Wyrok - II SA/Go 172/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. - z dnia 28 maja 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr XVII/54/25 w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIStwierdzono nieważność zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr XVII/54/25 w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNI
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Przewodniczący
Grażyna Staniszewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
UZASADNIENIE
Rada Miejska w [...] na sesji w dniu [...] sierpnia 2025 r., działając na podstawie art. 19 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zmianami, dalej jako u.s.g.), podjęła Uchwałę nr XVII/54/25 w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. Uchwale nadano następującą treść cyt.:" § 1. Na podstawie wyniku tajnego głosowania, ustalonego w protokole Komisji Skrutacyjnej, stwierdza się odwołanie J. S. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...]. § 2. Protokół Komisji Skrutacyjnej z wyników głosowania nad odwołaniem J. S. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej stanowi załącznik do niniejszej uchwały. § 3. Traci moc uchwała nr 1/1/24 Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie stwierdzenia wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w [...], na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 4 w trybie określonym w ust. 1 u.s.g., ponieważ nie został spełniony warunek głosowania tajnego. Skarżący wskazał, że organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały w trybie art. 91 ust.1 u.s.g. dlatego zgodnie z art. 93 ust.1 i 2 w powiązaniu z art. 101 ust.1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały leży w kompetencji Sądu. Skarżący uzasadniał, że głosowanie tajne jest aktem podstawowym poprzedzającym podjęcie uchwały. Nie zostały spełnione warunki techniczne oddania głosu w sposób tajny przez radnych. Głosowanie przebiegało przy udziale publiczności i przy nagrywaniu przez obiektywy kamery relacjonujące przebieg sesji /dowodem zarejestrowane nagranie sesji od godź 3,15 trwania sesji i 1,42 nagrania/. Grupa radnych opuściła obrady sesji na znak protestu nie chcąc uczestniczyć jak to nazwali w hucpie politycznej. Prowadząca obrady sesji wiceprzewodnicząca, wprowadziła totalny chaos w obradach przerywany ciągłymi przerwami, wynikający z jej niekompetencji, wywierając tym samym presję do jak najszybszego zakończenia tego chaosu. W podobnej sprawie, organ nadzoru Wojewody [...] uchylił uchwałę Rady Gminy [...] z [...] maja 2025 r.W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Organ wskazał, że sam fakt transmisji obrad i obecności publiczności nie oznacza automatycznie naruszenia zasady tajności głosowania, jeśli radnym zapewniono realną możliwość oddania głosu w sposób uniemożliwiający identyfikację treści oddanego głosu z konkretną osobą. Zgodnie z utrwalonym rozumieniem tajnego głosowania, wymóg ten jest spełniony, jeżeli każdy radny ma zapewnioną możliwość oddania głosu w sposób uniemożliwiający innym osobom powiązanie treści głosu z jego osobą. Zdaniem organu w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że standard ten został naruszony. Z nagrania sesji nie wynika, aby możliwe było ustalenie, jak głosował którykolwiek z radnych, w szczególności nie ma ujęć pozwalających na odczytanie treści kart do głosowania lub sposobu zaznaczenia na nich wyboru. Radni mogli swobodnie wypełniać karty do głosowania w sposób, który uniemożliwiał osobom trzecim, w tym innym radnym, publiczności oraz operatorowi kamery zapoznanie się z treścią oddanego głosu. Skarżący nie wskazuje żadnego konkretnego przykładu, z którego wynikałoby, że można odczytać sposób głosowania konkretnego radnego. Skarżący powołuje się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2025r. dotyczące uchwał Rady Gminy [...] w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy, twierdząc, że sytuacja jest analogiczna. Z treści tego rozstrzygnięcia wynika jednak, że Wojewoda stwierdził nieważność uchwał z powodu łącznie kilku, konkretnie ustalonych naruszeń. W szczególności organ nadzoru ustalił, że: 1) radni głosowali, siedząc w bliskiej odległości od siebie; 2) z nagrania w sposób niebudzący wątpliwości można było zobaczyć, jak głosują radni siedzący najbliżej kamery; 3) na sali obrad nie wyznaczono żadnego miejsca specjalnie przygotowanego do głosowania tajnego, osłoniętego przed wzrokiem osób trzecich i kamery; 4) rada nie podjęła uchwały określającej sposób przeprowadzenia głosowania, mimo wyraźnego wymogu wynikającego ze statutu gminy. Organ nadzoru podkreślił, że z nagrania można było dostrzec, na kogo oddali głos radni głosujący w najbliższej odległości od kamery, a więc doszło do realnego ujawnienia treści głosów. W sprawie będącej przedmiotem skargi brak jest takich okoliczności. Z nagrania sesji Rady Miejskiej w [...] nie wynika możliwość ustalenia, jak głosował konkretny radny, brak jest ujęć pozwalających na odczytanie treści kart do głosowania. Skarżący nie zarzuca także naruszeń procedury statutowej, takich jak brak podjęcia przez radę uchwały w sprawie sposobu przeprowadzenia głosowania, czy brak powołania komisji skrutacyjnej. Powołane rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zatem odmiennego stanu faktycznego. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 u.s.g., jak i jej uchylenie w wyniku skargi żart. 101 ust. 1 tejże ustawy, wymaga ustalenia istotnego naruszenia prawa. Skarżący nie wykazał, aby doszło do takiego naruszenia. Nie przedstawił dowodu, że tajność głosowania nie została zachowana, ponad ogólne twierdzenie o nagrywaniu obrad i obecności publiczności. Nie wskazał żadnych konkretnych uchybień w zastosowanej procedurze (np. w zakresie powołania komisji skrutacyjnej, przygotowania kart do głosowania, trybu ich wydawania i zbierania, czy naruszeń statutu gminy). Nawet gdyby przyjąć - czemu Rada stanowczo zaprzecza - że wystąpiły drobne uchybienia o charakterze technicznym związane z ustawieniem kamery czy organizacją miejsca głosowania, to skarżący nie wykazał, aby uchybienia te miały jakikolwiek wpływ na wynik głosowania lub uniemożliwiały radnym skorzystanie z prawa do oddania głosu w sposób tajny. Tego rodzaju nieudowodnione zarzuty nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Uchwała rady gminy korzysta z domniemania zgodności z prawem, a ciężar obalenia tego domniemania leży na skarżącym. W niniejszej sprawie wojewoda - jako organ nadzoru - nie sierdził nieważności uchwały w trybie art. 91 u.s.g., mimo, że dysponował nagraniem sesji oraz dokumentacją z jej przebiegu. W ocenie organu skarga opiera się wyłącznie na subiektywnej ocenie skarżącego co do braku warunków technicznych tajności głosowania, bez wskazania konkretnych faktów świadczących o możliwości identyfikacji sposobu głosowania poszczególnych radnych. W takiej sytuacji domniemanie legalności uchwały nie zostało obalone i brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności bądź uchyleniem uchwały.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 25, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części lub w przypadku o którym mowa w art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") - stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.Przywołane wyżej przepisy nie określają, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, którymi mogą być dotknięte akty uchwalane przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 5 września 2017 r.,I OSK 124/17).Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny skarżącego został naruszony ww. uchwałą, gdyż zmienia ona bezpośrednio jego sytuację prawną poprzez odwołanie z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...].Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o powyższe kryteria, kontrola legalności zaskarżonej uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.Analiza protokołu [...] z obrad [...] sesji Rady Miejskiej w [...] odbytej w dniu [...] sierpnia 2025 r. prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała podjęta została w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g. 1a. Zgodnie z art. 20 ust. 1 rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nierzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W myśl ust. 1a art. 20 rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z akt niniejszej sprawy wynika, że za zmianą porządku obrad Rady polegającą na wprowadzeniu pod obrady wniosku w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej głosowało 14 radnych, 6 radnych było przeciw, 1 radny wstrzymał się od głosu. Rada Miejska w [...] liczy 21 radnych (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Wobec powyższego warunki formalne konieczne dla podjęcia przedmiotowej uchwały, określone w art. 20 ust. 1a u.s.g., zostały spełnione.Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 19 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 19 ust. 4 odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1. W myśl art. 19 ust. 1 u.s.g., rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.Tym samym z treści powołanych przepisów wynika, że skuteczne podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady gminy wymaga:1) obecności w czasie głosowania co najmniej połowy ustawowego składu danej rady,2) złożenia wniosku (projektu uchwały) o odwołaniu wiceprzewodniczącego rady gminy przez co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy,3) podjęcia uchwały bezwzględną większością głosów,4) przeprowadzenia głosowania tajnego.Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.s.g. głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych. Jest to sposób głosowania jawnego wprowadzony przez ustawodawcę z dniem [...].01.2018 r.Jak wyżej wskazano tylko w ściśle określonych ustawowo przypadkach obowiązuje głosowanie tajne. Głosowanie tajne polega na tym, że radny dokonuje aktu głosowania z wykorzystaniem karty do głosowania, na której w miejscu zapewniającym tajność głosowania zaznacza, czy jest za, przeciw, czy wstrzymuje się od głosu w danej sprawie, lub wybiera opcje spośród zaproponowanych do wyboru. Karty do głosowania zbierane są do urny, a ich obliczaniem i ustaleniem wyniku głosowania zajmuje się powołana w tym celu spośród radnych komisja skrutacyjna. Do zadań komisji skrutacyjnej należy:–ustalenie zasad głosowania i poinformowanie o nich wszystkich radnych,–przygotowanie kart do głosowania,–przeprowadzenie głosowania,–ustalenie wyników głosowania,–sporządzenie protokołu głosowania,–poinformowanie rady o wynikach głosowania.Obecnie ustawa o samorządzie gminnym przewiduje głosowanie tajne tylko w przypadku wyboru i odwołania przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy (art. 19 ust. 1 i 4).Jak wynika z akt sprawy, wniosek radnych o odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej został złożony przez 11 radnych, spełniony jest więc wymóg co do złożenia wniosku przez co najmniej 1/4 składu rady gminy.Z protokołu Komisji Skrutacyjnej z dnia [...] sierpnia 2025 r. wynika, że na sesji Rady w dniu [...] sierpnia 2025 r. przeprowadzono tajne głosowanie radnych nad odwołaniem Przewodniczącego Rady w wyniku którego uzyskano bezwzględną większość głosów radnych (11 głosów) za odwołaniem radnego J. S. z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej, przy obecności 17 radnych uprawnionych do głosowania. Z protokołu sesji wynika, że następnie wiceprzewodnicząca Rady odczytała treść uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], po czym radni przystąpili do głosowania jawnego nad tą uchwałą. W glosowaniu jawnym nad uchwałą 11 radnych opowiedziało się za odwołaniem, 1 radny był przeciw, 3 radnych wstrzymało się od głosu.W tym miejscu wskazać należy, że w zakresie podjęcia w dniu [...] sierpnia 2025 r. przez Radę Miejską w [...] uchwały nr XVII/54/2025 w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady w istocie przeprowadzono dwa głosowania: jedno głosowanie tajne i drugie głosowanie jawne. Przy czym, jak wynika z protokołu nr [...] sesji Rady Miejskiej w [...], zaskarżoną uchwałę nr XVII/54/2025 podjęto dopiero po głosowaniu jawnym. Taki tryb podjęcia uchwały w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady wprost narusza art. 19 ust. 4 w związku z ust. 1 u.s.g.Trzeba mieć na uwadze, że rada gminy jest organem kolegialnym i jedyną formę, w jakiej uzewnętrznia się jej wola, stanowi podejmowanie uchwał. Ponieważ rada może wypowiadać się tylko w takiej formie to wymóg tajnego głosowania należy odnosić nie tylko do aktu glosowania poszczególnych radnych nad odwołaniem przewodniczącego, ale również do uchwały rady w przedmiocie odwołania przewodniczącego. Radni głosują bowiem nad konkretnymi projektami uchwał lub zgłoszonymi zmianami do projektów uchwał. Jeżeli jednak statut danej gminy dopuszczałby taki tryb podejmowania uchwał, w którym radni oddzielnie głosowaliby nad danym przedmiotem projektu uchwały, a następnie nad projektem uchwały, to w przypadku ustawowo określonego głosowania tajnego w szczególności ta druga uchwała dotycząca konkretnego projektu musi być podjęta - dla swojej ważności - w głosowaniu tajnym. Kwestia zasadności takiego trybu głosowania jest poza zakresem kontroli sądownictwa administracyjnego. Jeżeli jednak przepis ustawy wprowadza głosowanie tajne nad jakimś zakresem spraw, to rada gminy nie może w tym zakresie głosować jawnie (por. wyrok NSA z dni 15 października 2024 r. sygn. akt III OSK 4898/21).Wobec powyższego należy stwierdzić, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 19 ust. 4 u.s.g. zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] o odwołaniu Przewodniczącego została podjęta w głosowaniu jawnym.Stwierdzone naruszenie przepisu prawa, czyli art. 19 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.s.g., należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W okolicznościach sprawy procedura w jakiej została podjęta zaskarżona uchwała pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 19 ust. 4 u.s.g., który to przepis wprost określa, że dla ważności aktu odwołania przewodniczącego rady wymagane jest zachowanie tajności głosowania.Nie będąc związanym zarzutami i granicami skargi, Sąd stwierdził również inne uchybienia procesowe, którymi dotknięta jest w.w. uchwała Rady Miejskiej w [...].Wskazać zatem należy, że zgodnie § 122 ust. 3 Uchwały Nr VIII/106/19 Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie Statutu Gminy [...] głosowanie tajne przeprowadza Komisja Skrutacyjna, wybrana z grona radnych, liczącej trzech radnych. Komisja Skrutacyjna wybiera ze swego składu przewodniczącego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w skład komisji skrutacyjnej zostało powołanych czterech radnych - po jednym z każdego klubu.W § 123 ust. 2 Statutu Gminy [...] określono sposób w jaki radni oddają głosy w wypadku głosowania tajnego. W przepisie tym jest mowa o tym, że po odebraniu karty do głosowania radni udają się do miejsca zapewniającego tajność głosowania, a następnie wrzucają do urny karty do głosowania. Z przebiegu glosowania radnych w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady przeprowadzonego na sesji w dniu [...] sierpnia 2025 r., utrwalonego w wersji elektronicznej wynika, że radni wypełniali karty do głosowania siedząc obok siebie. Taki sposób procedowania pozostaje w sprzeczności z przepisami Statutu Gminy [...].W ocenie Sądu stwierdzone naruszenia przepisów Statutu Gminy [...] nie stanowią samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności badanego aktu ma omówione powyżej naruszenie wymogu tajności glosowania nad jego podjęciem.Wobec powyższego stwierdzić należy, że odwołanie skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] na sesji [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] sierpnia 2025 r., nastąpiło z naruszeniem reguł określonych w art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. Przy czym, zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienie miało charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.W tym stanie sprawy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.