sygn. II GSK 1764/25 28 maja 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - II GSK 1764/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2620/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 18 czerwca 2024 r. nr DR-84/2024 w przedmiocieOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2620/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 18 czerwca 2024 r. nr DR-84/2024 w przedmiocie
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 28 maja 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Dariusz Zalewski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 2620/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 18 czerwca 2024 r. nr DR-84/2024 w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2620/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (Przewodniczący KRRiT, organ) z dnia 18 czerwca 2024 r., nr DR-84/2024, w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.Pismem z dnia 17 września 2019 r. [...] (uczestnik) wniosła o przeprowadzenie przez KRRiT w porozumieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) procedury tzw. doboru (rozszerzenia) częstotliwości, a następnie ogłoszenia przez Przewodniczącego KRRiT w Monitorze Polskim częstotliwości 104,6 MHz z lokalizacją stacji nadawczej w [...], w celu rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym. We wniosku wskazano, że warunki odbioru sygnału stacji w [...], po przebudowie systemu antenowego w obiekcie [...], dokonanej przez spółkę [...], uległy pogorszeniu. Do pisma załączono porównanie charakterystyk poprzedniego i obowiązującego systemu antenowego, wskazujące, że na terenie (w okolicach) [...] emisja prowadzona jest z mniejszą mocą. Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Przewodniczący KRRiT zwrócił się do Prezesa UKE z wnioskiem o dokonanie uzupełnienia planu zagospodarowania częstotliwości poprzez dobór częstotliwości radiowej doświetlającej obszar [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że uczestnik na podstawie analizy wykonanej przez firmę [...] zaproponował użycie częstotliwości 104,6 MHz z mocą 0,1 kW, tak aby uzupełnić zasięg programu [...] nadawanego z lokalizacji [...] na częstotliwości 104,9 MHz. Pismem z dnia 20 maja 2021 r. Prezes UKE poinformował o doborze częstotliwości 97,4 MHz w lokalizacji [...], jednocześnie informując o tym, że przewidywany zasięg tej stacji nie pokryje w całości powiatu czy nawet miasta [...], zaś pismem z dnia 7 lipca 2021 r. uczestnik podtrzymał swój wniosek o dobór częstotliwości w [...] na ww. warunkach. Po zakończeniu koniecznych uzgodnień międzynarodowych, pismami z dnia 16 września i 15 grudnia 2021 r. Prezes UKE przekazał częstotliwość 97,4 MHz z mocą ERP 0,1 kW do dyspozycji Przewodniczącego KRRiT. W wyniku dobrania ww. częstotliwości w [...], KRRiT w dniu 5 lipca 2022 r., po przeprowadzeniu analizy wszystkich zgłoszonych potrzeb podmiotów zainteresowanych wykorzystaniem częstotliwości w [...], podjęła uchwałę nr 157/2022 o przeznaczeniu częstotliwość 97,4 MHz o mocy 0,1 kW z lokalizacją w [...] dla potrzeb przeprowadzenia postępowania o dokonanie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, polegającej na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu radiowego o zasięgu lokalnym i o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym, w którym będą nadawane audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone specjalizacji, a także muzyka dowolnego formatu oraz audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone tematyce lokalnej, odnoszące się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania.W dniu 13 stycznia 2023 r. w Monitorze Polskim zostało opublikowane ogłoszenie organu z dnia 4 stycznia 2023 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego. W ogłoszeniu wskazano, że stanowi ono "podstawę do składania wniosków o dokonanie w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o zasięgu lokalnym i o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym, w którym są nadawane audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone specjalizacji, a także muzyka dowolnego formatu oraz audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone tematyce lokalnej, odnoszące się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania. Zmiana będzie polegała na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji, na rozpowszechnianie programu radiowego o zasięgu lokalnym i o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym, w którym są nadawane audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone specjalizacji, a także muzyka dowolnego formatu oraz audycje słowne i inne przekazy słowne oraz elementy słowne w audycjach słowno-muzycznych poświęcone tematyce lokalnej, odnoszące się do miejscowości objętych zasięgiem nadawania". W ogłoszeniu zastrzeżono, że wnioski można składać w ciągu 45 dni od dnia jego opublikowania (ww. termin upływał w dniu 27 lutego 2023 r.).Do postępowania zgłosili się: uczestnik (wniosek z dnia 22 lutego 2023 r.), skarżąca oraz [...] (wnioski z dnia 24 lutego 2023 r.).Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., nr DR-151/2023- 1/507/K, organ udzielił uczestnikowi koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji o nr. 153/K/2012-R, udzielonej na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...] oraz odmówił udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego ze stacji nadawczej zlokalizowanej w [...] (97,4 MHz) w województwie [...] pozostałym stronom.Pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenie decyzji zmieniającej koncesję w całości i wydanie decyzji udzielającej prawa do rozpowszechniania na częstotliwości 97,4 MHz w [...] programu skarżącej zgodnie z jej wnioskiem o rozszerzenie koncesji nr 381/K/2020-R oraz odmowę udzielenia rozszerzenia koncesji pozostałym stronom.Decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. organ, działając na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (u.r.t.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca oraz uczestnik zaplanowali programy o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym z tematyką lokalną dotyczącą [...] i okolic, realizujące specjalizację na poziomie nie mniejszym niż 70% w miesięcznym czasie nadawania programu w godz. 6:00-23:00. Organ zwrócił uwagę na to, że skarżąca zaproponowała wyższy niż uczestnik udział audycji realizujących muzyczną specjalizację programu (77% wobec 71% uczestnika w miesięcznym czasie nadawania w godz. 6.00-23:00), a przy tym format muzyczny, mający na celu przybliżanie takich gatunków muzycznych jak jazz, chillout, pop soul, zatem inny od powszechniej muzyki rozrywkowej. Zdaniem organu oferta uczestnika na tle propozycji skarżącej cechowała się jednak zarówno większą liczbą zaplanowanych rodzajów audycji słownych tworzących program (uczestnik - 5 rodzajów audycji słownych tj. informacja, publicystyka, rozrywka, sport oraz poradnictwo; skarżąca - 3 rodzaje audycji słownych tj. informacja, rozrywka oraz edukacja) oraz większym udziałem procentowym audycji słownych w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6.00-23.00 (uczestnik - 14,5%; skarżąca - 5%). Również pod względem realizacji tematyki lokalnej dotyczącej [...] i okolic propozycja uczestnika była znacząco lepsza od oferty skarżącej – zarówno jeśli chodzi o liczbę zaplanowanych rodzajów audycji słownych poświęconych tematyce lokalnej (uczestnik - 4 rodzaje audycji słownych tj. informacja, publicystyka, sport, poradnictwo; skarżąca - jeden rodzaj audycji słownych tj. informacja), jak i procentowy udział tematyki lokalnej w tygodniowym czasie nadawania programu w godz. 6:00-23:00 (uczestnik - 6%, skarżąca - 2%). Następnie organ stwierdził, że oferta uczestnika przewyższała również ofertę skarżącej pod względem liczby rodzajów audycji słownych realizujących specjalizację (uczestnika - 4 rodzaje audycji słownych realizujących specjalizację tj. informacja, publicystyka, rozrywka oraz poradnictwo; skarżąca - 3 rodzaje audycji słownych realizujących specjalizację, tj. informacja, rozrywka oraz edukacja), jak i wyższego udziału procentowego audycji słownych realizujących specjalizację w czasie jw. (uczestnik - 6%, skarżąca - 2%). Biorąc pod uwagę dobraną częstotliwość i możliwy zasięg stacji nadawczej, jakie zostały zaoferowane w ogłoszeniu, organ stwierdził, że w przypadku rozszerzenia koncesji uczestnikowi jego ciekawa pod względem proponowanego formatu muzycznego oferta programowa byłaby niedostępna dla większości mieszkańców [...]. Miasto to liczy bowiem ponad [...] mieszkańców, zaś częstotliwość 97,4 MHz obejmuje swoim zasięgiem około [...] osób, zatem jedynie około 10% populacji tego miasta. Nie uznano za uzasadnione tworzenie dla tak rozumianego wąskiego grona słuchaczy specjalnej oferty realizującej co prawda unikatowy format muzyczny, ale też tematykę lokalną, biorąc pod uwagę, że zgodnie z koncesją nr [...] skarżąca jest zobligowana do realizacji tematyki lokalnej na niskim poziomie, nie mniejszym niż 2% tygodniowego czasu nadawania w godz. 6:00-23:00, adresowanej do mieszkańców [...], [...], [...], [...] i okolic. Program uczestnika zakłada realizację tematyki lokalnej związanej z lokalizacjami stacji nadawczych w obrębie regionu województwa [...] i w wyższym wymiarze, nie mniejszym niż 6% tygodniowego czasu nadawania programu w godz.6:00-23:00. Mając na uwadze, że zasięg ludnościowy stacji nadawczych wskazany w koncesji uczestnika uprawniającej do rozpowszechniania jego programu obejmuje zasięg ludnościowy częstotliwości 97,4 MHz, uwzględniając także działania podejmowane przez uczestnika w celu zapobieżenia zakłóceniom w odbiorze tego programu, uznano za uzasadnione przyznanie słuchaczom programu uczestnika możliwości niezakłóconego odbioru programu na objętym częstotliwością 97,4 MHz częściowym obszarze [...], w miejsce utworzenia w tym miejscu nowej rozgłośni, jak stwierdzono, co prawda z ciekawym formatem muzycznym, ale jednocześnie niskim udziałem tematyki lokalnej i warstwy słownej w programie. W ten sposób lokalny program radiowy uczestnika o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym, spełniając zadania wynikające z art. 1 ust. 1 u.r.t. w zakresie dostarczania informacji (ze świata, kraju, regionu) oraz bieżącego komentarza i rozrywki, udostępniania dóbr kultury i sztuki, popierania krajowej twórczości audiowizualnej, będzie mógł być odbierany przez wszystkich mieszkańców [...].Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.W odpowiedzi na skargę organ i uczestnik wnieśli o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, wskazując w jego uzasadnieniu, że decyzja w przedmiocie udzielenia lub zmiany koncesji "ma charakter uznania administracyjnego", jednakże motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być dowolne i muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Przed wydaniem decyzji, kierując się treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wbrew zarzutom skargi, organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy sprawy oraz dokonał jego wnikliwej, szczegółowej analizy i oceny, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, a zatem dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy w niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie. Organ w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadnił, dlaczego propozycja uczestnika była znacząco lepsza od oferty skarżącej. Zwrócono uwagę na to, że uczestnik oferuje bogatszą ofertę programową, w szczególności w zakresie emisji audycji o charakterze lokalnym i najlepiej realizuje warunki programowe, jakich realizacja wskazana została w ogłoszeniu inicjującym postępowanie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydając decyzję, organ kierował się interesem społecznym rozumianym jako najszersza oferta programowa dla słuchaczy z obszaru [...] i okolic. Skarżąca zarzuciła, że niedogodności techniczne związane z użytkowaniem obiektu [...]. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroku, organ tymczasem wziął pod uwagę kryterium interesu społecznego słuchaczy, do których ma docierać program radiowy. W decyzji zauważono bowiem, że, biorąc pod uwagę dobraną częstotliwość i możliwy zasięg stacji nadawczej, jakie zostały zaoferowane w ogłoszeniu, w przypadku rozszerzenia uczestnikowi koncesji nr [...], jego ciekawa pod względem proponowanego formatu muzycznego oferta programowa byłaby niedostępna dla większości mieszkańców [...]. Miasto to liczy bowiem ponad [...] mieszkańców, zaś częstotliwość 97,4 MHz obejmuje swoim zasięgiem około [...] osób, zatem jedynie około 10% populacji tego miasta. Stąd też za nieuzasadnione uznano tworzenie dla tak rozumianego wąskiego grona słuchaczy specjalnej oferty realizującej co prawda unikatowy format muzyczny, ale też tematykę lokalną, biorąc pod uwagę, że zgodnie z koncesją nr [...] skarżąca zobligowana jest do realizacji tematyki lokalnej na niskim poziomie, nie mniejszym niż 2% tygodniowego czasu nadawania w godz. 6:00-23:00 i która jest skierowana do mieszkańców [...], [...], [...], [...] i okolic. Program uczestnika zakłada realizację tematyki lokalnej związanej z lokalizacjami stacji nadawczych w obrębie regionu województwa [...] i w wyższym wymiarze, nie mniejszym niż 6% tygodniowego czasu nadawania programu w godz. 6:00-23:00. Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ prawidłowo za zasadne uznał przyznanie słuchaczom programu uczestnika możliwości niezakłóconego odbioru programu na objętym częstotliwością 97,4 MHz częściowym obszarze [...], w miejsce utworzenia w tym miejscu nowej rozgłośni, co prawda z ciekawym formatem muzycznym, ale jednocześnie niskim udziałem tematyki lokalnej i warstwy słownej w programie. W ten sposób lokalny program radiowy o charakterze wyspecjalizowanym muzycznym, spełniając zadania wynikające z art. 1 ust. 1 u.r.t. w zakresie dostarczania informacji (ze świata, kraju, regionu) oraz bieżącego komentarza i rozrywki, udostępniania dóbr kultury i sztuki, popierania krajowej twórczości audiowizualnej, będzie mógł być odbierany przez wszystkich mieszkańców [...]. Z wyżej wskazanych powodów Sąd Wojewódzki uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.r.t. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie interesów odbiorców usług medialnych i niezapewnienie pluralistycznego charakteru radiofonii oraz nieuwzględnienie stopnia realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 1 u.r.t. przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją i dokonanie zmiany koncesji na nadawanie programu.Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozpoznania przez Sąd meritum skargi, to jest zarzutu nierozpatrzenia i - w konsekwencji - nieuwzględnienia przez organ kluczowej okoliczności, że zasięg ludnościowy programu po rozszerzeniu koncesji nie ulega zmianie, zatem rozstrzygnięcie organu obraża w sposób oczywisty art. 7 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t., a także art. 107 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi, mimo że powinna zostać uwzględniona;b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego tworzenie oferty programowej dla [...] osób jest nieuzasadnione, oraz co do powodów rozstrzygnięcia nieuwzględniającego zarzutów naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t., a także art. 107 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a. w kontekście uznania przez organ, że umożliwienie odbioru tego samego programu na dwóch częstotliwościach jest korzystniejsze (bardziej wartościowe) dla słuchacza niż umożliwienie mu wyboru pomiędzy dwoma rożnymi programami – powyższe naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku wyczerpującego zbadania przez Sąd jej podstaw;c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 § 3 i § 4, a także art. 113 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów pomimo istnienia istotnych wątpliwości co do rzeczywistej liczby słuchaczy, którzy mieliby być beneficjentami zmiany koncesji, podczas gdy faktem notoryjnym jest, że program na nowej częstotliwości docierać będzie także do słuchaczy, którzy dotychczas sygnał programu "mieli niezakłócony", zatem zarówno zmiana koncesji wydana przez organ, jak i ocena przez Sąd legalności dokonania zmiany koncesji nie została oparta na dowodach zgromadzonych w sprawie - co doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że powinna zostać uwzględniona;- w konsekwencji zaś naruszeń prawa procesowego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:2) naruszenie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t., poprzez uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo zastosował te przepisy, nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszając interesy odbiorców usług medialnych i nie zapewniając pluralistycznego charakteru radiofonii oraz nie uwzględniając stopnia realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 1 u.r.t. przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, w konsekwencji dokonując zmiany koncesji na nadawanie programu, która to zmiana w istocie nie stanowi rozszerzenia realizacji koncesji, gdyż zasięg stacji nadawczej w [...] (97,4 MHz) pokrywa się z zasięgiem programu realizowanego przy pomocy już istniejącej stacji nadawczej [...] (104,9 MHz).Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.V. Stanowiska pozostałych stron.W odpowiedziach na skargę kasacyjną organ i uczestnik wnieśli o jej oddalenie oraz zrzekli się rozprawy.VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że są one pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku.4. Zgodnie z teoretycznie uzasadnioną i praktycznie utrwaloną metodyką rozpoznawania zarzutów w sądowoadministracyjnym postępowaniu kasacyjnym rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają – co do zasady – zarzuty naruszenia przepisów postępowania.4.1. Uwzględniając powyższe założenie, dokonano na wstępie oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego tworzenie oferty programowej dla 63 tys. osób jest nieuzasadnione, oraz co do powodów rozstrzygnięcia nieuwzględniającego zarzutów naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t., a także art. 107 w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a. w kontekście uznania przez organ, że umożliwienie odbioru tego samego programu na dwóch częstotliwościach jest korzystniejsze (bardziej wartościowe) dla słuchacza niż umożliwienie mu wyboru pomiędzy dwoma rożnymi programami".Powyższy zarzut podlegał formalnemu oddaleniu. Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła bowiem, że zakresem weryfikacji podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a. są objęte tylko zagadnienia formalno-konstrukcyjnej i procesowej prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, natomiast przez odwołanie się do powyższego wzorca normatywnego nie jest dopuszczalne żądanie kontroli prawidłowości ocen prawnych sądu administracyjnego, gdyż ekscepcje w tym zakresie zmierzają już nie do kontroli formalnej prawidłowości uzasadnienia, lecz do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Jeżeli natomiast uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera stanowiska sądu co do całości relewantnych elementów stanu sprawy lub jest pozbawione oceny prawnej tego rodzaju elementów, które należą do istoty sprawy, to tego rodzaju orzeczenie nie poddaje się następczej kontroli kasacyjnej, a sam rezultat legalnościowej weryfikacji sądu a quo jest dotknięty wadliwością procesową, która co najmniej mogła mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 759/23).4.2. Negatywnemu rozpatrzeniu podlegał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (u.r.t.).W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe przepisy zostały naruszone przez "brak rozpoznania (...) meritum skargi, to jest zarzutu nierozpatrzenia i - w konsekwencji - nieuwzględnienia przez organ kluczowej okoliczności, że zasięg ludnościowy programu po rozszerzeniu koncesji nie ulega zmianie", "co skutkowało oddaleniem skargi, mimo że powinna" ona zostać uwzględniona.Odnosząc się do tak postawionego i sformułowanego zarzutu i weryfikując go – w zgodzie z art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 oraz w zw. z art. 174 p.p.s.a. – jedynie w granicach skonkretyzowanej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko w nim zawarte – niezależnie od konstrukcyjnych deficytów powyższego zarzutu (przede wszystkim w zakresie odnoszącym się do wzorców wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 8, art. 11 i art. 107 k.p.a., które nie poddają się ocenie kasacyjnej) – nie zasługuje na uwzględnienie.Z uzasadnienia poddanego bezpośredniej kontroli w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wyroku Sądu meriti w sposób dostatecznie wyczerpujący (zob. s. 10-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wynika, że kontrola legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) została dokonana w sposób prawidłowy i pełny (nieograniczający się jedynie do zarzutów skargi, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a.), prowadząc do trafnego wniosku o braku podstaw do podważenia ustalonego stanu faktycznego sprawy, który w świetle miarodajnych wzorców materialnoprawnych stał się bazą operacji subsumpcji oraz ustalenia następstw prawnych.Eksponowane w analizowanym zarzucie kasacyjnym zagadnienie materialnoprawnej oceny "zasięgu ludnościowego" (poprawnie: zasięgu terytorialnego emisji programu z nowej stacji, wyznaczającego zakres liczbowy potencjalnych odbiorców) nowego programu radiowego o zasięgu lokalnym i charakterze wyspecjalizowanym muzycznym z określoną specyfiką rodzaju i właściwości audycji (zob. szczegółowe warunki określone w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT z dnia 4 stycznia 2023 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego, M.P. z 2023 r. poz. 58) w świetle wniosku strony skarżącej kasacyjnie oraz wybranego oferenta koncesyjnego ([...]) zostało prawidłowo rozstrzygnięte zarówno przez KRRiT w uchwale, jak przez jej Przewodniczącego w zaskarżonej decyzji (zob. art. 33 ust. 3 u.r.t.).Z treści ww. ogłoszenia z dnia 4 stycznia 2023 r. wynika, że objęta przedmiotem poddanego kontroli postępowania administracyjnego zaoferowana zmiana koncesji radiowej, polegająca na jej rozszerzeniu w zakresie nowej (kolejnej) stacji nadawczej o określonych parametrach (technicznych: częstotliwość - 97,4 MHz oraz moc promieniowania/ERP - 0,1 kW; lokalizacyjnych: [...]; zasięg terytorialny: [...]) na rozpowszechnianie analogowe rozsiewcze naziemne nowego programu radiowego określonego rodzaju i o wskazanych właściwościach, na okres do wygaśnięcia zmienianej koncesji (zob. art. 37 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 155 k.p.a.), wyznaczyła zakres konkretnych okoliczności faktycznych relewantnych w świetle materialnoprawnej podstawy zmiany koncesji radiowej.Oznacza to, że szczególne przesłanki pozytywne i negatywne udzielenia koncesji (art. 36 ust. 1 i 2 u.r.t.) oraz normy wyznaczające zadania państwa oraz KRRiT w zakresie radiofonii i telewizji (zob. art. 1 ust. 1, art. 6 u.r.t.) podlegały w procesie wykładni i stosowania prawa materialnego w przedmiotowej sprawie konkretyzacji i relatywizacji w pierwszej kolejności na tle wyznaczonych warunków oferowanej zmiany koncesji.Jeżeli więc Przewodniczący KRRiT w ww. ogłoszeniu wskazał, że rozszerzenie koncesji ma polegać na przyznania prawa do emisji nowego programu za pomocą kolejnej stacji nadawczej na obszarze gminy [...], a z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, że uczestnik postępowania i beneficjent zaskarżonej decyzji ma już zdolność emisyjną dla obszaru całego [...] (wnioskowana zmiana, co wynika ze skierowanego do KRRiT pisma z dnia 17 września 2019 r. o "przeprowadzenie" procedury "doboru" nowej częstotliwości, miała na celu przede wszystkim wzmocnienie sygnału emisyjnego dla wszystkich mieszkańców [...] przez wykorzystanie nowej stacji nadawczej), a strona skarżąca – niedysponująca dotychczas możliwościami emisji na terenie [...] – w razie rozszerzenia jej koncesji o nową stację nadawczą, której zasięg terytorialny emisji jest ograniczony, obejmując ok. 10 % mieszkańców [...], jedynie w powyższym (nieznacznym) zakresie byłaby w stanie dotrzeć z zaproponowaną ofertą programową (por. s. 8-9 zaskarżonej decyzji), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że twierdzenie o niewłaściwym rozpatrzeniu przesłanki "zasięgu ludnościowego" nowego programu radiowego jest bezzasadne.Tym samym również ogólnikowe i nieweryfikowalne zarzuty dotyczące naruszenia unormowań wynikających z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t. należy uznać za niemające wpływu do zakres kontroli kasacyjnej, niezależnie od tego, że ten ostatni przepis odwołuje się w swojej treści do art. 1 ust. 1 analizowanej ustawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że KRRiT oraz jej Przewodniczący prawidłowo wyważyli wszystkie relewantne przesłanki i wartości normatywne, trafnie nadając wysoką rangę interesowi odbiorców nowego programu, który przejawia się w maksymalizacji personalnego zasięgu realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-4 u.r.t.4.3. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 i § 4 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez "nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów", pomimo "istnienia istotnych wątpliwości co do rzeczywistej liczby słuchaczy, którzy mieliby być beneficjentami zmiany koncesji", podczas gdy "faktem notoryjnym jest, że program na nowej częstotliwości docierać będzie także do słuchaczy, którzy dotychczas" sygnał programu "mieli niezakłócony", co – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – oznacza, że "zarówno zmiana koncesji wydana przez organ, jak i ocena przez Sąd legalności dokonania zmiany koncesji nie została oparta na dowodach zgromadzonych w sprawie".Oddalając powyższy zarzut, stwierdzono zasadniczą niespójność i nieadekwatność przywołanych powyżej wzorców normatywnych.O ile przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.s.a. dotyczy kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego do uwzględnienia skargi, pod warunkiem, że zostaną stwierdzone naruszenia prawa dotyczące normy dopełnienia wyznaczającej podstawy działania kontrolowanych organów (w tym sensie przepis ten ma charakter konsekwencyjny i przez to niesamodzielny), o tyle przepisy art. 106 § 3 i § 4 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczą fazy rozpoznania skargi, a więc czynności procesowych sądu podejmowanych w toku postępowania, bez bezpośredniego związku z normą dopełnienia (w tym sensie mogą być one przedmiotem samodzielnych zarzutów), jednak warunkiem merytorycznej oceny ekscepcji ich dotyczących jest powiązanie twierdzenia o ich naruszeniu ze stanem prawnym i faktycznym sprawy na tle akt sprawy (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz wykazanie spełnienia przesłanki funkcjonalnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.Ponieważ strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła w sposób skuteczny powyższego obowiązku – także w warstwie ogólnego opisu sposobu i zakresu naruszenia powyższych wzorców, dlatego zaistniała przeszkoda do weryfikacji merytorycznej ww. zarzutów.4.4. W ostatniej kolejności należało formalnie oddalić zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t.Zarzut ten z jednej strony częściowo bazuje na wersji stanu faktycznego sprawy, którą strona skarżąca kasacyjnie uznaje za miarodajną. Z drugiej strony – co jest najistotniejsze – w jego treści opisowej nie wskazano postaci, sposobu i skutków wadliwego zastosowania weryfikacyjnego przepisów prawa materialnego na tle niekwestionowanej wersji interpretacyjnej art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 u.r.t., jaka została explicite lub implicite przyjęta przez Sąd Wojewódzki, oraz na tle niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy, który został pozytywnie zweryfikowany w zaskarżonym wyroku. W tej sytuacji – wobec stwierdzenia nieusuwalnej wady podniesionego zarzutu – należało odstąpić od prób jego uzupełniania, konkretyzowania lub interpretowania, gdyż czynności te nie należą do zakresu obowiązków Sądu kasacyjnego.5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.-----------------------2., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.-----------------------2