sygn. II OSK 167/26 28 maja 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II OSK 167/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 751/25 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium OdwoławczOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 751/25 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcz
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola decyzji administracyjnej
Etap skarga kasacyjna
Tryb rozprawa
Tematy
skarga administracyjna opłata za szczególne korzystanie z wód kontrola decyzji administracyjnej odprowadzanie ścieków
Role w sprawie
apelujący / skarżący wnioskodawca
Data orzeczenia 28 maja 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Andrzej Jurkiewicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 751/25 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 751/25, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 9 października 2020 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. (na decyzji omyłkowa data roczna 2020 – k. 287 Tom X z X a.a.), znak [...]utrzymującej z mocy decyzję tego organu z dnia 11 września 2002 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa motelu wraz z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w [...] oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]".Skargą J. S. zaskarżył powyższą decyzję z dnia 23 czerwca 2021 r.W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę.Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2798/22, uchylił powyższy wyrok i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc, że przy wydawaniu kontrolowanego wyroku ziściła się przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4 w zw. z art. 18 § 1 pkt 7 p.p.s.a., bowiem w składzie orzekającym uczestniczył sędzia, który uprzednio brał udział w rozstrzyganiu tej sprawy w organach administracji publicznej.Rozpoznając skargę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w przywołanym na wstępie wyroku z dnia 4 września 2025 r. stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wskazał, że decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. zbadano pod kątem rażącego naruszenia prawa już wcześniej decyzjami SKO z dnia 11.09.2002 r., znak: [...], oraz z dnia 14.11.2002 r., znak: [...], odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji. Obecnie skarżący podnosi zarzut dotyczący nieważności decyzji SKO z 14.11.2002 r. Jednakże w skardze na decyzję SKO z 23.06.2021 r., która utrzymała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 2002r., podnosi się argumenty dotyczące decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11.09.2000 r. nr [...]. Skarżący bowiem wskazał na niezgodność inwestycji do danego terenu w planie miejscowym z 1993 r., brak odrolnienia działki nr [...] przy sporządzaniu planu z 1993 r., zafałszowanie klasy gruntu z II na Ill b, naruszenie przepisów "art. 43.1 ust. 4 roz. 2 par. 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych z dnia 7 lipca 1994r.", podniesienie działki nr [...] ponad 1 m, przez co zmieniono ukształtowanie terenu, uciążliwości związane z bliskim usytuowaniem obiektu, fakt, że R. W. nie żyła od 20 lat.Sąd zauważył, że SKO w skarżonej decyzji także po raz kolejny ustosunkowało się do tych zarzutów. Podkreślił, że w wyroku z 16 lipca 2020 r., sygn. II OSK 782/20, NSA wskazał, że cyt: "Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 §1 k.p.a. W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności". Ponadto, co najistotniejsze w sprawie, "niedopuszczalne jest, na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2020r., sygn. II OSK 1490/19). W efekcie brak podstaw do rozpatrywania jakichkolwiek zarzutów co do ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11.09.2000 r. nr [...], gdyż sprawa ta była już przedmiotem decyzji ostatecznej odmawiającej stwierdzenia nieważności.Sąd podkreślił, że odnośnie nieważności decyzji SKO z 2002 r. wskazano jedynie i ogólnie gołosłowne zarzuty co do nieprawidłowości odnośnie osoby Przewodniczącego SKO, jednakże nie dotyczyło to członków składu orzekającego. Sąd podniósł powołując się na orzecznictwo, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. A zatem brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje – których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., nie może zaś służyć zwykłemu ponowieniu rozpoznania sprawy.Skoro zatem – zdaniem Sądu - nie można zajmować się obecnie zarzucanymi wadami decyzji Wójta Gminy [...], a jedynie ewentualnymi wadami decyzji SKO z 2002r., to stwierdzić trzeba, iż nie zaistniało rażące naruszenie prawa w decyzji SKO z 2002r. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, a poza tym, gdy w wyniku owego naruszenia prawa m.in. powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Taka sytuacja w ocenie Sądu w odniesieniu do kontrolowanej decyzji z 2002r. nie zachodzi.Sąd zgodził się z Kolegium, że objęta postępowaniem decyzja z dnia 14.11.2020r. nie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, co istotne jest ona zarówno poprawna zarówno pod względem materialnym jak i proceduralnym. W treści badanej decyzji Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów jakie J. S. formułował względem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11.09.2000 r. nr [...]W odniesieniu do zarzutów z art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. Sąd podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W odniesieniu do badanej decyzji od daty jej doręczenia upłynęło powyżej 10 lat. Ponadto art. 156 § 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U.2015.[...]2) z dniem 21 maja 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.Sąd zwrócił uwagę, że w odniesieniu do wskazanej jako podstawa stwierdzenia nieważności przesłanki niewykonalności decyzji, czyli przesłanki o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w orzecznictwie wyjaśnia się, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nadto w literaturze przedmiotu podkreśla się, że niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. SKO prawidłowo wskazało, że w rozpoznawanej sprawie w stosunku do tak przyjętej konstrukcji prawnej decyzji brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Kolegium objęta postępowaniem była niewykonalna w dacie jej wydania, skoro ani z treści decyzji ani z okoliczności faktycznych decyzji nie wynika jej niewykonalność.Podsumowując Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, stąd też brak podstaw do jej zakwestionowania. Prawidłowo zatem SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności.Skargą kasacyjną J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. znak [...]utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2002 r. znak [...], pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. znak [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...]w sytuacji, gdy ww. decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonej decyzji, a następnie stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnie 14 listopada 2002 r. znak [...]utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2002 r. znak [...]oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Budowa motelu wraz z restauracją z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w [...] oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych i przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm prawem przepisanych, albowiem nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.Na rozprawie pełnomocnik skarżącego przedstawiła zestaw kosztów jakie wiązały się z przygotowaniem i reprezentowaniem strony w toku przedmiotowej sprawyW piśmie procesowym z 11 maja 2026 r. skarżący przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 23 czerwca 2021 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. znak [...]utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 września 2002 r. znak [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa motelu wraz z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w [...] oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]". Zatem ocenie legalności poddawane było rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, wobec decyzji wydanej w tym samym trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji.Przede wszystkim trzeba przypomnieć, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. znak [...]utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 września 2002 r. znak [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z 11 września 2000 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ujawniono wad kwalifikowanych ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie w odniesieniu do decyzji z 11 września 2000 r. nr [...]stwierdziło, iż zawarto w niej w sposób wystarczający i zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z 10 listopada 1993 r. nr [...]opubl. w Dz. Urz. Woj. Krakowskiego nr [...]- wg planu inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym symbolem M - jako teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, zagrodowej i usług z przeznaczeniem podstawowym obejmującym min. usługi z zakresu handlu, gastronomii, turystyki, rekreacji i sportu), określenia wymagane przepisem art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Określono linie zabudowy, wysokość i gabaryty projektowanych budynków, system odprowadzania ścieków, zjazd z drogi, usytuowanie budynków względem drogi. Inwestycja nie jest zaliczana do tych co mogą oddziaływać na środowisko, wedle stosownych przepisów prawa określających listę tych inwestycji. Nie wymaga sporządzenia żadnych dodatkowych opinii i uzgodnień. Oceniając przedstawione zapisy decyzji w aspekcie podniesionych zarzutów, stwierdzono, iż ochrona interesów osób trzecich, w tym wnioskodawcy została w sposób dostateczny zagwarantowana w całej kwestionowanej decyzji. Natomiast to, że określenie to potraktowane zostało zbyt ogólnikowo, w żadnym wypadku takie uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo wykazano, że wprawdzie organ kierował pisma na nazwisko zmarłej R. W., przy jednoczesnym ustaleniu jej spadkobierców, którym zapewniono czynny udział w postępowaniu, co nie wpłynęło w tym konkretnym przypadku na ważność decyzji. Generalnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 11 września 2000 r. uznało, iż w sprawie tej nie zachodzą przesłanki z art. 156 §1 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji.Natomiast kolejnym wnioskiem z 24 lutego 2020 r., następnie doprecyzowanym, skarżący zażądał w trybie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5,6 i 7 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.Nie jest sporne, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym- patrz wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07Zatem jak zasadnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a. Skoro jak wyżej wskazano, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 k.p.a. to w konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/01; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14).Skarżący, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z 14 listopada 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tak naprawdę powoływał się raz jeszcze na wady kwalifikowane samej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która wcześniej przecież była już przedmiotem weryfikacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Natomiast postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 298/16). Zarzutów dotyczących tego rodzaju wad w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. skarżący w tej sprawie nie przedstawił, ani na etapie postępowania rozpoznawczego przed organem administracji jak i przed Sądem pierwszej instancji, oczywiście poza kwestią nieprawidłowości odnośnie osoby Przewodniczącego SKO, jednakże nie dotyczyło to członków składu orzekającego.Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy nie mogło zajmować się ponownie przytaczanymi wadami kwalifikowanymi decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] (w szczególności niezgodnością inwestycji z miejscowym planem, kwestią odrolnienia działki nr [...] w 2001 r., nie uznania skarżącego za stronę postępowania a uznanie za stronę zmarłą R. W., naruszenia wymagań dot. ochrony interesów osób trzecich, zmiany ukształtowania terenu, niewykonalności decyzji), gdyż w tym zakresie się już wypowiadał w pierwotnym postępowaniu nieważnościowym. Weryfikacja ostatecznej decyzji Kolegium z 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie może odbywać się na zasadzie ponowienia tych samych czy nawet rozszerzonych zarzutów wobec decyzji Wójta Gminy [...] objętej już wcześniej postępowaniem nieważnościowym. Jak wynika z utrwalonego poglądu w orzecznictwie NSA niedopuszczalne jest bowiem na zasadzie "piętrowej nieważności postępowań" we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ legalności decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.- wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 1490/19.Dlatego też trafnie w realiach tej sprawy w postępowaniu rozpoznawczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 11 września 2002 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "Budowa motelu wraz z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w [...] oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...]", bowiem decyzje te nie są dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5,6 i 7 k.p.a.W ocenie Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wskazywanymi przez skarżącego gdyż żadna z przesłanek warunkujących zaistnienie takiego kwalifikowanego naruszenia prawa nie odnosi się do tej decyzji lecz dotyczy tak naprawdę decyzji z 11wrzesnia 2000 r. Wójta Gminy [...]. Zatem w sprawie tej Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.Przedstawiony w skardze kasacyjne zarzut naruszenia przepisów postępowania nie podważa stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem NSA nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 września 2002 r. znak [...], pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...] w sytuacji, gdy ww. decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.W motywach wniesionej skargi kasacyjnej, jako podstawę rażącego naruszenia prawa wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. skarżący wskazuje bezzasadne odmówienie stwierdzenia nieważności tejże decyzji z 11 września 2000 r. Ponownie zaznacza, iż zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z wadliwości ww. decyzji Wójta Gminy [...], co wiąże się z nieprawidłowym oznaczeniem w tej decyzji warunków ochrony interesów osób trzecich - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie, jak podkreślono w kasacji, Kolegium w decyzji z 11 września 2002 r. dostrzegło, że decyzja Wójta nie zawiera warunków ochrony interesów osób trzecich, lecz za takie uznało ogólnikowe odesłanie do przepisów prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego uznanie tego naruszenia za mniejsze, nie rażące, było zbyt łagodne i stanowi naruszenie prawa, a SKO w Krakowie widząc to poważne uchybienie winno wadliwą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Z uwagi na brak wskazania zasad ochrony interesów skarżącego w decyzji o warunkach zabudowy doszło do sytuacji, w której prawa skarżącego od 25 lat są naruszane na różne sposoby.Co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco.Przestawione wyżej w kasacji stanowisko skarżącego wprost wskazuje, iż po upływie prawie 20 lat od wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 14 listopada 2002 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 września 2002 r. znak [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2000 r. nr [...], domaga się ponownej weryfikacji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, kwestionując prawidłowość decyzji Wójta w zakresie oznaczenia w niej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, gdy tymczasem ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jednoznacznie rozstrzygały tę kwestię. Należy przypomnieć, iż w decyzji SKO w Krakowie z 11 września 2002 r. (utrzymanej przecież w mocy) podkreślono, iż w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to w zaskarżonej decyzji te wymagania zostały określone bardzo ogólnie w postaci odesłania do wymagań stawianych przez ustawę Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Takie zbyt ogólnikowe ujęcie uznane wprawdzie zostało za wadę zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak nie jest to wada tego rodzaju, że można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Jak zaznaczono gdyby owe wymagania dotyczące interesów osób trzecich w ogóle zostały pominięte w zaskarżonej decyzji, można by mówić o naruszeniu prawa w stopniu rażącym, będącego przesłanką stwierdzenia nieważności. Dokonano zatem oceny czy w sprawie mamy do czynienia z kwalifikowanym naruszeniem art. 42 ust.1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie uznano by w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim stanowisko to nie może aktualnie podlegać weryfikacji w drodze żądania stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem zmierzałoby to do ponownej weryfikacji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w tym trybie, co przecież jest niedopuszczalne.Merytoryczna polemika ze stanowiskiem organu nadzoru w odniesieniu do kwestii związanych z nielegalnością decyzji wydanej w trybie zwykłym i rodzajem wady prawnej tkwiącej w decyzji jest możliwa w toku postępowania odwoławczego, uwzględniając, że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej ma charakter dwuinstancyjny (art. 127 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to podlega również kontroli sądowej. Generalnie takie stanowisko SKO w 2002 r. należało kwestionować w drodze skargi do NSA O/Z w Krakowie na ostateczną decyzję SKO w Krakowie z dnia 14 listopada 2002 r. czego jednak nie uczyniono.Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przenosząc tę regułę na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru, charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stoi kategorycznie na przeszkodzie formułowaniu przez organ nadzoru jakichkolwiek merytorycznych ocen dotyczących prawidłowości przyznanych warunków zabudowy. Z tym zakazem koresponduje niedopuszczalność podnoszenia w tym postępowaniu również przez stronę jakichkolwiek zarzutów, które polegają na wykazywaniu wad obciążających wydaną w trybie zwykłym decyzję. Badając, czy w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją organu nadzoru, orzekając na wniosek strony podważającej odmowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym organ nadzoru swoje oceny może zatem odnieść wyłącznie do kontrolowanego postępowania nadzorczego. Tak też uczyniono w tej sprawie ujawniając rzeczywisty brak wad kwalifikowanych w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym.Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował wydane w sprawie decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 listopada 2002 r. jako odpowiadające prawu. Natomiast skarga kasacyjna, nie zasługiwała na uwzględnienie.Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie podkreśla, że nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika działającego z urzędu. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 p.p.s.a., jest właściwy miejscowo wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 p.p.s.a.).Z tych powodów orzeczono jak w sentencji..).Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.