Wyrok - III SA/Po 391/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - z dnia 28 maja 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXVI/955/24 w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie 1. stwierdza nieważność zaskarStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXVI/955/24 w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie 1. stwierdza nieważność zaskar
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
wydanie osoby ściganej / europejski nakaz aresztowania lub ekstradycja
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
postępowanie w przedmiocie wydania osoby ściganej / ENA
Tryb
rozprawa
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
powód
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Przewodniczący
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
UZASADNIENIE
Rada Miejska w Obornikach na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, 572, 1463, 1688) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679) podjęła w dniu 29 lutego 2024 r. uchwałę nr LXXVI/955/24 w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie (dalej "Uchwała"). W § 1 Uchwały Rada Miejska ustaliła następujące ceny i opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie i jego urządzeńIp. wyszczególnienie cena netto podatek cena bruttoVAT 8% [zł][zł] [zł]1. Opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok na20 lat z zezwoleniem na wykopanie grobu, umieszczenie trumny/urny w grobie:grób pojedynczy ziemnygrób pojedynczy ziemny głębinowy 1000,00 80,00 88,00 1080,00grób podwójny ziemny 1100,00 112,00 128,00 1188,00grób podwójny ziemny głębinowy 1400,00 64,00 1512,00grób dziecięcy ziemny 1600,00 64.00 1728,00grób urnowy ziemny pojedynczy 800,00 864,00800.00 864.002. Opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok na 100 lat z zezwoleniemna wykopanie grobu, umieszczenie trumny/urnyw grobowcu:grobowiec 1-osobowy 2500,00 200,00 2700,00grobowiec 2-osobowy 3500,00 280,00 3780,00 5grobowiec 4-osobowy 5000.00 400,00 5 400,003. Opłata za zezwolenie na postawienie pomnika:grób pojedynczy 400,00 32,00 432,00grób podwójny 600,00 48,00 648,00grób urnowy/dziecięcy 350,00 28,00 378,004. Opłata za pozwolenie na budowę grobowca 1500,00 120,00 1620,005. Opłata uzupełniająca za dochowanie do grobu ziemnego następnego zmarłego w trakcie 50,00 4,00 54,00trwania biegu terminu 20-letniego - opłata uzupełniająca do czasu przyjętej poprzednioopłaty na 20 lat - za każdy kolejny rok6. Opłata rezerwacyjna na 5 lat:grób pojedynczy ziemny 125,00 10,00 135,00grób pojedynczy ziemny głębinowy 150,00 12,00 162,00grób podwójny ziemny 225,00 18,00 243,00grób podwójny ziemny głębinowy 275,00 75,00 22,00 297,00 81,00grób dziecięcy ziemny 6,00 81,00 108,00grób urnowy ziemny pojedynczy 75,00 100,00 6,00 162,00grobowiec 1-osobowy 150,00 8,00 243,00grobowiec 2-osobowy 225,00 12,00grobowiec 4-osobowy 18,007. Opłata za przedłużenie okresu użytkowania/rezerwacji za każdy kolejny rok (obliczona - - -proporcjonalnie do punktów 1, 2 i 6 cennika)8. Opłata za czynności spedycyjne, zezwolenie na prace kamieniarskie, korzystanie ze sprzętu 250,00 20,00 270,00itp.9. Opłata za korzystanie z kaplicy w dniu pogrzebu 300,00 24,00 324,0010 Opłata za korzystanie z kaplicy w innych okolicznościach za każdą rozpoczętą godzinę 100,00 8,00 108,0011. Opłata za przechowywanie zwłok w chłodni za każdą rozpoczętą dobę 200,00 16,00 216,0012. Opłata za zezwolenie na ekshumację zwłok lub szczątków oraz przeniesienie urny 250,00 20,00 270,0013 Opłata eksploatacyjna - raz na 20 lat 600,00 48,00 648,00W § 2 wykonanie Uchwały Rada powierzyła Burmistrzowi Obornik.W § 3 Rada stwierdziła, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Woj. Wlkp.W uzasadnieniu Uchwały Rada wskazała, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może postanowić o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W związku z koniecznością uregulowania zasad funkcjonowania cmentarza komunalnego w Gołaszynie konieczne było zdaniem Rady ustalenie obowiązujących na nim cen i opłat.Pismem z dnia 11 lutego 2026 r. J. R. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę nr LXXVI/955/24 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie. Zaskarżyła rzeczoną uchwałę w części: § 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12 oraz pkt 13.Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:1) art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez ustalenie opłat pozostających poza zakresem dopuszczalnym w świetle tej regulacji, w szczególności opłat dotyczących grobów murowanych oraz grobów urnowych, opłat prolongacyjnych, eksploatacyjnych i rezerwacyjnych, opłat niezwiązanych bezpośrednio z pierwszym pochówkiem lub zachowaniem grobu ziemnego po upływie 20 lat, w sytuacji gdy art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi regulację szczególną, wyczerpująco określającą przypadki, w których możliwe jest pobieranie opłat związanych z użyciem grobu;2) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, podczas gdy w zakresie opłat cmentarnych zastosowanie ma regulacja szczególna zawarta w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wyłączająca możliwość ustanawiania innych opłat niż w niej przewidziane;3) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, mimo że przepis ten ma charakter wyłącznie kompetencyjno-porządkowy i wymaga istnienia odrębnej normy ustawowej zastrzegającej daną sprawę do właściwości rady gminy, której brak w obowiązującym porządku prawnym.Wobec powyższego Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2-6 oraz pkt 8-13 uchwały Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 lutego 2024 r.W uzasadnieniu wskazała, że w oparciu o przedmiotową uchwałę, została zobowiązana do zapłaty opłat, które nie miały w jej przekonaniu, żadnego oparcia w przepisach prawa, w tym opłat za korzystanie z sali ceremonialnej, za czynności spedycyjne (zezwolenie na prace kamieniarskie) - dwukrotnie, za utrzymanie cmentarza, za zezwolenie na postawienie pomnika. Na potwierdzenie tego przedłożyła dwie faktury vat. Ubiegając się o zwrot tych opłat uzyskała decyzję odmową, a jako powód takiego stanowiska oraz jako podstawę odmowy wskazano na obowiązywanie przedmiotowej Uchwały.Dalej wskazała na naruszenie art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ustalenie opłat pozostających poza zakresem dopuszczalnym w świetle tej regulacji, w szczególności opłat dotyczących grobów murowanych oraz grobów urnowych, opłat prolongacyjnych, eksploatacyjnych i rezerwacyjnych, a także opłat niezwiązanych bezpośrednio z pierwszym pochówkiem lub zachowaniem grobu ziemnego po upływie 20 lat. Art. 7 ustawy o cmentarzach stanowi bowiem regulację szczególną, która w sposób wyczerpujący i kompletny określa przypadki, w których możliwe jest pobieranie opłat związanych z użyciem grobu. Zdaniem Skarżącej w odniesieniu do grobów murowanych i pochówku w urnach ustawodawca nie przewidział ani ograniczeń czasowych prawa do grobu, ani możliwości uzależniania jego dalszego istnienia od uiszczania jakichkolwiek opłat prolongacyjnych.Zdaniem Skarżącej, mając na względzie poglądy doktryny oraz orzecznictwo opłaty pobierane na cmentarzach obejmują swoim zakresem opłatę za pochowanie zwłok i organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które związane są z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. W konsekwencji opłaty zawarte w zaskarżonej Uchwale jak: opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok na 100 lat z zezwoleniem na wykopanie grobu, umieszczenie trumny/urny w grobowcu (§ 1 pkt 2 Uchwały), opłata za zezwolenie na postawienie pomnika (§ 1 pkt 3), opłata za pozwolenie na budowę grobowca (§ 1 pkt 4), opłata uzupełniająca za dochowanie do grobu ziemnego następnego zmarłego w trakcie trwania biegu terminu 20-letniego (§ 1 pkt 5), opłata rezerwacyjna na 5 lat (§ 1 pkt 6), opłata za czynności spedycyjne, zezwolenie na prace kamieniarskie, korzystanie ze sprzętu itp. (§ 1 pkt 8), opłata za korzystanie z kaplicy w dniu pogrzebu (§ 1 pkt 9), opłata za korzystanie z kaplicy w innych okolicznościach (§ 1 pkt 10), opłata za przechowywanie zwłok w chłodni (§ 1 pkt 11), opłata za zezwolenie na ekshumację zwłok lub szczątków oraz przeniesienie urny (§ 1 pkt 12) oraz opłata eksploatacyjna (§ 1 pkt 13) są nałożone bez podstawy prawnej.Dalej wskazano, że sądy administracyjne w licznych wyrokach, dotyczących uchwał regulujących opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, jednoznacznie wskazały, że ustalenie opłaty za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej w przypadku cmentarza może polegać na określeniu wynikającej z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach opłaty za pochowanie zwłok, a także opłat za korzystanie z obiektu, które nie ma charakteru zwykłego korzystania, a więc przekracza korzystanie ogólnodostępne i wykracza ponad zakres czynności związanych z prawem do grobu i kultem zmarłych. Nie jest natomiast możliwe ustalenie jakiejkolwiek opłaty związanej z każdym możliwym korzystaniem z cmentarza obiektu. Cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej, a nie obiektem komercyjnym mającym przynosić dochód (czy choćby się samofinansować).Dalej argumentowano, że sądy w swoich wyrokach wskazują na szereg opłat, które są sprzeczne z prawem. Skarżąca wskazała na to, że kwestie zezwoleń na postawnie pomnika czy prace kamieniarskie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt I SA 1205/91 uznał uchwałę rady gminy dotyczącą pobierania opłat za zezwolenie na budowę pomników i grobowców na cmentarzu komunalnym za sprzeczną z prawem, gdyż zgodnie z par. 44 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego Dz.U. Nr 8 poz. 48 ze zm.) budowa pomników i grobowców na cmentarzach nie wymaga pozwolenia. W nowszymi orzecznictwie również wskazuje się, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za zezwolenie na wykonanie i budowę grobu, a także za udostępnienie miejsca pod grób na 20 lat w sytuacji, gdy w cenniku równocześnie ustalono opłatę za pochowanie zwłok. Ustawodawca przewidział bowiem opłatę za pochowanie zwłok, a następnie opłatę za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, z tym, że ta ostatnio wymieniona opłata nie może dotyczyć chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (art. 7 ust. 3 u.c.ch.z.). Opłata za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu może być pobierana dopiero po upływie 20 lat od pochowania zwłok i dotyczyć może tylko grobu ziemnego.Nadto opłaty za ekshumację zwłok, uprzątniecie, demontaż i montaż elementów nagrobkowych niezbędnych do wykonania usługi pochowania, przechowanie zwłok w chłodni za każde rozpoczęte 24h, udostępnienie sali do ubierania zwłok, udostępnienie sali ceremonialnej, zasypanie lub usunięcie warstwy izolacyjnej grobu murowanego jednej komory, korzystanie z urządzeń infrastruktury cmentarza, opłatę cmentarną, korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne okresy 20 letnie, korzystanie z miejsca na cmentarzu na kolejne 20 lat w grobie ziemnym, ze wskazaniem, ze wynosi jak za pochowanie w tym grobie (zgodnie z ustawą), opłaty za czynności administracyjne – nie mają zdaniem Skarżącej podstawy prawnej.W konsekwencji zdaniem Skarżącej wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłat eksploatacyjnych, rezerwacyjnych, prolongacyjnych lub innych opłat związanych z prawem do grobu, które nie mieszczą się w dyspozycji art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach, stanowi istotne naruszenie prawa materialnego i prowadzi do przekroczenia granic ustawowego upoważnienia.Dalej wskazano, że zaskarżona Uchwała narusza również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Stanowisko takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym oraz ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ma zdaniem Skarżącej charakter ogólny i subsydiarny, co oznacza, że może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji szczególnej odnoszącej się do danej materii. Tymczasem w zakresie opłat związanych z użyciem grobu oraz korzystaniem z cmentarza komunalnego regulacją szczególną jest art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.Odnosząc się do trzeciego zarzutu, a mianowicie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną do ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego Skarżąca wskazała, że przepis ten ma jednak charakter wyłącznie kompetencyjno-porządkowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do nakładania obowiązków finansowych na obywateli. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym określa zakres spraw należących do właściwości rady gminy, ale nie tworzy sam w sobie upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego w danej materii. Jego zastosowanie wymaga istnienia odrębnej normy ustawowej, która wprost przekazuje radzie gminy kompetencję do uregulowania określonych kwestii. W odniesieniu do opłat cmentarnych taka norma nie istnieje, gdyż ustawodawca zdecydował się uregulować tę materię w sposób szczególny w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie przewidując kompetencji rady gminy do jej rozszerzania.W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że cmentarz komunalny niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, którego utrzymanie stanowi zadanie własne Gminy. Świadczenie usług komunalnych w ramach administrowania cmentarzami komunalnymi wiąże się z koniecznością ponoszenia przez gminę stałych i nieuniknionych kosztów. Obejmują one w szczególności wydatki związane z utrzymaniem infrastruktury cmentarnej, zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa na terenie nekropolii, pielęgnacją zieleni czy utrzymaniem alejek i ogrodzeń. Naturalną konsekwencją jest zatem finansowanie części kosztów związanych ze świadczeniem usług komunalnych w tym zakresie z opłat wnoszonych przez podmioty korzystające z tych usług. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego czyli należności, które są proporcjonalne do wartości czy kosztów ponoszonych przez podmiot w związku ze świadczeniem tych usługi lub udostępnianiem do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu w przypadku ustalania opłat za świadczenie usług komunalnych na cmentarzach, zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Analizując przedmiotową skargę organ dopatruje się istoty sporu w błędnym przekonaniu Skarżącej o braku podstawy prawnej dla ustanawiania szeroko pojętych opłat cmentarnych, w skład których wchodzą opłaty określone w treści zaskarżonej Uchwały. W ocenie organu nie pozostaje wątpliwości, że taką podstawą jest podany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.Zdaniem organu wnioski Skarżącej zawarte w skardze mijają się z prawdą, gdyż art. 7 ustawy o cmentarzach nie jest regulacją szczególną dla art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, ponieważ normuje on wyłącznie sytuację prawną osoby, która wyraża wolę ponownego użycia grobu i zobowiązuje ją wówczas do zgłoszenia sprzeciwu i uiszczenia stosownej opłaty. Analiza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach prowadzi do wniosku, że ów przepis nie określa wysokości cen i opłat za pochowanie zwłok, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Nie ma zatem podstaw do traktowania tego przepisu jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wobec tego, należy zdaniem organu skłonić się ku stanowisku, zgodnie z którym art. 7 ustawy o cmentarzach podaje jedynie przykład opłaty, której wysokość ustanawia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Rozumowanie to jest aprobowane przez orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych: art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje wyłącznie specyficzną kwestię ponownego użycia grobu i wznowienia prawa do niego, nie stanowiąc wyczerpującego katalogu wszystkich dopuszczalnych opłat cmentarnych ani zakazu wprowadzania innych opłat.Nadto organ wskazał, że w przypadku ewentualnego kwestionowania przedstawionej wcześniej argumentacji należy podkreślić, iż ustanowienie opłat przewidzianych w zaskarżonej Uchwale stanowi wykonanie art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W ocenie organu opłaty wskazane w Uchwale nie mają charakteru odrębnych, samodzielnych świadczeń, lecz stanowią jedynie uszczegółowienie i rozbicie jednej opłaty przewidzianej w powołanym przepisie. Innymi słowy, opłata przewidziana w art. 7 ustawy została w Uchwale rozdzielona na kilkanaście elementów składowych, aby w sposób bardziej przejrzysty określić zakres świadczeń związanych z korzystaniem z infrastruktury cmentarza.Organ podniósł, że w ramach tego podziału wyodrębniono kilkanaście szczegółowych opłat, wśród których znajdują się m.in. opłata rezerwacyjna, opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego, opłata za korzystanie z kaplicy cmentarnej oraz opłata eksploatacyjna. Zdaniem organu wszystkie te należności pozostają w bezpośrednim związku z organizacją i przeprowadzeniem pochówku oraz z korzystaniem z urządzeń i infrastruktury cmentarza komunalnego. Nie stanowią one zatem opłat niezależnych od podstawowej opłaty cmentarnej, lecz konkretyzują poszczególne składniki kosztowe będących realizacją usług cmentarnych.Organ akcentował, że zastosowanie takiego rozwiązania miało przede wszystkim charakter informacyjny i transparentny wobec użytkowników cmentarza. Wyszczególnienie poszczególnych składników opłaty umożliwia bowiem osobom korzystającym z cmentarza ustalenie, jakie konkretne świadczenia wchodzą w zakres należności pobieranej przez zarządcę cmentarza oraz jakie czynności lub elementy infrastruktury są finansowane z poszczególnych opłat. Dzięki temu użytkownicy uzyskują pełniejszą wiedzę o strukturze kosztów związanych z pochówkiem.W ocenie organu brak takiego wyszczególnienia prowadziłby do sytuacji, w której w Uchwale przewidziana byłaby jedna zbiorcza, relatywnie wysoka opłata, obejmująca wszystkie elementy świadczeń związanych z pochówkiem, jednak bez wskazania jej wewnętrznej struktury. Taki sposób uregulowania mógłby utrudniać ocenę zasadności i proporcjonalności opłaty oraz ograniczałby przejrzystość zasad korzystania z cmentarza. Z tego względu rozbicie opłaty na poszczególne składniki należy - zdaniem organu - traktować jako działanie służące zwiększeniu czytelności i transparentności systemu opłat.Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 14 maja 2026 r. stawił się pełnomocnik Skarżącej, który podtrzymał skargę, wnosił i wywodził jak w skardze.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.Skarga okazała się zasadna.Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.Przedmiotem zaskarżania w niniejszej sprawie Skarżąca uczyniła postanowienia § 1 pkt 2-6 i pkt 8-13 uchwały nr LXXVI/955/24 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Gołaszynie (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 12 marca 2024 r., poz. 2774).Jako podstawę prawną Uchwały Rada Miejska w Obornikach wskazała przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako "u.g.k.".W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jest bowiem aktem normatywnym zawierającym normy prawne wyznaczające określone zachowanie adresatów (obowiązek uiszczenia określonych opłat), aktem generalnym, określającym dla każdego wysokość opłat na cmentarzach komunalnych oraz aktem abstrakcyjnym regulującymi powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat "cmentarnych". Istotą przedmiotowej Uchwały jest to, że wiąże ona bezpośrednio mieszkańców Gołaszyna, jej adresatem są m.in. osoby korzystające z cmentarzy komunalnych, zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, że na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 140; R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, LEX/el.). W konsekwencji właściwie zastosowano art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowiący, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.W tym miejscu Sąd wskazuje, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, legitymacja do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. aktualny wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.W świetle powyższego w niniejszej sprawie Skarżąca J. R., w ocenie Sądu, dysponowała legitymacją procesową do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na przedmiotową Uchwałę. Jest ona dysponentką grobu położonego na cmentarzu, którego dotyczy Uchwała, a więc źródła tej legitymacji upatrywać należy w prawie do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającym umocowanie w art. 23 Kodeksu cywilnego. Naruszenie interesu prawnego Skarżącej polega na tym, że na podstawie Uchwały nałożono na nią obowiązki i zobowiązano do uiszczenia określonych opłat wynikających z zaskarżonej Uchwały. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarga okazała się dopuszczalna.Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, publ. OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził ocenę w ramach powyżej określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.Jak wspominano, Uchwała dotyczy cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Wśród usług dotyczących cmentarzy rozróżnić należy czynności pogrzebowe, czyli takie czynności, jak przygotowanie zwłok do pochówku, asysta pogrzebowa, kopanie grobów, wykonywanie pomników itp. Jest to rynek otwarty na konkurencję, tj. dana osoba ma prawo wyboru usługodawcy. Zamknięty dla konkurencji jest natomiast rynek usług cmentarnych i obejmuje prace porządkowe (np. pielęgnację zieleni, utrzymanie czystości samego cmentarza jak i znajdujących się na nim obiektów np. kaplic czy chłodni) oraz administracyjne (np. zarządzanie cmentarzem w tym pobór opłat za udostępnienia miejsca itp., prowadzenie ksiąg, nadzór sanitarny). Gmina jest odpowiedzialna za te kwestie, bowiem prowadzenie cmentarzy komunalnych stanowi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g., zadanie własne gminy. Nadto, w szczególności zadanie własne gminy obejmuje też utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 15 u.s.g.). Nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, że cmentarz komunalny stanowi gminny obiekt użyteczności publicznej. Gminie przysługuje monopol w zakresie usług cmentarnych związanych z utrzymaniem cmentarzy i zarządzaniem nimi. W celu uregulowania kwestii opłat za te drugie usługi organy gminy wydają uchwały, takie jak zaskarżona w niniejszej sprawie, opierając się na przepisach ustawy o gospodarce komunalnej.Z kolei, jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten ma charakter przepisu generalnego (blankietowego), który wskazuje, co do zasady jakie organy i w jakim zakresie mogą podejmować akty odnoszące się do wysokości i sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne oraz korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z przepisu dalej wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami tymi są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a uprawnienia te mogą powierzyć tylko organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 7 ust. 1- 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576), dalej jako "ustawa o cmentarzach" lub "u.c.c.z.":"1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok."Analiza art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach prowadzi do wniosku, że ów przepis nie określa wysokości cen i opłat za pochowanie zwłok, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Nie ma zatem podstaw do traktowania tego przepisu jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis art. 7 ust. 2 u.c.c.z. mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej okresu użycia grobu ziemnego do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty stanowi jedną z przesłanek uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przy czym powyższe zasady nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn (art. 7 ust. 3 u.c.c.z.). Analizowany przepis nie określa natomiast ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, odnosi się natomiast wprost do "opłaty już przewidzianej".Sąd w tym miejscu podziela stanowisko, że taka delegacja ustawowa o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przewidziana była w pierwotnym brzmieniu ustawy o cmentarzach - w art. 2 ust. 3 (Dz. U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298 ze zm.), gdzie ustawodawca zdecydował, że za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych pobierane są przez zarządy cmentarzy opłaty, których wysokość ustalają w odniesieniu do cmentarzy komunalnych prezydia właściwych rad narodowych miast, osiedli i gromad, a w odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych, prezydia wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw). Wymieniony przepis został uchylony na podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Z tym dniem odpadła, przewidziana wcześniej w ustawie o cmentarzach, podstawa prawna do ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie, natomiast art. 7 ust. 2 u.c.c.z. wymieniał tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat i to w dodatku nie w rzeczonej ustawie. Przepis ten dotyczy czasokresu użycia grobu do chowania i reguluje kwestię uiszczania opłaty jako kryterium uniemożliwiające ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten nie określa jednak ani wysokości opłaty, ani trybu jej ustalania, ani też nie zawiera delegacji w tym przedmiocie. Nie jest też przepisem odrębnym, o jaki mowa w art. 4 ust. 1 u.g.k. Norma ta nie stanowi zatem podstawy prawnej do ich ustalenia i nie artykułuje wskazań w sprawie kompetencji organów w tym zakresie (tak Paweł Sularz "Cmentarze w Polsce. Zagadnienia administracyjnoprawne. Wolters Kluwer W-wa 2022, str. 142 i nast.).Z tych względów, Sąd podziela stanowisko, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie może być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W tej kwestii skład orzekający w przedmiotowej sprawie wpisuje się w nurt orzeczniczy zaprezentowany w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach, z dnia 20 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 54/16; w Gorzowie Wlkp., z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. II SA/Go 430/22; w Gdańsku, z dnia 5 marca 2020 r., sygn. III SA/Gd 667/19; w Gliwicach, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. V SA/Gl 865/16; w Bydgoszczy: z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 200/17 i z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Bd 201/17, dostępne CBOSA.W tym stanie prawnym, wobec uchylenia art. 2 ust. 3 u.c.c.z. i brakiem wskazania przez ustawodawcę w jego miejsce właściwej delegacji do ustalania wysokości i zasad określania cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, orzecznictwo sądowe oraz doktryna wypracowały stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy swoistą podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. Wymieniony przepis zawiera bowiem elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (wyr. NSA z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2023/23 i przywołane tam orzecznictwo i doktryna, CBOSA).NSA w wyroku z 7 września 2017 r., II OSK 27/16 (CBOSA) przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może być podstawą prawną uchwały, gdyż określa on generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a cmentarze należą do tej kategorii obiektów. NSA wskazywał, że zgodnie z art. 6 pkt 9 u.g.k. zakładanie i utrzymanie cmentarzy stanowi cel publiczny, a w myśl art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy cmentarzy gminnych. NSA wskazał, że osoby uprawnione do pochowania zwłok nie mają wyboru usługodawcy, adresatem są osoby zobowiązane do ponoszenia określonych opłat, nie są oni imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny, uchwała zaś obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe.Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, zatem stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że art. 7 u.c.c.z. stanowi regulację szczególną wobec art. 4 u.g.k. i tym samym wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak np. NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3139/17; NSA w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; NSA w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14; NSA w wyroku z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt 758/10; wyrok NSA z 14 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1704/22, CBOSA). Niezasadny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez jego zastosowanie i uznanie jako podstawę prawną do podjęcia Uchwały oraz naruszenia art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach poprzez brak uznania, że przepis ten stanowi regulację szczególną o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.W tym stanie prawnym, mając na uwadze podstawową zasadę obowiązującą w prawie administracyjnym, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a.), przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który zawiera ogólną normę, pozwalającą na ustanowienie na jego podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy wykładać ściśle i w powiązaniu z art. 7 ustawy o cmentarzach. W istocie brak właściwej podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wypełniło orzecznictwo i doktryna przyjmując, że w sposób dorozumiany jest nią art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak to Sąd wskazał powyżej. Ustawa o gospodarce komunalnej ma zatem zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach stanowiący, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok, a zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione, reguluje kwestię uiszczenia opłaty jako warunek uniemożliwiający ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Przepis ten zasadniczo zawiera upoważnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok. Przyjąć zatem należy, że art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach wyznacza zakres opłat objętych uchwałą w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych". Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Powołane przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie stanowią podstawy normatywnej do uregulowania innych opłat niż opłata za pochowanie zwłok. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może zatem stanowić podstawy prawnej do ustalania innych opłat za korzystanie z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej w zakresie innych opłat niż zwiane z pochówkiem, skoro obowiązujący stan prawny w tym zakresie nie przewiduje właściwej i prawidłowej podstawy prawnej, stanowiącej delegację ustawową dla wysokości cen i opłat albo sposobu i ustalania tych cen i opłat za usługi komunalne oraz korzystanie z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej.Wobec powyższego słusznie zarzuca Skarżąca, że przedmiotem Uchwały w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych nie mogą być opłaty za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok na 100 lat z zezwoleniem na wykopanie grobu, umieszczenie trumny/urny w grobowcu (§ 1 pkt 2 Uchwały), opłata za zezwolenie na postawienie pomnika (§ 1 pkt 3), opłata za pozwolenie na budowę grobowca (§ 1 pkt 4), opłata uzupełniająca za dochowanie do grobu ziemnego następnego zmarłego w trakcie trwania biegu terminu 20-letniego (§ 1 pkt 5), opłata rezerwacyjna na 5 lat (§ 1 pkt 6), opłata za czynności spedycyjne, zezwolenie na prace kamieniarskie, korzystanie ze sprzętu itp. (§ 1 pkt 8), opłata za korzystanie z kaplicy w dniu pogrzebu (§ 1 pkt 9), opłata za korzystanie z kaplicy w innych okolicznościach (§ 1 pkt 10), opłata za przechowywanie zwłok w chłodni (§ 1 pkt 11), opłata za zezwolenie na ekshumację zwłok lub szczątków oraz przeniesienie urny (§ 1 pkt 12) oraz opłata eksploatacyjna (§ 1 pkt 13). Nie znajdują podstawy prawnej opłaty uchwalone w § 1 pkt 2-6 i pkt 8-13 Uchwały.Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który określa domniemanie właściwość rady gminy w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy w związku z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.Niezależnie od powyższego podkreślić należy raz jeszcze, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nakłada ona określone obowiązki finansowe na różne podmioty. Zawarte w niej przepisy powinny być zatem sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Kontrolowany akt powyższych standardów nie spełnia.Obowiązek sporządzenia uzasadnienia dla uchwały organu stanowiącego gminy mającej charakter prawa miejscowego wynika z § 143 w związku z § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., 283, tj.; zwanego dalej rozporządzeniem), dla uchwały mającej charakter aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym - z przepisów § 133 i § 141 w związku z § 12 rozporządzenia, zaś dla uchwał nie posiadających charakteru normatywnego i zbliżonych w swej istocie do aktu administracyjnego - z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stosowanego w drodze analogii legis. Z przepisów tych wypływa obowiązek przygotowania do projektu uchwały lub zarządzenia odpowiedniego uzasadnienia. Oznacza to, że przyjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały bez względu na jej prawną naturę następuje wraz z uzasadnieniem, stanowiącym wyraz woli organu wypływający ze zbiegu określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym brak należytego uzasadnienia uchwały powoduje, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest także z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).W niniejszej sprawie w uzasadnieniu Uchwały Rada jedynie przywołała przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto wskazała, że "w związku z koniecznością uregulowania zasad funkcjonowania cmentarza komunalnego w Gołaszynie konieczne jest ustalenie obowiązujących na nim cen i opłat". W Uchwale natomiast ustalono opłaty, ale nieznane są jakiekolwiek motywy, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu Uchwały. Powody uchwalenia zasad pobierania opłat oraz ustalenia ich w takiej, a nie innej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które wyjaśniania przyjętych pozycji i stawek opłat nie zawiera. Brak właściwego uzasadnienia przedmiotowego aktu utrudnia odkodowanie znaczenia pojęć użytych w akcie, czy też ich zrozumienie, w szczególności wysokości przyjętych cen.Powyższe kwestie nie zostały uzasadnione na etapie projektowania Uchwały, skoro przekazany Sądowi projekt Uchwały nie zawierał właściwego uzasadnienia, a z protokołu nr LXXVI/24 z LXXVI sesji Rady Miejskiej w Obornikach, która odbyła się 29 lutego 2024 r. nie wynika, że jej zasadnicza treść była szczegółowo analizowane przez Radę. Głos w sprawie zabrały cztery osoby, jednak nie odnotowano ich stanowisk. Brak także dokumentacji źródłowej, z której wynikałyby przyjęte wysokości cen i opłat. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie.Dodatkowo organ wskazywał, że wyszczególnienie pojedynczych opłat miało mieć charakter informacyjny i transparentny wobec użytkowników cmentarza. Wyszczególnienie poszczególnych składników opłaty umożliwia bowiem osobom korzystającym z cmentarza ustalenie, jakie konkretne świadczenia wchodzą w zakres należności pobieranej przez zarządcę cmentarza oraz jakie czynności lub elementy infrastruktury są finansowane z poszczególnych opłat. Zdaniem Sądu ten zamiar uchwałodawcy nie został również osiągnięty, z Uchwały nie wynika dokładnie czego dotyczą niektóre z opłat i motywy przyjętych wysokości cen.Dodatkowo, jak wskazywano, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.c.c.z. po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok i zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Takiej opłaty nie można jednak ustalać, jeżeli dotyczyłaby chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Wynika to wprost z art. 7 ust. 3 u.c.c.z. Ustawodawca w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wprowadził ww. rozróżnienie na groby murowane i ziemne, a tym samym nie można dokonywać interpretacji tego przepisu, która wprost byłaby sprzeczna z wykładnią językową zawartej w nim normy prawnej. Nie można również uznać, aby jakiekolwiek inne zasady przemawiały za brakiem możliwości rozróżnienia w zakresie ponoszenia opłat za groby ziemne i murowane. Groby murowane niewątpliwie charakteryzują się znacznie dłuższą trwałością niż groby ziemne i niejako wpisują się na stałe w danym miejscu cmentarza w przeciwieństwie do grobów ziemnych, które mogą w dużo krótszym czasie ulec naturalnej degradacji. Tym samym po okresie kilkudziesięciu lat po grobie ziemnych może już nie być nawet śladu, co przewidział sam ustawodawca wprowadzając termin 20 lat, po upływie którego może nastąpić ponowne użycie grobu ziemnego do chowania zmarłych, chyba że jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach).Tym samym wprowadzona w § 1 pkt 2 Uchwały opłata "za udostępnienie miejsca grzebalnego na pochowanie zwłok na 100 lat z zezwoleniem na wykopanie grobu, umieszczenie/trumny/urny w grobowcu: a) grobowiec 1-osobowy, b) grobowiec 2-osobowy, c) grobowiec 4-osobowy" w zakresie opłaty dotyczącej grobów murowanych i urn także i z tego powodu nie ma podstawy prawnej. Natomiast w zakresie pochowania zwłok w grobie ziemnym (§ 1 pkt 1 Uchwały) przyjąć należy, że podstawą tego postanowienia jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 u.c.c.z. Przy czym, opłaty uchwalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. powinny stanowić ekwiwalent za korzystanie z nich, a nie źródło zarobkowania. Muszą być zatem rzetelnie skalkulowane, a nie określone w sposób arbitralny, a nawet noszący znamiona świadczenia nienależnego. W dodatku opłaty nie mogą pozostawiać wątpliwości interpretacyjnej czego one dotyczą. Wyjaśnienie celowości, zasadności i wysokości tych opłat powinno znaleźć się w uzasadnieniu projektu Uchwały przedkładanej do uchwalenia Radzie Miasta. Jak Sąd wskazał powyżej, niesporne jest, że zaskarżona Uchwała, ani też jej projekt przedłożony do uchwalenia nie zawierały stosowanego i wystarczającego uzasadnienia w powyższym zakresie. Wątpliwość Sądu budzi znaczna wysokość opłat za udostępnienie miejsca grzebalnego określonych w § 1 pkt 1 Uchwały, stwarzająca podejrzenie ustalenia ich w sposób arbitralny. Nieznane są bowiem motywy, jakimi kierowała się Rada przy ich ustalaniu. Winny być odpowiednio skalkulowane, wynikające z uzasadnionych kosztów. Przy czym, mając charakter ekwiwalentny nie powinny stanowić źródła zarobkowania gminy, tylko pokrywać realne i rzeczywiste koszty. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z tych względów, Sąd stwierdził nieważność także § 1 pkt 1 Uchwały.Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 wyroku.O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Oborniki na rzecz Skarżącej łączną kwotę 797 zł, na która składa się wpis od skargi w wysokości 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026r. poz. 118) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 wyroku.. i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Oborniki na rzecz Skarżącej łączną kwotę 797 zł, na która składa się wpis od skargi w wysokości 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2021 r. poz. 535), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026r. poz. 118) oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 wyroku.