Wyrok - II SA/Go 743/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 28 maja 2026
Teza
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M.C. na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty [Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi M.C. na czynność Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty [
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Grażyna Staniszewska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności.
UZASADNIENIE
M. C. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Wnioskiem z dnia [...] października 2025 r. strona wniosła o dofinansowanie podjęcia planowanej działalności gospodarczej – usług medycznych w zakresie stomatologii – praktyka lekarsko-dentystyczna, w kwocie 35.000 zł. Podała, iż działalność będzie prowadzona stacjonarnie – adres główny działalności [...] ul. [...], wskazany został wyłącznie dla celów ewidencyjnych i przechowywania dokumentów. Miejscem wykonywania działalności gospodarczej miał być lokal/gabinet stomatologiczny wskazany odrębnie. Współpraca z podmiotami będzie prowadzona na podstawie odrębnych umów, w zależności od potrzeb i zakresu świadczeń. Miejscem prowadzenia działalności będą gabinety stomatologiczne na terenie powiatu [...] oraz w innych miastach województwa [...], na zasadzie współpracy. W ramach działalności strona będzie korzystała z infrastruktury gabinetów, jednak będzie wykorzystywała również własny specjalistyczny sprzęt zakupiony w ramach dotacji (np. lupy stomatologiczne wykonywane na zamówienie). Wraz z wnioskiem strona złożyła szereg dokumentów jako załączniki.W odpowiedzi na wezwanie organu datowane na [...] października 2025 r., pismem z dnia [...] października wnioskodawczyni uzupełniła oraz zmodyfikowała wniosek, m.in. w zakresie wnioskowanej kwoty – 34.755,40 zł.Po uzupełnieniu wniosku strona została skierowana do doradcy zawodowego celem określenia predyspozycji zawodowych do prowadzenia działalności gospodarczej oraz potwierdzenia spełnienia uwarunkowań określonych w "Warunkach przyznawania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej". Opinia została sporządzona przez doradcę zawodowego w dniu [...] października 2025 r. Następnie pracownik merytoryczny dokonał wstępnej oceny wniosku pod kątem formalnym.W kolejnym etapie wniosek został poddany ocenie Komisji ds. oceny wniosków o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej. Na posiedzeniu dnia 4 listopada 2025 r. Komisja w składzie: doradca zawodowy, specjalista ds. programów, główny księgowy oraz z-ca dyrektora dokonała oceny wniosku.Pismem z dnia [...] listopada 2025 r., znak [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], działając z upoważnienia Starosty [...], poinformował M.C., iż wniosek nie uzyskał wymaganej liczby punktów, co uniemożliwia jego pozytywne rozpatrzenie.Komisja uznała, że główną przyczyną niskiej oceny wniosku strony jest brak zaplanowanego własnego zaplecza, które zabezpieczałoby niezależne wykonywanie planowanej działalności gospodarczej. Komisja ocenia wnioski zgodnie z ustalonymi kryteriami m.in. celowość, zasadność i racjonalność przeznaczenia wnioskowanych środków ze względu na rodzaj planowanej działalności. Wększość wydatków zaproponowanych w ramach wnioskowanej kwoty ([...]) oraz specyfika działalności, ukierunkowane są tylko na współpracę z innymi gabinetami stomatologicznymi, bez w istocie samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej, co wiąże się z ryzykiem wypowiedzenia lub znacznego ograniczenia współpracy przez partnerskie gabinety stomatologiczne i nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej, nadto może wiązać się z trudnościami w utrzymaniu płynności finansowej i stabilności firmy oraz może rzutować na realizację warunków umowy o przyznanie dofinansowania. W ocenie Komisji istnieje duże ryzyko niespełnienia warunków umowy, w szczególności obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy, a tym samym konieczności ewentualnego zwrotu przyznanych środków.Na powyższą czynność Starosty [...] M. C., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:1) art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącej powodów, dla których jej wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie; w szczególności organ nie wskazał, dlaczego nie zaakceptowano modelu działalności polegającego na współpracy z gabinetami stomatologicznymi, pomimo dołączenia przez skarżącą opinii prawnej potwierdzającej legalność i praktyczność takiej formy wykonywania zawodu, organ nie wskazał też, dlaczego uznał tę formę prowadzenia działalności za rzekomo nierentowną lub obarczoną ryzykiem braku płynności finansowej; znaczna część lekarzy dentystów w Polsce funkcjonuje w oparciu o współpracę z istniejącymi podmiotami leczniczymi, bez konieczności zakładania własnych gabinetów, co jest rynkowym standardem i nie może być samoistną przeszkodą do przyznania wsparcia; brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych faktów i argumentów skarżącej oznacza naruszenie zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ ma obowiązek przedstawić stronie logiczne i przekonujące uzasadnienie swojego stanowiska;2) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia czynności w sposób skrajnie lakoniczny i nieodnoszący się do stanu faktycznego sprawy; organ nie wskazał żadnych konkretnych faktów, które uznał za istotne, nie przytoczył podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ani nie wyjaśnił toku rozumowania, który doprowadził go do odmowy uwzględnienia wniosku; brak jest odniesienia do jakichkolwiek przepisów materialnych, a także do przedłożonych przez skarżącą dowodów; tego rodzaju uzasadnienie uniemożliwia stronie weryfikację, czy decyzja została wydana zgodnie z prawem;3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności opinii prawnej, listów intencyjnych oraz ofert współpracy załączonych do wniosku; brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych dokumentów w treści uzasadnienia sugeruje, że organ nie przeanalizował w sposób rzetelny materiału przedstawionego przez stronę;4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny; organ nie wskazał, które dokumenty uznał za istotne, nie odniósł się do stanowiska strony ani do jej argumentów, przez co nie jest możliwe ustalenie, na jakiej podstawie dokonano odmowy; brak transparentności w zakresie oceny dowodów świadczy o przekroczeniu granic swobodnej oceny i prowadzi do wniosku o arbitralnym potraktowaniu wniosku skarżącej;5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości co do bezstronności i rzetelności działania organu; już na etapie konsultacji wstępnej organ sugerował, że dofinansowanie nie przysługuje osobom nieposiadającym własnego gabinetu, a finalna odmowa – całkowicie oderwana od realiów sprawy – utwierdza w przekonaniu, że organ nie był zainteresowany merytorycznym rozpoznaniem wniosku; takie działanie narusza zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej;6) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania strony o zasadach oceny wniosków, w szczególności o kryteriach oceny punktowej, skali punktacji oraz wyniku punktowego uzyskanego przez skarżącą; organ nie przedstawił żadnego mechanizmu oceny, co pozbawiło stronę możliwości weryfikacji, czy została potraktowana w sposób sprawiedliwy i zgodny z obowiązującymi procedurami.Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu podniosła m.in., iż przyjęty model organizacyjny planowanej działalności w zawodzie lekarza dentysty zakładał świadczenie usług w istniejących gabinetach stomatologicznych na podstawie umów cywilnoprawnych, bez prowadzenia własnego gabinetu – co jest typowym i powszechnie przyjmowanym na rynku modelem kontraktowej pracy lekarza dentysty. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącej informując jedynie, że nie uzyskał on wymaganej liczby punktów, w szczególności z uwagi na brak zaplanowanego "własnego zaplecza" w postaci własnego gabinetu, a przyjęty model współpracy z innymi gabinetami ma wiązać się z podwyższonym ryzykiem braku płynności finansowej i niespełnienia warunków umowy, w tym obowiązku prowadzenia działalności przez 12 miesięcy. Organ nie podał jednak konkretnej liczby punktów, nie wskazał, według jakich kryteriów wniosek został oceniony ani nie wyjaśnił, dlaczego przyjęty model działalności miałby być nierentowny lub szczególnie ryzykowny – zwłaszcza w realiach rynku, na którym faktycznie istnieje deficyt lekarzy dentystów, a znaczna część z nich pracuje właśnie w oparciu o kontrakty i współpracę z cudzymi gabinetami. Uzasadnienie ma charakter lakoniczny i nie odnosi się w do treści wniosku oraz załączonych dokumentów. Organ nie odniósł się do opinii prawnej załączonej do wniosku, w której szczegółowo wykazano zgodność takiego modelu praktyki lekarsko-dentystycznej z ustawą o działalności leczniczej oraz praktyką obrotu. Zaskarżona czynność nie zawiera wymaganych elementów uzasadnienia – nie wskazuje ani ustaleń faktycznych, ani podstawy prawnej, ani rozumowania organu. Brak ten uniemożliwia kontrolę zasadności rozstrzygnięcia i nie spełnia standardu uzasadnienia wymaganego przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych. Organ pominął istotne dowody przedłożone przez skarżącą, w tym listy intencyjne od gabinetów stomatologicznych czy aktualne oferty pracy dla lekarzy dentystów.Postępowanie organu narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego. Sugerowanie na wstępnym etapie, że dofinansowanie przysługuje wyłącznie osobom posiadającym własny gabinet wskazuje na uprzedzenie organu wobec modelu działalności przyjętego przez skarżącą i rodzi wątpliwości co do postępowania. Organ nie poinformował też skarżącej o kryteriach oceny wniosków, skali punktacji oraz uzyskanym wyniku. Nie przedstawiono żadnych danych pozwalających zweryfikować prawidłowość procedury oceny i ustalić, z jakich przyczyn wniosek "nie uzyskał wymaganej liczby punktów", co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy (art. 8 k.p.a.), jak i obowiązek wyczerpującego informowania strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na jej prawa i obowiązki (art. 9 k.p.a.).W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., iż prace Komisji oparte są na zasadach jawności, równego traktowania podmiotów wnioskujących, bezstronności, pisemności postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wiedzą doświadczeniem osób wchodzących w skład Komisji. Podczas prac Komisja kieruje się zasadami zawartymi w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483), zgodnie z którymi wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań oraz w wysokości i terminach wynikających oraz z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Na posiedzeniu w dniu 4 listopada 2025 r. Komisja oceniła wniosek skarżącej według następujących kryteriów:1) proponowana forma zabezpieczenia (pkt 1-4);2) kwalifikacje zawodowe wnioskodawcy do wykonywania planowanej działalności gospodarczej (pkt 0-2);3) doświadczenie zawodowe wnioskodawcy do wykonywania planowanej działalności gospodarczej (pkt 0-2);4) rodzaj działalności gospodarczej, którą zamierza podjąć wnioskodawca (pkt 1-2);5) przygotowanie wnioskodawcy do w planowanej działalności gospodarczej – pozyskani przyszli kontrahenci dostawcy/odbiorcy (pkt 0-1); rozeznanie rynku (pkt 0-1);6) ocena planowanej działalności gospodarczej – pomysł, innowacyjność, szanse powodzenia planowanego przedsięwzięcia i zapotrzebowanie na rynku, kierunki rozwoju firmy (pkt 0- 6);7) celowość, zasadność i racjonalność przeznaczenia wnioskowanych środków ze względu na rodzaj planowanej działalności (pkt 0-3); maksymalna liczba pkt możliwa do uzyskania to 21, a minimalna liczba pkt niezbędna do przyznania dotacji wynosi 18.Komisja przeprowadziła analizę wniosku oraz proponowanych zakupów, porównując dostępny sprzęt pod kątem ceny oraz parametrów mających wpływ na wydajność szybkość działania. Biorąc pod uwagę w/w kryteria, Komisja przyznała skarżącej 16 pkt. Niska liczba przyznanych punktów wynika z uzależnienia proponowanej działalności od innych gabinetów (na chwilę rozpatrywania wniosku wyłącznie jednego), co wiąże się z ryzykiem braku ciągłości prowadzenia działalności, planowanych wydatków – laptop za 6.160 zł, tablet za 2.799 zł oraz telefon za 7.299 zł nie są niezbędne do wykonywania planowanej działalności, a wybrane rodzaje oraz modele zawyżają cenę co sprawia, że wydatek jest nieracjonalny i niezasadny. W ocenie Komisji istnieje duże ryzyko niespełnienia warunków umowy, w szczególności obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej 12 miesięcy, a tym samym konieczności ewentualnego zwrotu przyznanych środków.Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł m.in., iż sprawy dotyczące refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy skierowanych bezrobotnych ze środków Funduszu Pracy nie są załatwiane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem ich konkretyzacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej, na co wskazują przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków. Statuują one odrębną procedurę przyznawania i odmowy przyznawania środków z Funduszu Pracy.Komisja nie kwestionowała legalności modelu działalności polegającego na współpracy z gabinetami stomatologicznym bez posiadania własnego gabinetu, a jedynie wskazała zagrożenia, związane z takim sposobem prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż wiąże się to z ryzykiem wypowiedzenia lub znacznego ograniczenia współpracy przez partnerskie gabinety stomatologiczne i nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca została również poinformowana o zasadach oceny wniosków, co potwierdziła własnoręcznym podpisem.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła czynność Starosty [...], w którego imieniu działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], polegająca na odmowie dofinansowania skarżącej podjęcia działalności gospodarczej w zakresie usług medycznych, tzn. praktyki lekarsko-dentystycznej.Jak wynika z całokształtu okoliczności sprawy (w piśmie stanowiącym odzwierciedlenie zaskarżonej czynności stosownej podstawy prawnej nie wskazano) zaskarżona czynność została podjęta w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 243 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, następnie do 30 listopada 2025 r.). Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju czynność zalicza się do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r. I OSK 2770/16, z 4 września 2014 r. I OSK 413/14, z 24 stycznia 2021 r. I OSK 1736/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).Powołane wyżej rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 46 ust. 6 obowiązującej do 31 maja 2025 r. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r. poz. 475). Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia.Wymogi wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej zostały określone w § 6 powołanego rozporządzenia. Do wniosku bezrobotny dołącza oświadczenia o: 1) nieotrzymaniu bezzwrotnych środków Funduszu Pracy lub innych bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej lub rolniczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej; 2) nieposiadaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a w przypadku jego posiadania – oświadczenie o zakończeniu działalności gospodarczej w dniu przypadającym w okresie przed upływem co najmniej 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień złożenia wniosku; 3) niepodejmowaniu zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, z uwzględnieniem § 8 ust. 3; 4) niekaralności w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny; 5) zobowiązaniu się do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy oraz niezawieszania jej wykonywania łącznie na okres dłuższy niż 6 miesięcy, z uwzględnieniem § 8 ust. 3; 6) niezłożeniu wniosku do innego starosty o przyznanie dofinansowania lub przyznanie jednorazowo środków na założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej (§ 6 ust. 3). Do wniosku o dofinansowanie bezrobotny dołącza dodatkowo zaświadczenia lub oświadczenie i informacje, o których mowa w § 2 ust. 7 (§ 6 ust. 5).W świetle § 7 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wniosek o dofinansowanie może być przez starostę uwzględniony w przypadku, gdy bezrobotny spełnia łącznie warunki, o których mowa w § 6 ust. 3 i 5, oraz złożył kompletny i prawidłowo sporządzony wniosek, a starosta dysponuje środkami na jego sfinansowanie. O uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS, absolwenta KIS lub opiekuna w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy (§ 7 ust. 4).Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" oznacza, że chodzi o rozstrzygnięcie wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takich rozstrzygnięć polega na tym, że nawet w przypadku zaistnienia sytuacji opisanej przez ustawodawcę organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny jest władny skontrolować jedynie, czy rzeczywiście miała miejsce sytuacja, w której organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności, tzn. wyboru bez uprzedniego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej, a nie innej możliwości rozstrzygnięcia.W przypadku uznania administracyjnego rozstrzygnięcie (w tym przypadku czynność) powinno zostać poprzedzone rzetelnym przeprowadzeniem postępowania, poprawną oceną akt sprawy oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sądu administracyjnego jest nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. W miejsce badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, sąd badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego w granicach uznania administracyjnego nie wnika w jego celowość. Kontroluje natomiast, czy jego wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu.W kontrolowanej sprawie powołane powyżej przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego wskazują formalne aspekty rozpatrywania wniosków o pomoc publiczną, jednak nie określają szczegółowo kryteriów oceny poszczególnych wniosków i warunków przyznawania dofinansowania podjęcia działalności gospodarczej. Z uwagi na ograniczony zasób środków finansowych oraz liczbę wniosków o dofinansowanie, organ jest uprawniony do sprecyzowania zasad przyznawania przedmiotowej pomocy finansowej aktem wewnętrznym, o ile zasady te są czytelne, zakomunikowane i dostępne osobom ubiegającym się o pomoc publiczną.Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej spełnił wymagane kryteria formalne i został poddany ocenie merytorycznej. Załączona do akt sprawy karta oceny wniosku z dnia [...] listopada 2025 r. wskazuje liczbę punktów przyznanych skarżącej w ramach poszczególnych kryteriów oceny, przy czym w ramach kryterium oceny planowanej działalności gospodarczej na maksymalnie 6 pkt skarżącej przyznano 3 pkt, zaś w ramach kryterium celowości, zasadności i racjonalności przeznaczenia wnioskowanych środków ze względu na rodzaj planowanej działalności na maksymalnie 3 pkt skarżącej przyznano 1 pkt. Z karty oceny wynika również, iż maksymalna liczba pkt wynosiła 21, minimalna liczba pkt do przyznania dotacji wynosiła 18, zaś skarżącej przyznano 16 pkt.O negatywnym rozpatrzeniu wniosku organ poinformował skarżącą pismem z dnia [...] listopada 2025 r. Pismo to nie zawierało jednak powyższych danych, tzn. liczby punktów możliwych do zdobycia w ramach poszczególnych kryteriów, ich liczby maksymalnej oraz minimalnej niezbędnej do przyznania dotacji, jak również – co istotne – liczby punktów przyznanych skarżącej w ramach poszczególnych kryteriów oceny. Pismo nie zawierało również uzasadnienia, dlaczego wniosek strony uzyskał taką a nie inną liczbę punktów w poszczególnych kryteriach oceny, jakie konkretnie okoliczności zadecydowały o przyznaniu liczby punktów mniejszej niż wymagana do przyznania dofinansowania, jakie składowe poszczególnych kryteriów oceny były preferowane i premiowane wyższą punktacją, a jakie niższą, a także dlaczego w odniesieniu do przyjętego wzorca oceny przyznano właśnie wskazaną przez Komisję liczbę punktów. Brak powyższej konkretyzacji skutkował uznaniem za zasadny zarzutu podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, dokonanego z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.Oznacza to, iż w rozpatrywanej sprawie naruszony został § 7 ust. 4 przywołanego wyżej rozporządzenia, który nakazuje w przypadku nieuwzględnienia wniosku podać przyczynę odmowy. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, wskazując jego szczegółowe motywy. Jednakże po pierwsze, przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżony akt administracyjny (w tym przypadku czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nie pismo procesowe złożone w toku postępowania sądowego w ramach następczej kontroli tego aktu, stanowiące odpowiedź na skargę. W orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, iż odpowiedź na skargę nie może konwalidować wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia i zostać uznana za uzupełnienie czy dodatkowe uzasadnienie zaskarżonego aktu (por. m.in. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r. I GSK 1433/23). Po drugie natomiast, do akt administracyjnych nie załączono ani zarządzenia, regulaminu czy też innego aktu wewnętrznego określającego zasady oceny wniosku i przyznawania punktów w ramach poszczególnych kryteriów, ani protokołu z posiedzenia Komisji ds. rozpatrywania wniosków z dnia [...] listopada 2025 r. – o ile taki protokół został sporządzony.Zaskarżona czynność – wyrażona w piśmie organu z [...] listopada 2024 r. – nie jest "klasyczną" a zarazem sformalizowaną jak decyzja administracyjna, formą załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" czynności organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów k.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. W myśl tych przepisów Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1); postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2). Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo wylicza elementy, jakie powinna zawierać prawidłowa decyzja, zaliczając do nich m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.) wskazując jednocześnie, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).Nie ulega wątpliwości, że art. 107 k.p.a. ani inne przepisy tej ustawy nie znajdują wprost zastosowania do zaskarżonej czynności, gdyż nie są one dokonywane w trybie i na zasadach określonych w k.p.a. Jednakże ocena legalności zaskarżonej czynności winna nastąpić z uwzględnieniem zasad Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami szczegółowymi w tym zwłaszcza zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. Zasady te w powiązaniu z normami i standardami jakim powinny odpowiadać działania organu administracji publicznej o charakterze władczym pozwalają na przyjęcie, że każda forma załatwienia sprawy indywidualnej, zwłaszcza rozstrzygniętej w oparciu o uznanie administracyjne, wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.Brak prawidłowego uzasadnienia czynności z zakresu administracji publicznej nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności jak i sądowi dokonującemu kontroli jej zgodności z prawem, na poznanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Do czynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy stosować te same zasady (per analogiam), jakie stosuje organ załatwiając sprawę w formach określonych w k.p.a. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać wnikliwego rozpoznania jego sprawy, w tym również wszechstronnego odniesienia się przez organ do wszystkich okoliczności i dowodów istotnych w sprawie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ uzasadnia odmowne załatwienie wniosku w sposób lakoniczny, bez podania istotnych motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza podjętego w oparciu o uznanie administracyjne (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2025 r., II SA/Wa 1058/24).Z tych wszystkich względów, mimo iż przepisy k.p.a. nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to merytoryczna argumentacja stanowiąca uzasadnienie podniesionych zarzutów, okazała się zasadna, zwłaszcza dotycząca braku pełnego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej czynności, wskazującego szczegółowe przyczyny przyznania takiej a nie innej liczby punktów, a w konsekwencji odmowy uwzględnienia wniosku strony. Powyższe stanowiło naruszenie § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 lipca 2017 r.W konsekwencji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.Nie przesądzając na obecnym etapie sprawy o jej końcowym merytorycznym rozstrzygnięciu wskazać należy, iż rozpoznając ją ponownie organ powinien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. W szczególności powinien załączyć do akt sprawy regulamin czy też inny akt, w oparciu o który Komisja ds. oceny wniosków ocenia i przyznaje punkty w ramach poszczególnych kryteriów (by możliwa była późniejsza ewentualna kontrola wydanego rozstrzygnięcia), a także protokół z posiedzenia Komisji, na którym dokonana zostanie powtórna ocena wniosku skarżącej – o ile taki protokół jest sporządzany, a następnie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem m.in. liczby punktów przyznanych w ramach poszczególnych kryteriów oceny, dlaczego wniosek uzyskał taką a nie inną liczbę punktów w ramach poszczególnych kryteriów, jakie składowe poszczególnych kryteriów oceny były preferowane (art. 153 p.p.s.a.).Zawarte w pkt II sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215).., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 215).