Wyrok - II SA/Wr 57/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 28 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2025 r. nr 1151/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celuUchylono zaskarżone postanowienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] przy ul. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2025 r. nr 1151/2025 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Kwota główna
100 zł · grzywna
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Dominik Dymitruk
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 8
kpa
art. 107
kpa
art. 7
kpa
art. 126
kpa
art. 124
kpa
art. 134
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
UZASADNIENIE
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. (nr 1151/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 25 września 2024 r. (nr 2005/2024) nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową im. [...] we W. (dalej: skarżąca, zobowiązana) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 25 września 2025 r., w wyznaczonym terminie.Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych.Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. (nr 854/2024), nakazał skarżącej usunięcie zagrożenia spowodowanego nadmiernie pogorszonym stanem technicznym elewacji i trzonów kominowych ponad dachem tego budynku, poprzez:1) Skucie uszkodzonych, spękanych, odspojonych i złuszczonych tynków elewacyjnych oraz tynków na spodach płyt balkonowych i trzonach kominowych ponad dachem,2) naprawę ścian elewacji tylnej w miejscach ubytków i uszkodzeń - oczyszczenie ze śladów korozji biologicznej w przyziemiu i uzupełnienie ubytków materiału tworzącego mury i spoinowania,3) remont elewacji frontowej i tylnej - naprawę lub odtworzenie wypraw tynkarskich elewacji, okładzin zewnętrznych gzymsów, attyki, balkonów wraz z odnowieniem malatury (z zachowaniem faktury tynków i kompozycji elewacji oraz historycznej estetyki),4) wymianę uszkodzonych i skorodowanych obróbek blacharskich elewacji i balkonów,5) wymianę wyeksploatowanych stolarek okiennych piwnic,6) remont trzonów kominowych ponad dachem – wymianę/odtworzenie wyeksploatowanych okładzin tynkarskich oraz uszkodzonych betonowych czap kominowych.Termin na wykonanie ww. robót został zakreślony na 3 tygodnie w zakresie punktu 1 oraz 10 miesięcy w zakresie punktów 2-6, od dnia doręczenia postanowienia.W dniu 21 lipca 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. w zakresie wykonania nakazanych obowiązków. Ustalono, że obowiązek wynikający z decyzji ww. organu z dnia 25 kwietnia 2024 r., w zakresie: pkt 1 - nie został wykonany w całości (nie usunięto uszkodzonych, spękanych ze spodu płyty balkonowej trzeciej kondygnacji od strony frontowej), pkt 2-3 - nie został wykonany w całości (wykonano tylko miejscowe naprawy gzymsów na elewacji frontowej), pkt 4 - został wykonany w całości (wymieniono część obróbek blacharskich na elewacji frontowej na nowe), pkt 5 - został wykonany wyłącznie od strony podwórza, pkt 6 – został wykonany.Upomnieniem nr [...] z dnia 10 września 2025 r. PINB wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego ze swojej decyzji z dnia 25 kwietnia 2024 r., w zakresie orzeczonych robót budowlanych oraz zapłaty kosztów przedmiotowego upomnienia.Następnie, w dniu 25 września 2025 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (nr [...]), którego podstawę stanowi decyzja ww. organu nr 854/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r. Natomiast postanowieniem z dnia 25 września 2025 r. (nr 2005/2025) nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 10 miesięcy, od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, a także wezwał do wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym nr [...] z dnia 25 września 2025 r., w terminie 10 miesięcy od dnia doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia.W wyniku rozpoznania zażalenia, DWINB, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 18 listopada 2025 r. (nr 1151/2025), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. PINB nałożył na skarżącą szereg robót budowlanych zmierzających do usunięcia zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W.. Podkreślono, że na dzień wydania postanowienia PINB nakazane obowiązki nie zostały wykonane w całości, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz protokole przeprowadzonej kontroli.Co więcej zgodnie, z treścią zażalenia skarżąca wprost przyznaje, że nakazane ww. decyzją roboty budowlane zostały wykonane w części, a więc nie wykonano ich w całości. W dalszym ciągu w przedmiotowym budynku wykonano jedynie miejscowe naprawy gzymsów na elewacji frontowej, wymieniono część obróbek blacharskich na nowe, z kolei wymiana wyeksploatowanej stolarki okiennej piwnic nastąpiła w zakresie jednego okna od strony podwórza.Podkreślono, że PINB nakładającej omawiane obwiązki w stosunku do budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W., pouczył o obowiązku zawiadomienia ww. organu o wykonaniu robót zarówno zabezpieczających, jak i odtworzeniowych, z załączeniem odpowiedniego oświadczenia osoby nadzorującej roboty o zgodności ich wykonania z ww. decyzją, zasadami wiedzy technicznej i przepisami. Skarżąca z tego obowiązku się nie wywiązała. Jednocześnie materiał aktowy bogaty jest w wydruki z ofert przetargowych zobowiązanej dotyczących przedmiotowego obiektu, co jest istotne w zakresie braku wykonania nałożonych obowiązków.Zatem jak wynika ze stanu faktycznego w sprawie, ustalonego przez PINB, roboty budowlane wskazane decyzją ww. organu nr 854/2024 z 25 kwietnia 2024 r., nie zostały w całości wykonane. W dalszym ciągu w budynku istnieją stwierdzone zagrożenia spowodowane nadmienię pogorszonym stanem elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W.Odnosząc się natomiast do zażalenia skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązana w dalszym ciągu nie wykonała w całości nałożonych obowiązków, co jednocześnie oznacza wykonanie ich jedynie w części. Skarżąca miała wyznaczony termin na wykonanie nałożonych obowiązków. Nadto podkreślono, że nieodpowiedni stan techniczny budynku jest wynikiem wieloletnich zaniechań. Organ nie może uznawać ograniczeń finansowych podmiotu, bowiem ocenie w postępowaniu podlegał stan techniczny budynku, a nie sposoby zarządzania budynkiem.W skardze na powyższe postanowienie DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zobowiązana zarzuciła:1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę i uniemożliwienie stronie pełnego wypowiedzenia się w sprawie,2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności błędne uznanie, że stan techniczny budynku stwarza zagrożenie a skarżąca uchyla się od wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB nr 854/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r.,3) naruszenie art. 6, art. 7 § 2 oraz art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2026 r. poz. 268 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia mimo braku przesłanki uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku oraz z pominięciem zasady proporcjonalności i doboru środka najmniej uciążliwego,4) naruszenie zasady proporcjonalności (art. 8 k.p.a.), poprzez nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości, całkowicie oderwanej od rzeczywistego stopnia zaawansowania prac, realnych możliwości finansowych skarżącej oraz braku zagrożenia dla zdrowia i życia.Mając na względzie podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.Skarżącą podkreślił, że od momentu wydania decyzji PINB prowadzi intensywne działania organizacyjne i techniczne, zleciła opracowanie projektu remontu elewacji, który uzyskał wstępną pozytywną opinię konserwatora zabytków, przeprowadziła pięć postępowań przetargowych, które zakończyły się brakiem ofert, wykonała szereg prac zabezpieczających, w tym zabezpieczenie przed ewentualnym odwarstwieniem się tynków, remont kominów, usunięcie luźnych dachówek, zabezpieczenie przeciwwilgociowe, skucie odspojonych tynków, wymianę koniecznych obróbek blacharskich, wykonała wymianę stolarki piwnicznej oraz prace przy trzonach kominowych, przeprowadziła dodatkowy przegląd techniczny w czerwcu 2025 r., który nie wykazał zagrożenia dla zdrowia lub życia, a potwierdził to przegląd budowlano - techniczny wykonany w listopadzie 2025 r. W jej ocenie nie można zatem mówić o bierności ani uchylaniu się - przeciwnie, mamy do czynienia z realnym, ciągłym procesem realizacji obowiązku, uzależnionym od obiektywnych ograniczeń finansowych i rynkowych. Podkreśliła także, że nie jest podmiotem publicznym dysponującym swobodnie środkami finansowymi. Pominięcie powyższych okoliczności stanowi - zdaniem skarżącej - naruszenie zasady realności i proporcjonalności egzekucji, a także słusznego interesu społecznego obywateli.W dalszej kolejności skarżąca wyjaśniła, że aktualny stan techniczny budynku - potwierdzony przeglądami technicznym - nie stwarza żadnego zagrożenia dla zdrowia ani życia mieszkańców. Pozostałe do wykonania prace mają charakter rewitalizacyjny, a nie interwencyjny. Organ tymczasem traktuje je jak stan nagły, co nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Organ nie ma uprawnień do nakazywania wykonania rewitalizacji historycznej elewacji, a bezpieczeństwo użytkowania nieruchomości jest potwierdzone przeglądami budowlanymi.W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w trybie cytowanej już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z niewykonaniem w całości obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm., dalej: p.b.). Skarżąca zakwestionowała zasadność nałożenia grzywny, wskazując na brak spełnienia przesłanki uchylania się od wykonania obowiązku oraz na naruszenie zasady proporcjonalności i doboru środka najmniej uciążliwego.Istota sporu sprowadza się do tego, czy organ prawidłowo ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy ziściła się przesłanka "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku" uzasadniająca zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Należy przy tym podkreślić, że skarżąca nie kwestionowała samego faktu, iż nie wszystkie roboty budowlane wynikające z decyzji zostały dotychczas wykonane. Kładła natomiast nacisk na to, że od momentu wydania decyzji niezwłocznie przystąpiła do realizacji nałożonych obowiązków, podejmując szereg działań organizacyjnych i technicznych, których nie była w stanie ukończyć w wyznaczonym terminie z przyczyn od niej niezależnych.Skarżąca wyjaśniła w szczególności, że zleciła opracowanie projektu remontu elewacji, który uzyskał wstępną pozytywną opinię konserwatora zabytków, przeprowadziła pięć postępowań przetargowych, które zakończyły się brakiem ofert, a nadto wykonała szereg prac zabezpieczających, obejmujących między innymi zabezpieczenie przed ewentualnym odwarstwieniem się tynków, remont kominów, usunięcie luźnych dachówek, zabezpieczenie przeciwwilgociowe, skucie odspojonych tynków, wymianę niezbędnych obróbek blacharskich, wymianę stolarki piwnicznej oraz prace przy trzonach kominowych. Przeprowadziła również dodatkowy przegląd techniczny, który nie wykazał zagrożenia dla zdrowia i życia, co potwierdził nadto przegląd budowlano-techniczny wykonany już po wydaniu zaskarżonego postanowienia.Organ odwoławczy okoliczności tych w żaden sposób nie zweryfikował ani się do nich nie odniósł. Na podstawie ustalenia, że nie wykonano całości prac wynikających z decyzji wydanej w trybie art. 66 p.b., uznał, że spełniona została przesłanka zastosowania środka egzekucyjnego, pomijając całkowicie kwestię stosunku skarżącej do wykonania obowiązku.Sąd podziela stanowisko skarżącej co do wadliwości dokonanej przez organ oceny spełnienia przesłanki uchylania się od wykonania obowiązku.Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na podstawie tej regulacji ustawodawca wprowadził obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Normatywnie nałożona powinność podjęcia tych czynności aktualizuje się jednak nie w każdym przypadku niewykonania obowiązku, lecz – jak wyraźnie stanowi przepis – w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji tego pojęcia, co wymaga sięgnięcia do jego wykładni wypracowanej w orzecznictwie.W orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec dwa sposoby rozumienia zwrotu "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku". W części orzeczeń przyjmuje się, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań w celu jego wykonania. Wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych bezzwłocznie po upływie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji lub z przepisu prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1502/97 i 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14). Druga grupa orzeczeń przyjmowała, że powyższe sformułowanie winno być rozumiane jako nakładające na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale przede wszystkim stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1705/12).Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1705/12, opowiadając się jednoznacznie za drugim z przedstawionych poglądów, stwierdził, że dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku" należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne,Stanowisko to zyskało akceptację także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazywano, że ograniczenie znaczenia przymiotu wymagalności egzekwowanego obowiązku wyłącznie do faktu braku wykonania w terminie, bez jednoczesnego zbadania, czy strona obiektywnie dała jakikolwiek powód do wszczęcia egzekucji w drodze przymusu i czy rzeczywiście zachodzi taka potrzeba, stanowi niedostateczne uwzględnienie zgłoszonych zarzutów (por. np. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Po 765/25). W konkretnym przypadku ocenie podlega zatem sposób zachowania się podmiotu będącego zobowiązanym w odniesieniu do wykonania obowiązku, który na nim ciąży. Jeżeli zatem sposób zachowania się podmiotu (zobowiązanego) nie jest potwierdzeniem tego, że zmierza on do wykonania tego ustawowego obowiązku należy przyjąć, że aktualizuje się powinność określona w art. 6 § 1 u.p.e.a., a zatem podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 482/24 i 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1089/21).Ponadto, jak celnie akcentuje orzecznictwo sądowe, lokalizacja przytoczonego przepisu w części początkowej u.p.e.a. - Rozdział 1 Zasady ogólne - oraz treść art. 6 § 1 odnosząca się do czynności wierzyciela, który nie zawsze tożsamy jest z organem egzekucyjnym, prowadzą do wniosku, że analizowana regulacja prawna dotyczy początkowych etapów postępowania, kiedy to uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku obliguje do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego. Jeżeli więc zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli niewykonanie obowiązku wynika z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, na wierzycielu nie ciąży powinność prawna podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Konstatacje te dotyczą jednak początkowych etapów kierowania sprawy do egzekucji, nie rozciągają się natomiast na cały czas trwania postępowania egzekucyjnego spowodowanego tym, że nie doszło do dobrowolnego wykonania obowiązku, w związku z czym wierzyciel zobowiązany był prawnie do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4537/21).Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela drugie z prezentowanych stanowisk.Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy w sposób istotny naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także art. 6 § 1 u.p.e.a., nie dokonując należytej oceny, czy skarżąca faktycznie uchyla się od wykonania obowiązku.W pierwszej kolejności należy wskazać, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (w szczególności z pism zobowiązanej przesłanych organowi pierwszej instancji) wynika jednoznacznie, iż skarżąca po wydaniu decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. podjęła niezwłocznie szereg realnych, udokumentowanych działań zmierzających do wykonania nałożonych obowiązków. Zleciła opracowanie projektu remontu elewacji, który uzyskał wstępną pozytywną opinię konserwatora zabytków. Przeprowadziła pięć postępowań przetargowych, które – co istotne – zakończyły się brakiem ofert, a więc z przyczyn leżących poza sferą jej woli i możliwości. Wykonała nadto istotne prace zabezpieczające, eliminujące bezpośrednie zagrożenie wynikające ze stanu technicznego budynku. Przeprowadziła dodatkowe przeglądy techniczne, które nie potwierdziły istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi.Tymczasem organ odwoławczy ograniczył swoją ocenę wyłącznie do stwierdzenia, że nie wykonano całości prac wynikających z decyzji. Nie odniósł się w żadnym zakresie do podniesionych przez skarżącą okoliczności świadczących o niezwłocznym przystąpieniu do realizacji nałożonych obowiązków, do podejmowanych prób wyłonienia wykonawcy robót, do wykonanych prac zabezpieczających ani do wyników przeglądów technicznych, które - jak relacjonuj skarżąca - potwierdziły usunięcia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia. Organ nie zbadał zatem, czy dotychczasowe działania skarżącej dają obiektywne podstawy do wniosku, że uchyla się ona od wykonania obowiązku, czy też przeciwnie – świadczą o dążeniu do jego realizacji, której pełne wykonanie napotkało obiektywne przeszkody.Należy przy tym podkreślić, że skarżąca w toku postępowania powoływała się na konkretne dokumenty mające potwierdzać podejmowane przez nią działania – w szczególności na protokoły przeglądów technicznych, z których wynikać miał brak zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także na dokumentację związaną z przeprowadzonymi postępowaniami przetargowymi oraz wstępną opinią konserwatora zabytków dotyczącą projektu remontu elewacji. Tymczasem dokumentów tych brak jest w aktach sprawy. Organ odwoławczy, powołując się na okoliczność niewykonania całości robót budowlanych jako wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia, nie podjął żadnych czynności zmierzających do ich włączenia do materiału dowodowego, nie wezwał skarżącej do ich przedłożenia ani nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - choćby w celu ewentualnego zakwestionowania ich wartości dowodowej lub znaczenia dla sprawy. Stanowi to istotne naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Rzetelna ocena, czy skarżąca faktycznie uchyla się od wykonania obowiązku, wymaga bowiem uprzedniego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym dowodów, na które strona się powołuje na poparcie swoich twierdzeń. Dopiero na tej podstawie organ może dokonać miarodajnej oceny postawy zobowiązanej wobec nałożonego obowiązku. Pominięcie tych dowodów czyni ustalenia organu w zakresie przesłanki uchylania się od wykonania obowiązku przedwczesnymi i nieweryfikowalnymi.Dokonana więc przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego okazała się niewystarczająca, a tym samym narusza art. 7 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego) oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym organ nie odniósł się do kluczowych okoliczności podnoszonych przez skarżącą, nie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę na naruszenie zasad wynikających z art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada stosowania środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku) oraz art. 7 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny przy wyborze środka egzekucyjnego obowiązany jest kierować się zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stosowanie środków egzekucyjnych musi być celowe, a celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, nie zaś wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 482/24). Organ powinien zatem rozważyć, czy w okolicznościach sprawy, w której zobowiązana aktywnie dąży do wykonania obowiązku, nałożenie grzywny w celu przymuszenia służy realizacji celu egzekucji, czy też stanowi nieuzasadnioną dolegliwość.Organy powinny również mieć na uwadze zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. WSA w Poznaniu w cytowanym wyroku z dnia 17 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Po 765/25, trafnie podkreślił, że organy nie tylko mogą, ale i powinny podejmować działania zmierzające do dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, co wynika w szczególności z dyspozycji art. 6 § 1b u.p.e.a., ale także z nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do ustalenia i właściwej oceny całokształtu okoliczności świadczących o postawie skarżącej wobec nałożonego obowiązku, w szczególności podjętych przez nią działań organizacyjnych i technicznych, wykonanych prac zabezpieczających, prób wyłonienia wykonawcy robót oraz wyników przeglądów technicznych. Organ powinien zbadać, czy zachowanie skarżącej obiektywnie uzasadnia wniosek, że uchyla się ona od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a., mając na względzie, że samo stwierdzenie niewykonania całości robót nie jest wystarczającą przesłanką tego wniosku. Organ powinien również rozważyć celowość zastosowania środka egzekucyjnego w świetle zasady proporcjonalności (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady stosowania środka najmniej uciążliwego (art. 7 § 2 i art. 15 § 1 u.p.e.a.). Uzasadnienie wydanego postanowienia powinno odpowiadać wymaganiom art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, o czym rozstrzygnął w punkcie I sentencji wyroku.O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, orzeczono w punkcie II zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a..