Wyrok - III SA/Kr 409/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 28 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Protokolant Specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2026 r. nr SKO.Dr./4122/226/2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowyUchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Protokolant Specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2026 r. nr SKO.Dr./4122/226/2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
samorząd terytorialny
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Janusz Kasprzycki
Podstawa prawna
art. 189
fkpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 134
ppsa
art. 57
appsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (5)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 9 stycznia 2026 r. nr SKO.Dr./4122/226/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, z późn. zm, dalej: u.d.p.), uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budowa, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r. poz. 9305 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania R. spółki z ograniczoną odpowidzialnością we W. (dalej: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2025 r., nr 376/P/PK/KR/AW/25/ZDMK w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 12 184,32 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. K., dz. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. poprzez umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 17 kwietnia 2025 r. do dnia 23 września 2025 r. urządzenia reklamowego w całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 10,02 m2.Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W dniu 17 kwietnia 2025 r. podczas kontroli ul. K. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,10 m, wysokość 2,90 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 10,02 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary słupa plakatowo-reklamowego typu "okrąglak" ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy dalmierza laserowego Leica Disto D810. Ponadto ustalono, że właścicielem urządzenia jest skarżąca, albowiem przedmiotowy słup reklamowy oznaczono nazwą spółki oraz numerem [...]. Wskazano także, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" - tj. "drogi".W związku z powyższym Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej, tj. ul. K. (działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P.) przez słup ogłoszeniowo-reklamowy o wymiarach: 2,90 m (wysokości) oraz 1,10 m (średnica), umieszczony na zieleńcu bez zezwolenia rządcy drogi.Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 30 października 2025 r., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.184,32 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. K., dz. nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. poprzez umieszczenie od dnia wszczęcia postępowania, tj. od dnia 17 kwietnia 2025 r. do dnia 23 września 2025 r. urządzenia reklamowego w całkowitej powierzchni reklamowej wynoszącej 10,02 m2.W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że będący przedmiotem sprawy słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o ww. wymiarach umieszczony był we wskazanej lokalizacji w okresie od dnia 17 kwietnia 2025 r. do dnia 23 września 2025 r. (tj. 160 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi i ostatecznie został usunięty.Organ zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a., jednakże nie stwierdził zaistnienia przesłanek warunkujących umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej. W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a)art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes Skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne przesądzają, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie;b) art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samymbłędne uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ I instancji nie zweryfikował dokładnie materiału dowodowego;c) art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności: poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych, w celu ustalenia rzeczywistych odległości i lokalizacji słupa na przedmiotowym pasie drogowym, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz dokładnego położenia słupa; sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala skarżącej zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że słup jest własnością Skarżącej i że to Skarżąca umieściła słup w miejscu wskazanym przez organ I instancji;d) art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie;e) art. 20 pkt. 6-10 u.d.p., poprzez błędne zastosowanie i dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego.W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in., iż nie jest podmiotem, który umieścił przedmiotowy słup na terenie pasa drogowego, a tym bardziej w aktach sprawy nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody potwierdzające wymiary słupa, czas jego umieszczenia w pasie drogowym i podmiotu odpowiedzialnego za jego posadowienie. Podkreśliła, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że to skarżąca jest podmiotem dokonującym naruszenia. W ocenie skarżącej nie sposób ustalić, czy urządzenie miernicze w momencie pomiaru było prawidłowo skalibrowane, czy osoba go użytkująca posiadała odpowiednie kwalifikacje oraz czy urządzenie użytkowane było zgodnie z instrukcją jego obsługi.Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego. Podkreślił, że organ I instancji przedłożył do akt mapy, w których zaznaczono granicę pasa drogowego oraz położenie przedmiotowej reklamy.Wyjaśnił, że podczas kontroli ul. K. w dniu 17 kwietnia 2025 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez słup plakatowo-reklamowy typu "okrąglak" o treści zmiennej o wymiarach: średnica 1,10 m, wysokość 2,90 m (o całkowitej powierzchni reklamowej: 10,02 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.Podkreślił, że powierzchnia słupa plakatowo-reklamowego wynika z akt sprawy, w których znajdują się protokoły z ww. kontroli przedmiotowego pasa drogowego. Protokoły te zawierają fotografie obrazujące miejsce, rodzaj zajęcia oraz wygląd słupa. W ocenie Kolegium powierzchnia reklamowa została przez organ I instancji obliczona w sposób prawidłowy, z wykorzystaniem wzorów matematycznych. W opinii Kolegium brak jest podstaw, aby kwestionować przyjęte obliczenia - nie budzą one wątpliwości. W szczególności skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie - nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego jest inna niż wykazał organ I instancji. Ponadto nie przedstawiła żadnego dowodu, a jedynie własne twierdzenia i przypuszczenia co do rzekomych uchybień pomiarowych. Nie wykazano, aby dla dalmierza Leica Disto D810 Touch istniał obowiązek okresowej kalibracji certyfikowanej, legalizacji lub posiadania certyfikatów - ani w przepisach prawa, ani w instrukcji producenta. Twierdzenia o konieczności każdorazowej kalibracji, określonego kąta nachylenia, deklinacji magnetycznej czy corocznej certyfikacji nie zostały poparte żadnym konkretnym zapisem instrukcji producenta. Zdaniem SKO również zarzut braku przeszkolenia operatora jest niewłaściwy, ponieważ prawo nie przewiduje obowiązku posiadania uprawnień ani certyfikowanego szkolenia do obsługi tego typu urządzenia. Brak numeru seryjnego w protokole nie dowodzi niewiarygodności pomiaru, jeżeli strona nie wykazała, że użyto innego urządzenia lub że pomiar był technicznie wadliwy. Całość argumentacji w tym zakresie ma charakter hipotetyczny i polemiczny, nie wskazuje konkretnego naruszenia prawa ani instrukcji producenta i nie podważa skutecznie wartości dowodowej pomiarów.W opinii Kolegium nie budzi wątpliwości również przyjęty w decyzji okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej za ten okres. Organ przyjął zasadnie jako początkową datę okresu, za który należy w niniejszej sprawie naliczyć karę, dzień 17 kwietnia 2025 r. jako dzień ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego - gdyż w tym dniu kontrola drogi publicznej wykazała zajęcie pasa bez zezwolenia przez przedmiotową reklamę.Natomiast jako koniec tego okresu został w opinii Kolegium prawidłowo wskazany jako dzień 23 września 2025 r. - jest to bowiem ostatni wykazany w aktach sprawy dzień, w którym stwierdzono, iż reklama pozostawała w pasie drogowym. Zatem liczba 160, jest liczbą dni, w których pas drogowy był zajmowany przez "okrąglak". Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, iż o tym, że przedmiotowe urządzenie reklamowe pozostawało w pasie drogowym ul. K. nieprzerwanie przez cały okres określony w decyzji, świadczą protokoły z kontroli pasa drogowego z dokumentacją zdjęciową. W takiej sytuacji, biorąc także pod uwagę zasady doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania, należy uznać, iż to na stronie postępowania ciąży wykazanie, iż było inaczej (tzn. w danych dniach reklama nie znajdowała się w pasie drogowym). Strona na tę okoliczność żadnych dowodów nie przedstawiła.W odniesieniu do podjętej przez stronę próby kwestionowania prawidłowości dokonania przez organ pomiarów słupa, jego lokalizacji etc., Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Skarżąca poprzestała na ogólnym twierdzeniu o ich nieprawidłowości.Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że nie umieściła słupa będącego przedmiotem sprawy, SKO wskazało, że w aktach sprawy znajduje się m.in. umowa o świadczenie usług ekspozycji plakatów reklamowych z dnia 28 lutego 2025 r. zawarta między M. w Krakowie a skarżącą. W załączniku do umowy przedmiotowy słup nr 0612 jest wykazany jako jeden z tych, na którym będą świadczone usługi wynikające z ww. umowy z dnia 28 lutego 2025 r.Ponadto Kolegium podkreśliło, iż w analogicznych sprawach dotyczących skarżącej znajduje się również materiał dowodowy m.in. ze strony internetowej [...], z którego wynika, iż skarżąca wykupiła aktywa spółki Agencja Reklamy W. Sp. z o.o. w formie słupów ogłoszeniowych. Dodatkowo skarżąca w dniu 23 czerwca 2020 r. zamieściła na swojej stronie internetowej wpis " [...]", w którym poinformowała o przejęciu od spółki Agencja Reklamy W. sp. z o.o. użytkowanych przez nią słupów i tablic ogłoszeniowych, a do wpisu dołączyła cennik plakatowania i innych usług na terenie Krakowa, z którego wynika, że posiada na terenie Krakowa 320 punktów plakatowania.Następnie Kolegium dokonało weryfikacji wysokości kary i stwierdziło, że została ona obliczona prawidłowo.Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskrzonej decyzji zarzuciła:I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes skarżącego, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane skarżącej przesądzają, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie;b) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany skarżącej przesądzają, że organ I instancji błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, m.in. poprzez nieprzedłożenie jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej prawidłowe i rzeczywiste dokonanie pomiarów odległości, długości, powierzchni oraz innych wartości metrycznych powołanych w zaskarżonej decyzji, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu;c) naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiającej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności:- poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych, w celu wykazania rzeczywistych odległości, wymiarów i lokalizacji słupa we wskazanej przez organ lokalizacji, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. dokładnego okresu umieszczenia urządzenia reklamowego we wskazanej przez organ lokalizacji, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz dokładnego położenia słupa,- sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala skarżącemu zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że pomiary wykonane podczas czynności kontrolnych zostały wykonane w sposób prawidłowy i że odpowiadają rzeczywistym wymiarom/odległościom;d) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Organ I instancji udowodnił wystarczająco motywy, którymi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że Organ I nie zgromadził całego materiału dowodowego w sprawie, a organ l instancji błędnie uznał przedmiotowy materiał dowodowy za wystarczający i prawidłowy. Organ II instancji nie udowodnił podstaw wydania decyzji i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 Ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie tj. utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji, twierdząc że okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego udokumentowano i rozpatrzono prawidłowo, podczas gdy organ I instancji nie przedłożył żadnego dowodu z którego wynikałoby że pomiary wykonane przez organ I instancji odpowiadają rzeczywistym wartościom, a organ II instancji błędnie uznał przedstawiony materiał dowodowy za prawidłowy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu.Mając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z instrukcji obsługi urządzenia mierniczego (daimierza) Leica Disto D810 Touch na okoliczność wskazaną w skardze.W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2026 r. nr SKO.Dr./4122/226/2025 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2025 r. nr 376/P/PK/KR/AW/25/ZDMK w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:1) prowadzenia robót w pasie drogowym;2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.Z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary z tego tytułu. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany.W zaskarżonej decyzji, organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca była w okresie objętym decyzją dysponentem przedmiotowego słupa reklamowego typu okrąglak, we wskazanym miejscu. Jak wynika z akt sprawy, powyższa okoliczność została potwierdzona zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym w szczególności umową o świadczenie usług ekspozycji plakatów reklamowych z dnia 28 lutego 2025 r., zawartą między M. w Krakowie a skarżącą. W załączniku do tej umowy przedmiotowy słup (nr [...]) został wprost wskazany jako jeden z punktów, na których świadczone są usługi, co obala twierdzenia skarżącej o braku dysponowania tym obiektem czy rzekomym upływie czasu od zakończenia działalności.Ponadto organy trafnie wskazały na dowody pochodzące ze strony internetowej skarżącej, z których wynika, że spółka przejęła aktywa Agencji Reklamy W. Sp. z o.o. w formie słupów ogłoszeniowych. Potwierdzeniem tego jest m.in. wpis z dnia 23 czerwca 2020 r. pt. "[...]", informujący o posiadaniu 320 punktów plakatowania. Skoro skarżąca umieszcza na słupie nazwę własnej firmy, zawiera umowy na ekspozycję reklam i czerpie z tego tytułu korzyści finansowe, to organy zasadnie uznały ją za podmiot odpowiedzialny za przedmiotowe urządzenie reklamowe.Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w określeniu powierzchni reklamowej. Materiał dowodowy sprawy w pełni potwierdza parametry przedmiotowego słupa reklamowego oraz sposób ich ustalenia.Organ szczegółowo wskazał, że pomiarów dokonano przy użyciu profesjonalnego urządzenia – dalmierza laserowego Leica Disto D810 touch. Jak słusznie podniosło Kolegium, wykorzystanie takiego specjalistycznego sprzętu daje pełną gwarancję poprawności i precyzji pomiarów. Jednocześnie skarżącej nie udało się skutecznie zakwestionować tych ustaleń, skarżąca poprzestała jedynie na ogólnikowych twierdzeniach o nieprawidłowościach, nie przedstawiając żadnych dowodów ani odmiennych okoliczności faktycznych (np. własnych pomiarów), które mogłyby sugerować, że kara została zawyżona.Natomiast w ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że organy nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości granic pasa drogowego ul. K. względem lokalizacji słupa reklamowego typu "okrąglak". Wymierzenie kary pieniężnej, która ma charakter dotkliwej sankcji administracyjnej, musi zostać poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, na organie ciąży obowiązek bezwzględnego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. III SA/Łd 967/15).W niniejszej sprawie organy oparły swoje ustalenia na okoliczności, iż słup reklamowy skarżącej został umieszczony na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. K., która stanowi własność Gminy Kraków, a władającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa. W ewidencji gruntów i budynków działka ta została oznaczona symbolem "dr" (droga), co w świetle § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.) uprawnia, zdaniem organu do stwierdzenia, że cała działka nr [...] została zaklasyfikowana jako grunt stanowiący drogę.W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu, drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia). W myśl § 9 tego rozporządzenia ewidencja obejmuje m.in.1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia;4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia;6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu.3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji.Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi.W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).W niniejszej sprawie organy nie wykazały precyzyjnie, czy słup reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego i czy w tych granicach znajdował się w całości. Samo naniesienie obiektu na mapę z ewidencji gruntów z oznaczeniem "dr" a zwłaszcza jego naniesienie tuż przy granicy działki, nie jest wystarczające, gdyż granice działki ewidencyjnej nie zawsze muszą pokrywać się z liniami granicznymi pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.Brak precyzyjnego ustalenia granic pasa drogowego a także brak precyzyjnego położenia spornego słupa względem granic tego pasa, stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego, co doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.W tym stanie sprawy, uznając, że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Kwota zasądzona na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, to wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i opłata za czynności pełnomocnika, która, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została miarkowana przy uwzględnieniu wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy uwzględnieniu w istocie tożsamej treści stanowiska w licznych analogicznych sprawach, dotyczących tej samej skarżącej. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OZ 646/21, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OZ 515/21, CBOSA).O zwrocie nadpłaconej części wpisu w wysokości 200 zł w pkt III sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą, a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą, a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.