Postanowienie - II GZ 188/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026
Teza
Oddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 236/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2025 r. nr BP.570.49.2025.0949 w przedmiocie stwierdzenia utOddalono zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 236/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2025 r. nr BP.570.49.2025.0949 w przedmiocie stwierdzenia ut
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono zażalenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Marcin Kamiński
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono zażalenie
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 17 marca 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 236/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ) z dnia 28 listopada 2025 r., nr BP.570.49.2025.0949, w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego.Zaskarżone orzeczenie wydano w następującym stanie faktycznym.Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia 28 listopada 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia utraty stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że dobra reputacja stanowi jeden z warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, a jej utrata powoduje zawieszenie zezwolenia na wykonywanie tego zawodu. Jak podniesiono, zawieszenie przewoźnikowi licencji, do czego prowadzi utrata dobrej reputacji, w przypadku przedsiębiorcy, którego głównym przedmiotem działalności jest działalność transportowa, może prowadzić do jego upadłości. Zdaniem skarżącego utrata dobrej reputacji, a w konsekwencji zawieszenie licencji, musi prowadzić również do zwolnienia kierowców, co w przypadku zawieszenia licencji spowoduje konieczność zapłaty wynagrodzenia przez okres wypowiedzenia, a kierowcy i inni pracownicy strony wobec zawieszenia licencji nie będą mogli świadczyć pracy. Skarżący wskazał, że transport drogowy jest jego główną działalnością i jedyną faktycznie wykonywaną oraz że działalność transportowa nie stanowi wyłącznie jego źródła dochodu, lecz jest też ważna dla gospodarki. Następnie podniesiono, że Polska jest największym graczem na rynku przewozów drogowych w Unii Europejskiej, zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest uzasadniony również w oparciu o interes społeczny.Odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 7d ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), stwierdził, że dobra reputacja jest jednym z warunków, które musi spełniać posiadacz zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zatem decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji ma jedynie charakter ustalający, jest aktem, który nie nosi znamion wykonalności, i nie powoduje ze swej istoty trudnych do odwrócenia skutków ani znacznej szkody. Jak podniósł WSA, stwierdzenie jej utraty – samo w sobie – nie wywołuje skutków materialnoprawnych, które nie są do odwrócenia, jak i nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, ponieważ nie skutkuje bezpośrednio cofnięciem posiadanego zezwolenia. Wprawdzie orzeczenie o utracie dobrej reputacji rodzi określone skutki prawne – w tym cofnięcie czy zawieszenie zezwolenia – ale te nie powstają z mocy prawa – lecz wymagają wydania odrębnych decyzji, które z kolei mogą być przedmiotem kontroli instancyjnej, jaki i sądowoadministracyjnej, w tym i wniosków o wstrzymanie ich wykonania. Zdaniem Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie utraty dobrej reputacji nie może zostać uwzględniony ze względu na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł skarżący, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.W uzasadnieniu zażalenia skarżący rozwinął argumentację przedstawioną we wniosku, dodając, że wprawdzie decyzja o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji ma charakter deklaratoryjny, jednak nie oznacza to, że jest ona pozbawiona doniosłych skutków faktycznych i prawnych. Zdaniem skarżącego już samo jej wydanie uruchamia mechanizmy przewidziane w u.t.d., w szczególności prowadzi do wszczęcia postępowania zmierzającego do zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, co w praktyce oznacza realne zagrożenie utraty możliwości prowadzenia działalności gospodarczej – skutki te, choć formalnie wymagają wydania odrębnych aktów, pozostają w bezpośrednim i nierozerwalnym związku z zaskarżoną decyzją. Jak stwierdził skarżący, wykonanie decyzji prowadzi do utraty zdolności do pełnienia funkcji zarządzającego transportem, co bezpośrednio przekłada się na funkcjonowanie przedsiębiorstwa i może skutkować koniecznością reorganizacji działalności, utratą kontraktów, a w konsekwencji - realnymi stratami finansowymi oraz utratą pozycji rynkowej. W ocenie skarżącego skutki te mają charakter trudny do odwrócenia, gdyż nawet w przypadku późniejszego uchylenia decyzji nie będzie możliwe przywrócenie utraconych relacji gospodarczych, kontraktów ani renomy przedsiębiorstwa.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zażalenie podlegało oddaleniu.Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (czynności) jest możliwe tylko wtedy, gdy we wniosku zostaną przedstawione i uprawdopodobnione szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać zakwalifikowane jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe materialne przesłanki uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się zatem do takich – nadzwyczajnych ze swej istoty – okoliczności związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym zagrożeniu wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu wyjątkowych działań lub po dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 194/23; z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 41/24; z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24; z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II GZ 584/24; z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II GZ 678/25; z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GZ 124/26).W dalszej kolejności trzeba podkreślić, że przedmiotem wniosku rozpoznanego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki była decyzja organu utrzymująca w mocy decyzję I instancji w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego z uwagi na wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 października 2024 r., nr WITD.DL0152.II1269/84/24, za jedno najpoważniejsze i jedno poważne naruszenie przepisów o transporcie drogowym określone w grupie 5 pkt 2 oraz grupie 4 pod nr. 1 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń i przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik lll do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (rozporządzenie 2016/403).Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii spornej, należy stwierdzić, że Sąd a quo prawidłowo skonstatował, iż zaskarżona decyzja nie posiada przymiotu wykonalności, w związku z czym nie sposób wstrzymać jej wykonania.Wedle dominującej koncepcji pod pojęciem wykonalności należy rozumieć zdolność do przymusowego lub dobrowolnego wykonania treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, które ma polegać na podjęciu określonych działań lub zaniechań zmierzających do spowodowania w rzeczywistości zewnętrznej (społeczno-przyrodniczej) określonych zmian prawnych lub faktycznych zgodnych z treścią danego aktu, natomiast wykonanie aktu należy identyfikować z czynnościami (lub zaniechaniami czynności), które wiążą się z realizacją uprawnień lub obowiązków wynikających z zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. W takim wypadku wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest równoważne z zawieszeniem skutków prawnych z niej wynikających, gdyż prawna możliwość zaniechania lub przerwania procesu wykonywania tych skutków jest warunkowana właśnie ich zawieszeniem. Czynności wykonawcze związane z realizacją treści decyzji administracyjnej mają bowiem charakter wtórny względem skutków prawnych z niej wynikających (por. postanowienie NSA z dnia 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II GZ 461/23).Kwestię kwalifikacji danego aktu w świetle cechy wykonalności należy rozpatrywać na tle odpowiednich przepisów prawa materialnego, które określają jego skutki prawne.Zgodnie z art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji – w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Stosownie do treści art. 7d ust. 6 pkt 1-2 u.t.d. w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1, wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony, a organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego – do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e.Z analizy powyższych przepisów wynika, że decyzja stwierdzająca utratę dobrej reputacji nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych w rozumieniu wyżej przyjętym. Dopiero wydanie decyzji o zawieszeniu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wpływa bezpośrednio na sytuację prawną strony. Potwierdza to treść art. 7d ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie transportu drogowego, w przypadku gdy przedsiębiorcy zawieszono zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, jest równoznaczne z wykonywaniem przewozu bez zezwolenia. Nie można zatem twierdzić, że dalsze (pośrednie, wtórne) skutki prawne, będące następstwem wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, w tym określone w decyzji o zawieszeniu uprawnienia wynikającego z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, mogą zostać zakwalifikowane jako skutki prawne wynikające bezpośrednio z treści tej pierwszej.Mając powyższe na uwadze, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw, w świetle przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., do zastosowania przewidzianej tym przepisem instytucji ochrony tymczasowej. Zasadnie bowiem kontrolowany Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie jest zdatna do tego, aby proces realizacji jej treści mógł bezpośrednio i samoistnie spowodować powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie wydanie decyzji o utracie dobrej reputacji nakłada na organ obowiązek zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, lecz materialnoprawny skutek w postaci niemożności wykonywania zawodu przewoźnika drogowego nie powstaje bezpośrednio z mocy decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji, lecz na podstawie odrębnej decyzji, która może być przedmiotem odrębnego wniosku o wstrzymanie wykonania.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jak w sentencji.-----------------------2., jak w sentencji.-----------------------2