Wyrok - III OSK 49/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/24 w sprawie Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2024 r. r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/24 w sprawie Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z d
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Olga Żurawska - Matusiak
Podstawa prawna
art. 77
kpa
art. 189
fkpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 138
kpa
art. 189
ckpa
art. 189
dkpa
art. 7
kpa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (9)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/24, oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.W okresie od [...] maja do [...] czerwca 2022 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") przeprowadził kontrolę w zakresie wykonania przez Prezydenta działań określonych w Programie ochrony powietrza (dalej "POP") na lata 2017 - 2019 oraz planach krótkoterminowych. W ramach kontroli WIOŚ ustalił, że skarżący nie zrealizował w terminie działań naprawczych określonych w POP w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3). Ustalenia zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Przy czym z protokołu kontroli oraz sprawozdań z realizacji POP na terenie Miasta [...] wynika, że w ramach działania 3.1.1 podpunkt (2) pt. "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stałe" i podpunkt (3) "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe" w 2017 - 2019 wykonano [...] inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe ([...]). WIOŚ podał, że skarżący nie osiągnął zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017-2019 emisji: pyłu PM 10 - 29 Mg/rok, pyłu PM 2,5 - 28 Mg/rok, benzo(a)pirenu - 0,015 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 - 1848 Mg/rok. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z raportem z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania w wyniku działań podjętych przez skarżącego w latach 2017-2019 osiągnięto efekt ekologiczny dla: pyłu PM 10 na poziomie 6,48 Mg co stanowi 22,34% wymaganego efektu ekologicznego, pyłu PM2,5 na poziomie 5,39 Mg co stanowi 19,25% wymaganego efektu ekologicznego, benzo(a)pirenu na poziomie 0,003972 Mg co stanowi 26,48% wymaganego efektu ekologicznego, CO2 na poziomie 515,74 Mg co stanowi 27,91% wymaganego efektu ekologicznego. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami WIOŚ decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w kwocie [...] zł za niedotrzymanie terminów realizacji działań nałożonych na lata 2017 - 2019 w POP dla województwa [...] - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą z [...] stycznia 2017 r., Nr [...], tj. zadań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkty (2) i (3) Programu ochrony powietrza dla województwa [...] "Wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu instalacji na paliwa stale" oraz "Realizacja gminnych programów niskiej emisji (PONE) - eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe" poprzez nieosiągnięcie wymaganego efektu ekologicznego.Na skutek odwołania skarżącego GIOŚ decyzją z [...] kwietnia 2024 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wymierzeniu Prezydentowi kary pieniężnej. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że z protokołu kontroli nr [...], jak też z raportu z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania, wynika, iż skarżący nie zrealizował w terminie działań określonych w POP. Następnie GIOŚ przywołał stosowne przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz.54, dalej "p.o.ś."), podnosząc, że w sytuacji stwierdzenia naruszenia w postaci niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ zobligowany jest do wymierzenia kary pieniężnej. Dodatkowo wskazał, że w niniejszej sprawie należało zastosować art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r., który jest względniejszy dla strony (niższa dolna granica wysokości kary). Organ odwoławczy podtrzymał także ustalenia dokonane przez WIOŚ w zakresie zmniejszenia ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń będących przedmiotem inwestycji. GIOŚ zaznaczył również, że eliminacja nisko sprawnych urządzeń na paliwa stałe jest kluczowym i najskuteczniejszym działaniem określonym w POP ograniczającym niską emisję i mającym realny wpływ na poprawę jakości powietrza. W ocenie organu odwoławczego realizacja przez skarżącego działań naprawczych w ustalonym w niniejszej sprawie niewielkim stopniu nie doprowadzi do poprawy jakości powietrza. Jednocześnie waga stwierdzonych w toku kontroli uchybień czyni w pełni zasadnym nałożenie na Prezydenta kary w wysokości [...] zł, która stanowi [...]% górnego limitu (tj. 500 000 zł), za brak realizacji powyższych działań. Kara w takiej wysokości spełnia podstawową jej funkcję i zmobilizuje skarżącego do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że wymierzając karę pieniężną w wysokości [...] zł organ I instancji wziął również pod uwagę, że pozostałe zadania określone w POP zostały zrealizowane.Odnosząc się do argumentów odwołana GIOŚ zauważył, że skarżący powinien dbać o jakość i poprawność danych wprowadzanych do bazy inwentaryzacji źródeł ciepła. Jednocześnie w kwestii braku możliwości złożenia sprostowania w zakresie nieprawidłowych wyjaśnień, ze względu na błędy w wyliczeniu efektu ekologicznego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 77 § 2 k.p.a. Niemniej jednak dokonał analizy dokumentu pt. "Analiza wielkości emisji zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego" wskazując, że do obliczeń przyjęto błędne wartości w Tabeli 1. Wskaźniki emisji dla poszczególnych rodzajów paliw i typów są bowiem niezgodne z Tabelą 55, co potwierdza, że przedłożony przez skarżącego dokument nie może stanowić wiarygodnego dowodu w kwestii oceny osiągnięcia przez skarżącego efektu ekologicznego w ramach podejmowanych przez niego działań określonych w POP. Co prawda wymienione w uzasadnieniu odwołania działania podjęte przez Prezydenta są niezwykle ważne jednak pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż naruszenia dotyczyły nieterminowej realizacji działań określonych w punkcie 3.1.1 podpunkty (2), (3) POP. GIOŚ zauważył również, że skarżący mógł skorzystać z instytucji opisanej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.), czego jednakże nie uczynił. Tymczasem w niniejszej sprawie ocenie podlegało jedynie to czy Prezydent zrealizował w terminie działania wskazane w obowiązującym akcie prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie POP. Przy czym efekt ekologiczny został określony na podstawie danych z bazy inwentaryzacji źródeł ogrzewania, do których wprowadzania Prezydent jest zobowiązany. Baza inwentaryzacji umożliwia bowiem organom samorządowym ewidencjonowanie źródeł emisji z jednoczesnym automatycznym obliczeniem redukcji wielkości emisji wyrażonej we wskaźnikach PM 10, PM2.5, benzo(a)piren i CO2. Została ona stworzona w taki sposób, że zawiera zaimplementowane właściwe wskaźniki emisji zanieczyszczeń do powietrza dla poszczególnych rodzajów stosowanych paliw niezbędne do przeliczenia wymaganego efektu ekologicznego. Raport z tej bazy jest zatem podstawą do określenia stopnia realizacji działań określonych w punkcie 3.1.1(2) i (3) POP. Wobec czego GIOŚ uznał, że organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącemu karę pieniężną z powodu zaistniałego naruszenia. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie została spełniona żadna z przesłanek art. 189f k.p.a. dotycząca odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu. Odnosząc się do znikomości naruszenia prawa GIOŚ wskazał, że zagadnienia dotyczące jakości powietrza zostały uregulowane w ustawie p.o.ś, która wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy - CAFE (Clean Air For Europę), (Dz. Urz. UE L 152 z II czerwca 2008 r., s. 1). W przypadkach, w których poziomy zawartości zanieczyszczeń w powietrzu jednej lub kilku substancji przekraczają wartości dopuszczalne lub wartości docelowe, powiększone o odpowiednie marginesy tolerancji, ustanowione zostały obowiązki dotyczące opracowania programu ochrony powietrza dla tych stref. Skarżący nie realizując w wyznaczonym terminie działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) POP, nie osiągnął zakładanej poprawy jakości powietrza, co miało niewątpliwie negatywny wpływ na ochronę zdrowia i życia mieszkańców, ale również zdrowia osób odwiedzjących gminę np. w celach turystycznych. Wobec tego waga naruszenia nie była znikoma. Odnośnie natomiast drugiej przesłanki z art. 189f pkt 1 k.p.a., tj. dotyczącej zaprzestania naruszenia prawa, GIOŚ podniósł, że naruszenie prawa przez skarżącego polegające na niezrealizowaniu w latach 2017-2019 działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1 podpunkt (2), (3) POP, nie jest możliwe do usunięcia. Zatem żadna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie została spełniona co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uznania, że spełnione są przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że celem bezpośrednim ustanowionej w art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś sankcji jest oddziaływanie na właściwe organy w celu zapewnienia terminowej realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych. Realizacja działań naprawczych określonych w POP stanowi więc niewątpliwie przejaw funkcji prewencyjnej prawa ochrony środowiska. GIOŚ nie znalazł także podstaw do zastosowania procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej art. 189f § 2, 3 k.p.a., co szczegółowo uzasadnił.Skargę na decyzję GIOŚ wniósł do WSA w Warszawie Prezydent, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 76 § 113, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi pt. "Analiza wielkości emisji zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby prowadzenia postępowania egzekucyjnego", co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności osiągnięcia założonego efektu ekologicznego za nieudowodnioną; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (wyjaśnienia wartości wskazanych w przedłożonym przez skarżącego dokumencie pt. "Analiza wielkości emisji zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby prowadzenia postępowania egzekucyjnego") oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2022 r., nr [...], w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania. II. przepisu prawa materialnego, tj. art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie, ewentualnie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej w jej minimalnej wysokości, tj. 10 000 zł. Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi.W dniu 26 września 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok oddalający skargę. W uzasadnieniu wskazał, że w całości podziela ustalenia organów obydwu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy p.o.ś., w szczególności art. 84 ust. 1 oraz art. 315 a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W sytuacji stwierdzenia naruszenia w postaci niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ I instancji zobligowany jest do wymierzenia kary pieniężnej. Mając na względzie treść art. 189c k.p.a. Sąd I instancji uznał, że zasadnie organy orzekające przyjęły, że w sprawie należało zastosować art. 315a p.o.ś (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r., jako względniejszy dla strony. Wskazując na treść art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. oraz art. 315a ust. 2 p.o.ś. WSA w Warszawie stwierdził, że nałożenie kary jest obligatoryjne w przypadku naruszeń określonych w art. 315 a ust. 1 p.o.ś. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające obu instancji przekonująco wykazały, że przesłanki do wymierzenia przedmiotowej kary wystąpiły, a jednocześnie brak było podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art.189f k.p.a. Dodatkowo WSA w Warszawie podał, że w POP strona skarżąca zobowiązana jest do bieżącej aktualizacji bazy inwentaryzacji źródeł ciepła na jej terenie. Baza została stworzona w taki sposób, że zawiera zaimplementowane właściwe wskaźniki emisji zanieczyszczeń do powietrza dla poszczególnych rodzajów stosowanych paliw, niezbędne do przeliczenia wymaganego efektu ekologicznego. GIOŚ nie posiada bowiem narzędzi do oceny efektu ekologicznego - do tego służą raporty generowane z ww. bazy, które stanowią dowód w sprawie. Realizując obowiązek aktualizacji bazy skarżący winien dbać o jakość i poprawność danych do niej wprowadzonych, zatem powinien podejmować stosowne działania, które zagwarantowałyby pozyskanie owych informacji, np. poprzez prowadzenie kontroli do czego skarżący był zobligowany zapisem art. 379 ust. 1 p.o.ś.Zdaniem WSA w Warszawie z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że w latach 2017-2019 skarżący nie zrealizował w terminie działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] - planie działań krótkoterminowych, uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą z [...] stycznia 2017 r., Nr [...]. Co prawda skarżący zrealizował zadanie określone w pkt 3.1.1.2 uchwały POP, polegające na wymianie starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe w ilości [...] sztuk, jednak w wyniku realizacji nie osiągnięto zakładanego efektu ekologicznego poprzez ograniczenie w latach 2017-2019 emisji pyłu PM1O, PM2.5 i emisji beznzo(a)pirenu i CO2 (osiągnięto: 22,34% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM1O; 19,25% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla pyłu PM2.5; 26,48% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla beznzo(a)pirenu oraz 27,91% wymaganego efektu ekologicznego ograniczenia emisji dla CO2). Powyższe naruszenia zostały udokumentowane w trakcie kontroli WIOŚ, przeprowadzonej w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2023 r., z której został sporządzony protokół kontroli nr [...]. Z kolei odnosząc się do kwestii wysokości wymierzenia kary Sąd I instancji uznał, że kara w wysokości [...] zł nie jest zbyt wysoka w stosunku do maksymalnej możliwej kary określonej w przepisie na kwotę 500 000 zł, a jednocześnie będzie stanowić odczuwalną dolegliwość. W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona skarżącemu kara jest sprawiedliwą konsekwencją stwierdzonych naruszeń i stanowi jedynie [...] % górnego limitu (tj. 500 000 zł) oraz mieści się w przedziale względniejszych przepisów, tj. od 10 000 zł do 500 000 zł, tj. art. 315a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 r. Wobec tego zarzut dotyczący naruszenia art. 315a ust 1 pkt 3 p.o.ś jest niezasadny. W odniesieniu do kryteriów wymiaru przedmiotowej kary zastosowanie znajduje również przepis art. 189d k.p.a. Przy czym Sąd I instancji podzielił stanowisko GIOŚ, zgodnie z którym kara w wysokości [...] zł spełnia podstawową funkcję, którą jest zmobilizowanie skarżącego do intensyfikacji działań w celu poprawy stanu powietrza. Skarżący jako organ ochrony środowiska, określony w art. 376 ust. 1 p.o.ś., ma bowiem obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą ochronę jakości powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszenia poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP w celu zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza. W ocenie WSA w Warszawie art. 315a ust. 1 pkt 2 i art. 315a ust. 2 p.o.ś. jednoznacznie wskazują co organ winien brać pod uwagę wymierzając karę pieniężną. Wśród przesłanek mających wpływ na wysokość kary pieniężnej nie zostały wskazane żadne inne okoliczności, czy przyczyny, które leżały u podstaw niedotrzymania terminów określonych w POP. Sąd I instancji podzielił również stanowisko GIOŚ co do braku podstaw do odstąpienia w niniejszej sprawie od wymierzenia kary na podstawie art.189f § 1–3 k.p.a. Skarżący nie realizując w wyznaczonym terminie działań naprawczych, określonych w punkcie 3.1.1. podpunkt (2), (3), nie osiągnął bowiem zakładanej poprawy jakości powietrza, co miało niewątpliwie negatywny wpływ na ochronę zdrowia i życia mieszkańców. Przy czym według WSA w Warszawie, w kontekście art. 189 f § 1 k.p.a., w sprawie nie można mówić o znikomości naruszenia prawa, ponieważ Polska będąca państwem członkowskim UE zobowiązana jest do dotrzymania norm jakości powietrza. Art. 315a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi zaś instrument nadzoru stosowany przez wojewódzkiego ochrony środowiska względem grupy organów ochrony środowiska. Jednym z dóbr chronionych przez przepisy p.o.ś. jest powietrze będące częścią składową środowiska, a środowiskowe zagrożenia zdrowia wynikają w szczególności z oddziaływania zanieczyszczeń obecnych w powietrzu. W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie zatem przyjęły, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie była znikoma. Jednocześnie Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organ odwoławczy odnośnie drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. dotyczącej zaprzestania naruszenia prawa. Zauważył mianowicie, że Program ochrony powietrza wskazuje określone działania, które skarżący musi zrealizować w określonym przedziale czasu, więc ich ewentualna realizacja w okresie późniejszym nie spowoduje, że naruszenie zostanie usunięte. Wobec powyższego żadna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie została spełniona, co wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu. Przesłanką do odstąpienia nie może być także fakt, iż skarżący co do zasady podejmował działania w zakresie ochrony i poprawy jakości powietrza, na co szczegółowo wskazał w skardze. Sąd I instancji nie negując znaczenia ww. działań stwierdził, że nie pomniejszają one wagi zaistniałych uchybień. Zapewnienie odpowiedniej jakości powietrza atmosferycznego ma priorytetowe znaczenie z punktu ochrony zdrowia i życia ludzkiego. WSA w Warszawie za nietrafny uznał również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi "Analiza wielkości zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby postępowania administracyjnego". Organ wyjaśnił bowiem, że w niniejszej sprawie naruszenia zostały udokumentowane w trakcie kontroli, o czym świadczą zapisy protokołu kontroli podpisanego bez wnoszenia uwag przez Prezydenta, a ponadto wskazał, że dokonał analizy ww. dokumentu stwierdzając .przyjęcie do obliczeń błędnych wartości w Tabeli 1. Wskaźniki emisji dla poszczególnych rodzajów paliw i typów są bowiem niezgodne z Tabelą 55. Wskaźniki emisji dla nowych kotłów węglowych wg normy [...] zawartej w POP (przykład: indywidulany piec C.O. Paliwo-Węgiel dla CO2 wartości podane w Tabeli 1 ww. analizy, są tysiąckrotnie wyższe od tych w Tabeli 55 POP, ponadto dla pyłu PM 10 podano błędny współczynnik emisyjności). Sąd I instancji podał, że wobec tak stwierdzonych rozbieżności dokument przedłożony przez skarżącego nie może stanowić wiarygodnego dowodu. Podsumowując WSA w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego w rozpatrywanej sprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w wystarczającym stopniu a rozstrzygnięcie szczegółowo i logicznie uzasadnione. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny oraz został poddany ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a wyniki tych ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.Pismem z 29 listopada 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiódł Prezydent działający w imieniu Gminy Miasta [...] (dalej również "skarżący kasacyjnie") zaskarżając powyższy wyrok w całości.Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi i sporządzenie uzasadnienia w sposób polegający na ogólnej akceptacji ustaleń i twierdzeń organów obu instancji, co skutkowało niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 76 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek dokonania błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych z pominięciem argumentacji skarżącego i bez przeciwdowodu.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 315a ust. 1 pkt 3) i ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 189c i w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary administracyjnej z naruszeniem dyrektywy miarkowania administracyjnej kary pieniężnej.W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że nie zawiera usprawiedliwionych zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 13 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 1093/23). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1919/22).Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuca, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich okoliczności i zarzutów skargi. Wyjaśnić należy, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być - to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku - pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co istotne - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22). Tak samo powtórzenie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji nawet z dosłownym jej przytoczeniem nie może uzasadniać zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy wystąpiły przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej obejmuje wszystkie okoliczności istotne w sprawie, zarówno te o charakterze formalnym jak i merytorycznym. Wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy jak i wszelkie sprzeczności w materiale dowodowym powinny zostać zatem przez organ wyjaśnione. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast przepis art. 76 § 1 k.p.a. zawiera definicję dokumentu urzędowego stwierdzając jednocześnie, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, stwierdzając, jednocześnie w § 3, że nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Analizując zgromadzony materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organu obu instancji, w oparciu o które ustalono osiągnięty przez skarżącego kasacyjnie efekt ekologicznego dla pyłu PM 10, PM2,5, benzo(a)piranu oraz CO w okresie 2017-2019, w odniesieniu do ustalonego i wymaganego zgodnie z Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego – planie działań krótkoterminowych ustalonych przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2017 roku. Dane niezbędne do ustalenia tych poziomów ustalono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez [...]WIOŚ. W trakcie tej kontroli ustalono, że we wskazanym okresie przeprowadzono [...] inwestycji polegających na likwidacji kotłów na paliwo stałe co stanowiło podstawę do dokonania wyliczenia osiągniętego poziomu ekologicznego. Stosując jednocześnie metodologię obliczeń wskazaną w wyżej powołanym programie ochrony powietrza. Kwestionując powyższe ustalenia skarżący kasacyjnie powołał się na dokument pod nazwą "Analiza – wielkość emisji zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego". Kwestionując wartość dowodową powyższego dokumentu organ II instancji jak i Sąd I instancji zasadnie zwrócili uwagę, że do obliczeń przyjęto błędne wartości w tabeli 1. Wskaźniki emisji dla poszczególnych rodzajów paliw i typów są bowiem niezgodne z tabelą 55 Wskaźniki emisji dla nowych kotłów węglowych wg normy [...] zawartej w Programie ochrony powietrza (np. indywidualny piec C.O, Paliwo – Węgiel dla CO2 wartości podane w tabeli 1 w/w analizy są tysiąckrotnie wyższe od tych w tabeli 55 POP, ponadto dla pyłu PM10 podano błędny współczynnik emisyjności). Podważa to wiarygodność powyższego dowodu. Co do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że przedłożona "Analiza – wielkość emisji zanieczyszczeń na terenie Miasta [...] na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego" wykazała, że dokument jakim jest Program ochrony powietrza dla województwa [...] zawiera błąd w zakresie wskaźników emisyjności w tabeli 55, co powoduje, że wyliczenia efektu ekologicznego przez organy kontrolujące są nieprawidłowe dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 96 ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. sejmik województwa uchwala wojewódzki program ochrony powietrza w celu osiągnięcia poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia szkodliwych substancji w powietrzu. W takim programie określa się, między innymi, harmonogram realizacji działań naprawczych, planowany do osiągnięcia efekt ekologiczny działań naprawczych polegający na redukcji wielkości emisji oraz planowane wielkości zmiany stężeń substancji w powietrzu objętych programem w poszczególnych latach objętych programem, a także podmioty i organy odpowiedzialne za realizację działań naprawczych (art. 91 ust. 7a pkt 4, pkt 7 i pkt 8 P.o.ś.). Natomiast zgodnie z art. 96 ust. 9 powołanej ustawy akt ten jest aktem prawa miejscowego. Tym samym w sytuacji gdy strona uważała, że sporna uchwała wprowadzająca w życie Program ochrony powietrza narusza jej interes prawny lub obowiązki w niej określone wykraczają poza jej uprawnienie, mogła skorzystać z instytucji wskazanej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2094 ze zm.). Strona nie może przyjmować inne wskaźniki emisyjne do obliczenia uzyskanego efektu ekologicznego niż określone zostały określone w programie ochrony powietrza jako, który jest aktem prawa miejscowego.Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 189c i art. 189d k.p.a. poprzez zastosowanie i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej z naruszeniem dyrektywy miarkowania oraz przyjęcie za podstawę orzeczenia w przedmiocie jej wymierzenia przepisu, który nie był względniejszy dla strony. Jak zasadnie stwierdziły organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji, w okresie w którym strona skarżąca była obowiązana uzyskać określony efekt ekologiczny emisji PM10, PM2,5, benzo(a) piranu oraz CO2 tj. 2017-2019 nastąpiła zmiana przepisu art. 315a ustawy Prawo ochrony środowiska. Do 31 grudnia 2018 roku w myśl tego przepisu niedotrzymanie terminu realizacji działań określonych programie ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych zagrożone była karą pieniężna w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Natomiast po tej dacie kara ta została określona przez ustawodawcę w granicach od [...] zł do 500.000 zł. Zatem należało w niniejszej sprawie zastosować zasadę wynikającą z art. 189c k.p.a., zgodnie z którą jeżeli w czasie wydania decyzji w sprawie kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązująca poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 315a w brzmieniu do 31 grudnia 2018 roku jest dla skarżącego kasacyjnie względniejszy z uwagi na niższą dolną granicę kary pieniężnej w sytuacji, gdy górna ustawowa granica nie została zmieniona. Zarówno organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie jak i Sąd I instancji wyraźnie przyjęły takie stanowisko, przedstawiając je odpowiednio w uzasadnieniu decyzji i wyroku. Fakt, że organy wymierzyły w oparciu o przepis art. 315 a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 roku karę pieniężną w wysokości [...] zł, czyli powyżej dolnego zagrożenia obowiązującego od 1 stycznia 2019 roku nie oznacza, że zasada określona w art. 189c k.p.a. została naruszona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organy wskazały jakie okoliczności przemawiały za wymierzeniem kary pieniężnej w takiej wysokości. Podkreślić należy, że przepis art. 315a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wskazuje, że organ obowiązany jest nałożyć karę pieniężną w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza. Wśród przesłanek mających wpływ na wysokość tej kary ustawodawca w powołanym przepisie nie wskazał żadnych innych okoliczności, czy przyczyn, które leżały u podstaw niedotrzymania terminów określonych w programie ochrony powietrza. Zatem organ obowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku samego stwierdzenia braku dochowania terminów określonych w programie ochrony powietrza. Natomiast sama jej wysokość została pozostawiona uznaniu organów. Odwołując się do art. 189d k.p.a. za wymierzeniem stronie skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł przemawiał faktycznie uzyskany efekt ekologiczny dla pyłu PM10, pyłu PM2,5, benzo(a)pirenu oraz CO2 od 19,25% do 27,1%, czyli na niskim poziomie oraz cel jakiemu służyły nałożone na skarżącego obowiązki w tym zakresie tj. ochrona środowiska oraz ochrona życia i zdrowia ludzi. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organy art. 189d k.p.a.Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.. orzeczono jak w wyroku.