sygn. I OSK 603/26 28 maja 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 603/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2567/25 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A z siedzibą w W. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjnOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2567/25 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A z siedzibą w W. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjn
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik umorzono postępowanie
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
odszkodowanie
Role w sprawie
odwołujący Skarb Państwa uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 28 maja 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Elżbieta Kremer
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2567/25 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A z siedzibą w W. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt IV SA/Wa 2567/25 oddalił sprzeciw A. S.A z siedzibą w W. od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie:1) przepisów postępowania które mało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na całkowitym zaniechaniu zbadania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej (poprzez sprzeciw) decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. uchylającej zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 kwietnia 2024 r. co doprowadziło do braku kontroli sądowej nad prawidłowością zastosowania przez organy normy prawa materialnego zawartej w art. 9y ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.t.k.", w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez Wojewody Małopolskiego nr 2/2013 o ustalaniu lokalizacji linii kolejowej, dla inwestycji pod nazwa "Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przebudowa torów na linii kolejowej [...], w ramach przedsięwzięcia "Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przystanku osobowego [...], wyposażonego w parking samochodowy" to jest na dzień 3 października 2013 r., dalej powoływanej jako "decyzja ULLK", poprzez zupełne jego pominiecie i uznanie, że wypłata odszkodowań za nieruchomości jest oderwana w tym stanie prawnym od decyzji ULLK, co na tamten stan prawny jest nieprawidłowe;2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przyjęcie że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe gdy w przypadku tej sprawy organ powinien umorzyć postępowanie gdyż nie ma podstaw do wydania decyzji odszkodowawczej w tym brzmieniu decyzji ULLK;3) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym pominiecie brzmienia załącznika nr 3 do decyzji ULLK, w szczególności strony 15, na której jako właściciel działki [...]/2 (z której powstała działki [...]/5 i [...]/4) wskazano Gminę [...];4) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest pominiecie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do osób które nie są stroną sprawie – M.K. i A.K. nie byli stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji linii kolejowej, co bezpośrednio wynika z załącznika nr 3 do decyzji ULLK;5) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest pominiecie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. potwierdzenie, że wydana decyzja II Instancji była prawidłowa podczas gdy nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie gdyż odszkodowanie zostało wypłacone a samo postępowanie powinno być umorzone.Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o:1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także rozpoznanie sprzeciwu na decyzję II instancji poprzez uznanie, że postępowania przed organem powinno zostać umorzone;2) rozpoznanie sprawy na rozprawie;3) udostępnienie sprawy pełnomocnikowi skarżącego w portalu PASSA;4) ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;5) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.Skarga kasacyjna jest niezasadna.Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez WSA lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23, a także wyroki z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2530/20 oraz z dnia 6 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 655/25).Poczynienie powyższych uwag stało się konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna, a także z uwagi na to, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte na skutek złożenia przez A. S.A z siedzibą w W. sprzeciwu od decyzji Ministra Finansów i Gospodarki z dnia 15 września 2025 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, jest postępowaniem szczególnym, uregulowanym m.in. przepisami art. 64a-64e i art. 151a P.p.s.a. Powoduje to, że w postępowaniu tym nie znajduje zastosowania art. 145 § 1 P.p.s.a. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem na podstawie odpowiednio art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, nie mógł naruszyć powołanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a.Przyjmując jednakże, że intencją autora skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (powołanego w pkt 2 skargi kasacyjnej) z art. 151a § 1 P.p.s.a., brak było podstaw do jego uwzględnienia. Zauważyć bowiem należy, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie gwarantuje m.in., że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20 oraz z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 454/20).Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo, odwołując się m.in. do treści art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy z dnia 16 sierpnia 2023 r. sporządzony na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez rzeczoznawcę majątkowego Z.K. utracił ważność z dniem 16 sierpnia 2024 r., a jego aktualność nie została potwierdzona zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak i w toku postępowania odwoławczego. Oznacza to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości, czyli w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie przez Ministra Finansów i Gospodarki art. 138 § 2 K.p.a.Powyższa ocena nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Jej autor zgodził się bowiem, że rozstrzygniecie decyzji organu odwoławczego odpowiada prawu, a sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie może być podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednakże, zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, uzasadnienie decyzji organu II Instancji w zakresie wskazania Marty Karbowskiej i Andrzeja Karbowskiego jako osób uprawnionych do otrzymania należnego odszkodowania jest błędne z uwagi na brak podstaw do wydania na ich rzecz decyzji odszkodowawczej.Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnienia wymaga, że ustalenie podmiotu na rzecz którego powinno zostać ustalone odszkodowanie nie jest zagadnieniem procesowym, lecz kwestią materialnoprawną. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną. Wynika to przede wszystkim z treści art. 64e P.p.s.a., skoro jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Te zaś zostały przez organ odwoławczy wykazane. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie. Powyższy pogląd został również wyrażony we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1233/21 oddalającym sprzeciw A. S.A. w W. od decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 kwietnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...]/4 o powierzchni [...]ha, która została objęta decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2013 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: "Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przebudowa torów na linii kolejowej [...]" w ramach przedsięwzięcia: "Budowa łącznicy kolejowej [...] oraz przystanku osobowego [...] wyposażonego w parking samochodowy", z którym to stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Sąd nie mógł zatem w sposób wiążący przesądzić, czy w niniejszej sprawie możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji kolejowej. Dokonywana kontrola w tym zakresie byłaby przedwczesna i niedopuszczalna, gdyż kwestie te mogą być rozstrzygane przez Sąd w przypadku wniesienia skargi na decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie wydaną przez organ odwoławczy. Wszelkie zaś oceny dotyczące możliwości umorzenia postępowania wykraczałyby poza granice rozpoznania sprzeciwu określone w art. 64e P.p.s.a. Przywołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i organ odwoławczy wady decyzji Wojewody Małopolskiego niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie dawały podstaw, na obecnym etapie postępowania, do umorzenia postępowania.Sąd I instancji nie naruszył ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.., oddalił skargę kasacyjną.