwołał się do art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego wymogów jakim winna odpowiadać decyzja organu. Zdaniem Sądu I instancji naruszenie powyższych przepisów przez organ II instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ II instancji nie dokonał oceny wszystkich podniesiony w skardze zarzutów, które dotyczyły istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Stwierdził także, że z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania organ odwoławczy nie wyjaśnił w szczególności okoliczności dotyczących, czy zaskarżona decyzją została skierowana do właściwego adresata, nie wyjaśnił czy legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości ma wpływ na rozstrzygnięcie złożonego wniosku o zmianę decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zabrakło oceny spornej w niniejszej sprawie okoliczności legitymowania się takim tytułem przez wnioskodawcę wobec podnoszonego przez skarżącego J.T. zarzutu, że umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana.Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1093/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1919/22).Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuca, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności i zarzutów skargi. Wyjaśnić należy, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być - to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku - pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co istotne - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22).Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie stanowi naruszenia w/w przepisu okoliczność, że Sąd I instancji dokonał odmiennej od oczekiwań strony oceny określonego dowodu czy też uznał go za wynikające z niego okoliczności nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy.Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie nie wykazało, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.Ponadto, co równie istotne, żaden z powołanych przepisów nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego zmierzającego do zakwestionowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie Sąd I instancji w sposób jednoznaczny i wyczerpujący odniósł się do zarzutów skargi. Okoliczność, że stowarzyszenie nie podziela oceny prawnej Sądu I instancji wyrażonej w tym zakresie, nie oznacza, że zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. mogły odnieść zamierzony skutek.Odnośnie do naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że taki przepis w p.p.s.a. nie istnieje. Przepis art.131 ma jedną jednostkę redakcyjną i stanowi, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie.Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.. orzeczono jak w wyroku.