Wyrok - II GSK 621/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 28 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Go 459/25 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 czerwca 2025 r. nrOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Go 459/25 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 9 czerwca 2025 r. nr
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
28 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Dariusz Zalewski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.Wyrokiem z dnia 20 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Go 459/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie ze skargi [...] (skarżąca/strona skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Prezes NFZ, organ) z dnia 9 czerwca 2025 r., nr 5940/2023/DT/, w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 150 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.Pismem z 20 stycznia 2025 r. skarżąca wniosła o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych w dniach od 1 lipca 2024 r. do 9 lipca 2024 r. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec. Do wniosku załączone zostały dokumenty: 1. opis stanu zdrowia, przebiegu choroby oraz przeprowadzonego zabiegu; 2. e-skierowanie do [...], wystawione w dniu 7 maja 2024 r. przez lekarza specjalistę ginekologii onkologicznej z [...]; 3. kopię potwierdzenia dokonania płatności na kwotę 23.900 EUR (euro), wystawionego w języku niemieckim; 4. potwierdzenie wykonania przelewu wychodzącego SEPA z dnia 20 czerwca 2024 r. na kwotę 23.900 EUR; 5. kopię karty porady ambulatoryjnej [...] z dnia 9 maja 2024 r.; 6. kopię karty porady ambulatoryjnej [...] z dnia 9 maja 2024 r.; 7. rachunek nr [...] z dnia 9 września 2024 r. za pobyt w szpitalu, wystawiony przez [...] na kwotę: 24.793,56 EUR z informacją o płatności z góry na kwotę 23.900 euro; 8. kopię wstępnej karty informacyjnej leczenia szpitalnego przetłumaczoną na język polski z dnia 9 lipca 2024 r., wystawiona przez [...] potwierdzająca okres hospitalizacji pacjentki od 1 lipca 2024 do 9 lipca 2024 r. Pismem z dnia 19 lutego 2025 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego.Pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r. organ wezwał skarżącą do udzielenia następujących informacji: "na jakiej podstawie w dniu 20 czerwca 2024 r. dokonana została na jej rzecz przedpłata kosztów zabiegu"; "czy konieczność dokonania zapłaty za zabieg została ustalona uprzednio ze szpitalem, który później wykonał operację"; "ile razy przed zabiegiem skarżąca była konsultowana przez klinikę [...]"; "czy przed udaniem się na konsultację do kliniki w Niemczech skarżąca została zakwalifikowana do zabiegu (np. telefonicznie, mailowo)"; "czy skarżąca posiadała skierowanie na konsultację oraz na zabieg operacyjny (w wypadku odpowiedzi pozytywnej wezwano do przesłania kopii skierowań)".Pismem z dnia 8 maja 2025 r. skarżąca poinformowała organ, że przedpłata kosztów operacji została dokonana na podstawie wystawionego kosztorysu, natomiast konieczność dokonania zapłaty została ustalona uprzednio z publicznym szpitalem [...]. Skarżąca oznajmiła, że przed operacji była konsultowana dwukrotnie: na pierwszej wizycie wykonane było badanie ginekologiczne oraz analiza dokumentów i badań przeprowadzonych w Polsce. Na podstawie badania lekarz jednoznacznie stwierdził, że skarżąca kwalifikuje się do operacji jako koniecznej i ratującej życie. Na drugiej wizycie w [...] przeprowadzone zostały badania przedoperacyjne i konsultacja z anestezjologiem. Następnie skarżąca wyjaśniła, że wysłała za pośrednictwem poczty elektronicznej dokumenty medyczne z Polski, na podstawie których została umówiona na konsultacje przedoperacyjne w Poradni Onkologicznej. Skarżąca wskazała, że posiada skierowanie wystawione w dniu 7 maja 2024 r. przez Szpital [...] do [...] w celu konsultacji kwalifikacji do operacji, jednak w [...] wykluczono ją z operacji, informując, że guz nie nadaje się do operacji, natomiast skierowania na operację w [...] nie posiada, ponieważ lekarz przeprowadzający tam konsultację był również jej lekarzem prowadzącym i po przeprowadzonym konsylium lekarskim skierował ją na oddział ginekologiczny w szpitalu w celu wykonania operacji. Do pisma skarżąca dołączyła dalsze dokumenty, w tym: wydruk wiadomości e-mail z dnia 30 maja 2024 r. ze szpitala [...], zawierającej kosztorys wizyty w poradni Oddziału Ginekologii; wydruk wiadomości e-mail skarżącej z dnia 5 czerwca 2024 r., kierowanej do szpitala [...] z zapytaniem o koszt wizyty w szpitalu oraz przeprowadzenie dalszego leczenia; wydruk wiadomości e-mail ze szpitala w Niemczech z dnia 11 czerwca 2024 r., potwierdzającej termin na dzień 13 czerwca 2024 r., wraz z prośbą o podpisanie kosztorysu oraz przesłanie potwierdzenia wykonania przelewu; wiadomość e-mail skarżącej do szpitala w Niemczech z dnia 16 czerwca 2024 r. z prośbą o jak najszybsze przeprowadzenie operacji oraz nadesłanie kosztorysu kosztów; zwrotny e-mail z dnia 17 czerwca 2024 r. ze szpitala [...], skierowany do skarżącej, zawierający informację o zarezerwowaniu terminu zabiegu chirurgicznego;Decyzją z dnia 9 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 42d ust. 1, art. 42d ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 42b ust. 9, art. 42e ust. 1, art. 42d ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 42 b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.) w zw. z pkt. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 września 2020 r. w sprawie wykazu świadczeń opieki zdrowotnej wymagających uprzedniej zgody Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (rozporządzenie z 3.09.2020 r.), organ odmówił skarżącej prawa do zwrotu kosztów za świadczenia udzielone w dniach od 1 lipca 2024 r. do 9 lipca 2024 r. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec.W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 42b ust. 1 u.ś.o.z., Prezes NFZ stwierdził, że świadczeniobiorca po spełnieniu warunków ustalonych ustawą, uprawniony jest do otrzymania od NFZ zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub EOG. Warunkiem otrzymania zwrotu kosztów jest złożenie wniosku o zwrot kosztów wraz ze wskazanymi w art. 42d ust. 5 u.ś.o.z. załącznikami (oryginał rachunku wystawionego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych; dokument potwierdzający pokrycie całości kosztów świadczenia; oryginał lub kopia skierowania wystawionego przez lekarza). W przypadku, gdy dokumenty załączone do wniosku sporządzone są w języku obcym, należy dołączyć tłumaczenie tych dokumentów na język polski. Jak ustalił organ, skarżąca do wniosku o zwrot kosztów dołączyła rachunki za świadczenia medyczne, udzielone w dniach od 30 czerwca 2024 r. do 9 lipca 2024 r. (leczenie szpitalne). Z załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że pobyt strony w szpitalu w Niemczech trwał od 1 lipca 2024 r. do 9 lipca 2024 r. Hospitalizacja trwała dłużej niż jeden dzień i były to świadczenia planowane, a na ich pokrycie przez NFZ niezbędna jest uprzednia zgoda organu. Z danych zawartych w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych NFZ wynika, że skarżąca nie posiadała uprzedniej zgody na leczenie w okresie od 30 czerwca 2024 r. do 9 lipca 2024 r. W ocenie organu, ze zgromadzonej w toku sprawy dokumentacji, w tym z korespondencji e-mailowej pomiędzy wnioskodawczynią a szpitalem w Niemczech, jednoznacznie wynika, że kontakt skarżącej ze szpitalem [...] w Niemczech został zainicjowany przez skarżącą w maju 2024 r., następnie przed wykonanym zabiegiem, kilkukrotnie była konsultowana w szpitalu [...] i ustalała ze szpitalem szczegóły operacji. Po przeprowadzonych konsultacjach skarżąca poprosiła szpital o jak najszybsze przeprowadzenie operacji, a o dacie zabiegu została poinformowana z kilkudniowym wyprzedzeniem. Ponadto dołączona do wniosku dokumentacja nie zawierała stosownego skierowania na zabieg, który odbył się w dniu 1 lipca 2024 r. na terenie Niemiec. Sama skarżąca w piśmie z 8 maja 2025 r. poinformowała, że nie posiada skierowania na operację, a do wniosku o zwrot kosztów dołączyła pismo, z którego wynika, że z uwagi na zdyskwalifikowanie jej do operacji w Polsce, udała się po pomoc do kliniki w Niemczech, gdzie podczas konsultacji lekarze zdecydowali się dokonać operacji w celu ratowania życia. Zgromadzona w toku sprawy dokumentacja potwierdza jednakże, że [...] "zdyskwalifikowało" skarżącą do operacji i zaproponowało inną metodę leczenia Zdaniem organu, skarżąca, znając z wyprzedzeniem datę planowanego zabiegu oraz posiadając wiedzę o tym, że pobyt w szpitalu będzie trwał dłużej niż dobę, miała przed operacją możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o uzyskanie zgody na sfinansowanie kosztów planowanego zabiegu.Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.Pismem z dnia 18 listopada 2025 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów: stanowiska komisji lekarskiej z dnia 12 czerwca 2024 r. w celu wykazania, że ostatecznie nie została zakwalifikowana do operacji w ww. dniu, karty wizyty u lekarza specjalisty celem wykazania, że szukała pomocy u innych lekarzy w Polsce, zaświadczenia z kliniki [...] z dnia 13 listopada 2025 r. celem wykazania, że operacja dotycząca usunięcia guza była uzasadniona stanem zdrowia i że posiadała skierowanie od lekarza.Na rozprawie w dniu 20 listopada 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dopuścił dowód z przedłożonych dokumentów.III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 150 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie nie tylko przepisy u.ś.o.z., ale również przepisy prawa UE, na co wskazuje treść art. 42a pkt 2 u.ś.o.z. Przepisy o koordynacji zostały wskazane w art. 5 pkt 32 u.ś.o.z., zatem w rozpatrywanej sprawie ramy prawne dla rozstrzygnięcia wyznacza także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (rozporządzenie 883/2004), rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (rozporządzenie 987/2009), dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej (dyrektywa 2011/24). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie należało nadto uwzględnić wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 23 września 2020 r. w sprawie C-777/18 oraz z dnia 6 października 2021 r. w sprawie C-538/19. Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem TSUE uregulowanie – wykluczające w każdym przypadku pokrycie kosztów świadczeń szpitalnych udzielonych w innym państwie członkowskim bez uzyskania zgody odmawia się ubezpieczonemu pokrycia kosztów takich świadczeń, choćby nawet przesłanki w tym zakresie były poza tym spełnione – nie może zostać uzasadnione nadrzędnymi przesłankami interesu ogólnego, a w każdym razie nie spełnia wymogu proporcjonalności i w konsekwencji stanowi nieuzasadnione ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług. Powołując się na wyrok TSUE w sprawie C-777/18, WSA stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy oraz z dokumentów dopuszczonych jako dowód wynika, iż skarżąca od maja 2024 r., kiedy zdiagnozowano u niej chorobę nowotworową, znajdowała się w bardzo trudnym położeniu. Była w stanie istotnie zagrażającym jej zdrowiu i życiu, będąc przy tym pod dużą presją czasu z uwagi na stale pogłębiające się osłabienie spowodowane chorobą, a także tempo jej rozwoju. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżąca w dniu 12 czerwca 2024 r. uzyskała stanowisko zespołu lekarzy o braku możliwości przeprowadzenia w polskiej placówce operacji guza (co uniemożliwiło jej przeprowadzenie zabiegu), pomimo że medyczny przypadek skarżącej stanowił graniczny przypadek dopuszczalności przeprowadzenia zabiegu operacyjnego (w związku z wielkością guza). Okoliczność ta spowodowała, że następnego dnia (13 czerwca 2024 r.) skarżąca poddała się badaniom w klinice w [...], zaś informacja o konieczności przeprowadzenia operacji pochodzi z dnia 18 czerwca 2024 r., przy czym wyznaczenie terminu operacji nastąpiło już w dniu 20 czerwca 2024 r., co oznacza, że pomiędzy wyznaczeniem zabiegu a jego przeprowadzeniem upłynął "niewiele ponad tydzień". W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo tego, iż zabieg skarżącej był planowany, opisane powyżej okoliczności należało zakwalifikować jako szczególne, które w istocie faktycznie uniemożliwiły skarżącej uzyskanie od organu zgody na sfinansowanie kosztów zabiegu, a zatem skarżąca znajdowała się ze względów związanych w szczególności ze stanem zdrowia i koniecznością uzyskania świadczeń o charakterze pilnym w sytuacji uniemożliwiającej jej "czekanie" na decyzję o wyrażeniu zgody na leczenie zagraniczne. Sąd Wojewódzki zważył, że w art. 42b ust. 9 i art. 42d ust. 2 pkt 5 u.ś.o.z. jest mowa o obowiązku uzyskaniu zgody, a nie tylko wystąpienia o taką zgodę, co oznacza wymóg uzyskania rozstrzygnięcia organu. Biorąc pod uwagę opisane powyżej okoliczności sprawy i sekwencję zdarzeń, a przede wszystkim krótki czas pomiędzy wyznaczeniem operacji a jej wykonaniem, Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca nie miała możliwości uzyskania zgody organu przed operacją. Ustawodawca przewidział bowiem, że zgodnie z terminami określonymi w k.p.a. czas oczekiwania przez wnioskodawcę na rozpoznanie wniosku wynosi do 30 dni, a w okolicznościach, w jakich znalazła się skarżąca, oczekiwanie takiego okresu (liczonego od dnia złożenia kompletnego wniosku) mogłoby stanowić zagrożenie dla jej zdrowia i życia. Postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody przez organ w trybie art. 42f u.ś.o.z., nawet przy założeniu priorytetowego potraktowania wniosku, jest związane z określonymi wymogami odnośnie do wniosku (część wniosku wypełniana jest przez lekarza), oceną złożonych dokumentów i wymogami procedury administracyjnej, w tym doręczeniem wydanej decyzji. Tymczasem skarżąca pomiędzy dniem 20 czerwca 2024 r. (decyzją o zabiegu i opłaceniem zabiegu) a samym zabiegiem w dniu 1 lipca 2024 r. miała niewiele czasu, co zdaniem Sądu pozwala uznać, iż nie miała de facto możliwości uzyskania zgody organu. Ponadto – w ocenie WSA – Prezes NFZ w nieprawidłowy sposób ocenił i zgromadził materiał dowodowy, ponieważ w aktach administracyjnych sprawy (k. 36) znajduje się dokument z dnia 18 czerwca 2024 r., który – choć nieprzetłumaczony na język polski – organ pominął, pomimo że może on stanowić, jako podpisany przez lekarza specjalistę wykonującego zawód w kraju UE, skierowanie na zabieg lub jego zlecenie. Sąd Wojewódzki dodał przy tym, iż organ, prowadząc postępowanie w ww. zakresie, pominął także wymóg określony w art. 79a k.p.a., co uniemożliwiło skarżącej w przedmiotowym postępowaniu złożenie dodatkowych dowodów. Końcowo Sąd Wojewódzki zobowiązał organ do przyjęcia, że w omawianym przypadku skarżąca znalazła się w sytuacji pilnej, uniemożliwiającej czekanie na decyzję dotyczącą takiego wniosku i uzyskanie zgody organu na podstawie art. 49b ust. 2 u.ś.o.z. w związku z § 1 i pkt. 1 załącznika do rozporządzenia z 3.09.2020 r. oraz że brak uprzedniej zgody nie mógł stanowić podstawy odmowy skarżącej prawa do zwrotu kosztów za sporne świadczenia opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 20 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 883/2004 zgodnie z wykładnią przedstawioną przez TSUE w sprawie C-777/18 oraz naruszenie art. 42b ust. 4 u.ś.o.z., a także naruszenie przepisów postępowania, tzn. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu okoliczności sprawy i znajdujących się w aktach administracyjnych dowodów wskazujących na konieczność zastosowania ww. regulacji prawa UE, WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:1. art. 42d ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 42b ust. 9 w zw. z art. 42d ust. 1 u.ś.o.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że wszczęcie postępowania o zwrot kosztów leczenia zagranicznego następuje na wniosek strony, która określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i wyznacza właściwą normę prawną, która będzie podstawą rozstrzygnięcia, a organ jest żądaniem strony związany i w sytuacji braku podstaw do dokonania zwrotu kosztów leczenia zagranicznego organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej;2. art. 42b ust. 1 i ust. 9 w zw. z art. 42e ust. 1 u.ś.o.z. oraz w zw. z pkt. 1 załącznika do rozporządzenia z 3.09.2020 r. zw. z art. 42d ust. 2 pkt 5 u.ś.o.z., poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że skarżąca była uprawniona do otrzymania zwrotu kosztów leczenia zagranicznego pomimo braku wymaganej przepisami prawa zgody organu, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika, że w przypadku braku zgody organu na świadczenia opieki zdrowotnej wymagające pozostania pacjenta w szpitalu co najmniej do dnia następnego, bez względu na rodzaj udzielanych świadczeń, organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zwrotu kosztów leczenia zagranicznego;3. art. 42a pkt 2 u.ś.o.z., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 42a pkt 2 u.ś.o.z. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji organ zobowiązany był do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy art. 42a u.ś.o.z. określa dwa odrębne systemy finansowania świadczeń zdrowotnych udzielonych poza granicami Polski, dla których przewidziano odmienne wymagania do dochodzenia ich zwrotu tj.:a) na zasadzie zwrotu kosztów, w trybie przewidzianym w przepisach u.ś.o.z., w trybie którego toczyło się niniejsze postępowanie,b) zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia- co w konsekwencji sprawia, ze organ nie może stosować ich według własnego uznania, bo kierunek postępowania wyznacza w tym zakresie wniosek skarżącej, którym organ jest związany;4. art. 20 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w odniesieniu do skarżącej zaszły warunki sfinansowania świadczeń udzielonych jej pomimo braku wymaganej zgody ze względu na konieczność uzyskania przez nią w jednostce szpitalnej świadczeń o charakterze pilnym, co w konsekwencji sprawiło, ze skarżąca nie była w stanie wystąpić z wnioskiem o udzielenie zgody, podczas gdy:a) skarżąca udała się na zaplanowane z dużym wyprzedzeniem leczenie zagraniczne,b) o konieczności hospitalizacji (i uzyskania zgody na leczenie) skarżąca wiedziała co najmniej dwa tygodnie przed planowanym terminem hospitalizacji- co uzasadnia przyjęcie, że skarżąca miała możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody;II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, poprzez zobowiązanie organu do przyjęcia, że w omawianym przypadku, po dacie umówienia wizyty celem leczenia na terenie Niemiec, a bezpośrednio przed datą, w której świadczenie zostało skarżącej udzielone w tym państwie, skarżąca znalazła się w sytuacji pilnej, uniemożliwiającej wystąpienie do organu o udzielenie zgody na podstawie art. 42b ust. 9 u.ś.o.z., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do uznania, że skarżąca znalazła się w sytuacji pilnej, bowiem:a) skarżąca udała się na zaplanowane z dużym wyprzedzeniem leczenie zagraniczne,b) o konieczności hospitalizacji wiedziała co najmniej dwa tygodnie przed planowanym terminem hospitalizacji,- co uzasadnia przyjęcie, że skarżąca miała możliwość wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zgody oraz że w odniesieniu do skarżącej nie zachodziła konieczność pilnego udzielenia jej świadczeń i w konsekwencji nie spełniała ona przestanek do sfinansowania świadczeń. Ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do związania organu ustaleniami, które nie mają potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.V. Stanowisko strony przeciwnej.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym w ich treści.4. Dokonując zbiorczej oraz kompleksowej oceny podniesionych zarzutów, należało zaakceptować negatywny wynik legalnościowej weryfikacji Sądu meriti, który trafnie i co do zasady przekonująco wywiódł, że przyjęta przez skarżący kasacyjnie organ wykładnia przepisów prawa Unii Europejskiej oraz prawa krajowego jest obarczona poważnymi wadami, które stanowią zagrożenie dla zasad pierwszeństwa i skuteczności unijnego porządku prawnego w świetle wiążącego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE/TS).4.1. Prawidłowość stanowiska zajętego przez kontrolowany Sąd Wojewódzki oraz wadliwość stanowiska Prezesa NFZ – rozpatrywana na tle zarzutów podniesionych w pkt I i II części ekscepcyjnej petitum skargi kasacyjnej – wynika w pierwszej kolejności z motywów oraz regulacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej (Dz.U.UE. L. z 2011 r. Nr 88, str. 45 ze zm.; "dyrektywa 2011/24/UE") oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE. L. z 2004 r. Nr 166, str. 1 ze zm.; "rozporządzenie 883/2004"), a także z dokonanej przez TSUE wiążącej wykładni powyższych unormowań.4.2. Zgodnie z motywem (28) dyrektywy 2011/24/UE akt ten nie powinien mieć wpływu na prawa ubezpieczonych do tego, by pokryto koszty opieki zdrowotnej, która z powodów medycznych stała się niezbędna w czasie ich tymczasowego pobytu w innym państwie członkowskim zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 883/2004. Ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna mieć wpływu na prawa ubezpieczonych do otrzymania zgody na leczenie w innym państwie członkowskim, jeżeli spełnione są warunki określone w rozporządzeniach unijnych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w szczególności w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004.Jak wynika natomiast z motywu (30), systemy refinansowania kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej "powinny być spójne", co oznacza, że "zastosowanie ma albo niniejsza dyrektywa, albo rozporządzenia unijne w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.". Jeżeli zatem spełnione są odpowiednie warunki, nie należy pozbawiać pacjenta bardziej korzystnych praw zagwarantowanych w rozporządzeniach unijnych w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem każdy pacjent występujący o zgodę na skorzystanie w innym państwie członkowskim z leczenia stosownego do jego stanu zdrowia powinien zawsze otrzymać tę zgodę na warunkach określonych w rozporządzeniach unijnych, jeżeli dane leczenie jest wśród świadczeń przewidzianych w przepisach państwa członkowskiego, w którym pacjent zamieszkuje, i jeżeli pacjent nie może uzyskać takiego leczenia w terminie uzasadnionym przesłankami medycznymi, z uwzględnieniem jego aktualnego stanu zdrowia oraz prawdopodobnego przebiegu choroby. Jednak jeżeli pacjent wyraźnie zwróci się o skorzystanie z leczenia na warunkach przewidzianych w niniejszej dyrektywie, świadczenia, których koszty podlegają zwrotowi, powinny zostać ograniczone do świadczeń, których dotyczy niniejsza dyrektywa. W przypadku gdy pacjent jest uprawniony do transgranicznej opieki zdrowotnej zarówno zgodnie z niniejszą dyrektywą, jak i z rozporządzeniem (WE) nr 883/2004, a zastosowanie tegoż rozporządzenia jest korzystniejsze dla pacjenta, państwo członkowskie ubezpieczenia powinno zwrócić na to pacjentowi uwagę (motyw 31).Trzeba ponadto uwzględnić, co zostało wyraźnie podkreślone w motywie (38) ww. dyrektywy, że w świetle orzecznictwa TS uzależnienie pokrycia kosztów opieki zdrowotnej świadczonej w innym państwie członkowskim przez ustawowy system zabezpieczenia społecznego lub krajowy system opieki zdrowotnej od uprzedniej zgody jest ograniczeniem w swobodnym przepływie usług (por. np. wyrok z dnia 28 kwietnia 1998 r., Kohll, C-158/96, EU:C:1998:171, pkt 35; wyrok z dnia 27 października 2011 r., Komisja/Portugalia, C-255/09, EU:C:2011:695, pkt 60; wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, ECLI:EU:C:2020:745, pkt 58 i n.). Zatem, co do zasady, państwo członkowskie ubezpieczenia nie powinno uzależniać pokrycia kosztów opieki zdrowotnej świadczonej w innym państwie członkowskim od uprzedniej zgody, w przypadku gdy koszty tej opieki - jeżeli udzielono by jej na terytorium tego państwa - zostałyby sfinansowane przez jego system zabezpieczenia społecznego lub krajowy system opieki zdrowotnej.Istotne jest także zastrzeżenie zawarte w motywie (46) dyrektywy 2011/24/UE. Wynika z niego, że w każdym przypadku, jeżeli państwo członkowskie zdecydowało się na wprowadzenie systemu udzielania uprzedniej zgody na pokrycie kosztów opieki szpitalnej lub opieki specjalistycznej świadczonej w innym państwie członkowskim zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, koszty takiej opieki świadczonej w innym państwie członkowskim powinny być także zwrócone przez państwo członkowskie ubezpieczenia w wysokości, jaka miałaby zastosowanie w przypadku takiej samej opieki zdrowotnej udzielonej w państwie członkowskim ubezpieczenia, bez przekraczania rzeczywistych kosztów uzyskanej opieki zdrowotnej. Jednakże jeżeli spełnione są warunki określone w rozporządzeniu (EWG) nr 1408/71 lub w rozporządzeniu (WE) nr 883/2004, udzielenie zgody oraz zapewnienie świadczeń powinno nastąpić zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 883/2004, chyba że pacjent wystąpi o inne rozwiązanie. Powinno to mieć zastosowanie w szczególności w przypadkach, gdy zgoda jest udzielana po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu administracyjnym lub sądowym oraz gdy zainteresowana osoba skorzystała z leczenia w innym państwie członkowskim. W tym przypadku art. 7 i 8 niniejszej dyrektywy nie powinny mieć zastosowania. Jest to zgodne z orzecznictwem TS, który stwierdził, że pacjenci, którzy otrzymali decyzję o odmowie udzielenia zgody, uznaną następnie za nieuzasadnioną, są uprawnieni do otrzymania całkowitego zwrotu kosztów leczenia uzyskanego w innym państwie członkowskim, zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego leczenia (por. wyrok z dnia 12 lipca 2001 r., Vanbraekel i in., C-368/98, EU:C:2001:400, pkt 34).4.3. Jakkolwiek zgodnie z art. 2 lit. m) dyrektywy 2011/24/UE akt ten stosuje się bez uszczerbku dla rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i rozporządzenia (WE) nr 987/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ("rozporządzenie 987/2009"), to jednak zgodnie z motywami (28) i (30) ww. dyrektywy prawodawca unijny ustanowił obowiązek ustanowienia i stosowania na poziomie prawa krajowego takich rozwiązań, które – niezależnie od treści złożonego wniosku o zwrot kosztów – pozwolą na zastosowanie względem pacjenta, któremu udzielono świadczeń medycznych w innym państwie członkowskim, najbardziej korzystnego systemu refinansowania kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej.Jeżeli zatem właściwy organ krajowy stwierdzi, że wynikające z przepisów prawa krajowego, stanowiących transpozycję dyrektywy 2011/24/UE (zob. art. 7-9) oraz interpretowanych i stosowanych w świetle wiążącego orzecznictwa TSUE, przesłanki zwrotu nie zostały zrealizowane, to jego obowiązkiem jest rozpatrzenie z urzędu wniosku o zwrot kosztów w świetle przepisów rozporządzeń 883/2004 i 987/2009, nawet jeśli wniosek został złożony na urzędowym formularzu na podstawie art. 42b w zw. z art. 42c ust. 25 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (u.ś.o.z.). W tym zakresie regulacje prawa unijnego modyfikują zakres związania organu treścią podstawy materialnoprawnej żądania strony wnoszącej o zwrot kosztów transgranicznej opieki zdrowotnej.4.4. W związku z powyższym, skoro z ustalonego i niepodważanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy oraz jego również niekwestionowanej oceny materialnoprawnej wynika, że warunek zwrotu kosztów w postaci uprzedniej zgody Prezesa NFZ, o której mowa w art. 42b ust. 9 w zw. z art. 42f u.ś.o.z., nie został formalnie spełniony, to – niezależnie od oceny prawidłowości powyższego stanowiska w świetle art. 8 i 9 dyrektywy 2011/24/UE – w niniejszym postępowaniu kasacyjnym należało potwierdzić zasadność stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie organu było rozpoznanie wniosku strony skarżącej na podstawie przepisów art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004, interpretowanych w świetle miarodajnego orzecznictwa TSUE.Zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 zasadą jest, że jeżeli samo rozporządzenie nie stanowi inaczej, ubezpieczony udający się do innego Państwa Członkowskiego w celu uzyskania świadczeń rzeczowych w czasie tego pobytu jest zobowiązany uzyskać zezwolenie właściwej instytucji, natomiast zgodnie z art. 20 ust. 2 zdanie 2 ww. aktu zezwolenie zostaje wydane, jeżeli przedmiotowe leczenie należy do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, w którym zainteresowany ma miejsce zamieszkania oraz jeżeli nie może on uzyskać takiego leczenia w terminie uzasadnionym z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem jego aktualnego stanu zdrowia oraz prawdopodobnego przebiegu choroby.Jak wynika z wyroku TS z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18 (ECLI:EU:C:2020:745, pkt 44), opieka medyczna uzyskana w państwie członkowskim innym niż to, w którym ubezpieczony ma miejsce zamieszkania, wyłącznie z jego woli, ze względu na to, że jego zdaniem opieka ta lub opieka o tym samym stopniu skuteczności była niedostępna w państwie członkowskim miejsca zamieszkania w terminie medycznie uzasadnionym, jest objęta pojęciem "leczenia planowanego" w rozumieniu art. 20 rozporządzenia nr 883/2004 w związku z art. 26 rozporządzenia nr 987/2009. W tych okolicznościach korzystanie z takiego leczenia podlega zgodnie z art. 20 ust. 1 tego pierwszego rozporządzenia – co do zasady – obowiązkowi uzyskania zgody przez państwo członkowskie miejsca zamieszkania.Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie wskazał jednak, że istnieją określone sytuacje, w których ubezpieczony, nawet w braku zgody należycie wydanej przed rozpoczęciem leczenia planowanego w państwie członkowskim miejsca pobytu, jest uprawniony do otrzymania bezpośrednio od instytucji właściwej zwrotu kwoty równoważnej tej, jaka musiałaby zostać pokryta w zwykłym trybie przez tę instytucję, w razie gdyby ubezpieczony dysponował taką zgodą.Po pierwsze, ubezpieczony jest uprawniony do otrzymania takiego zwrotu, jeżeli po złożeniu wniosku o udzielenie zgody otrzymał od instytucji właściwej odpowiedź odmowną, a następnie odmowa ta została uznana za bezzasadną, bądź przez samą instytucję właściwą, bądź na mocy orzeczenia sądu (wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, pkt 47; por. także: wyrok z dnia 12 lipca 2001 r., Vanbraekel i in., C-368/98, EU:C:2001:400, pkt 34).Po drugie, ubezpieczony jest uprawniony do otrzymania bezpośrednio od instytucji właściwej zwrotu kwoty równoważnej tej, jaka musiałaby zostać pokryta przez tę instytucję w zwykłym trybie, w razie gdyby ten ubezpieczony dysponował taką zgodą, jeżeli ze względów związanych ze stanem zdrowia lub koniecznością uzyskania w jednostce szpitalnej świadczeń o charakterze pilnym nie był on w stanie wystąpić o udzielenie wskazanej zgody lub nie mógł czekać na odpowiedź właściwej instytucji dotyczącą złożonego wniosku o udzielenie zgody. W ocenie TS, poprzez uregulowanie wykluczające w każdym przypadku pokrycie kosztów świadczeń szpitalnych udzielonych w innym państwie członkowskim bez uzyskania zgody odmawia się ubezpieczonemu pokrycia kosztów takich świadczeń, choćby nawet przesłanki w tym zakresie były poza tym spełnione. Uregulowanie takie, które nie może zostać uzasadnione nadrzędnymi przesłankami interesu ogólnego, a w każdym razie nie spełnia wymogu proporcjonalności, stanowi w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług (wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, pkt 48; por. analogiczne stanowisko na tle art. 49 WE i rozporządzenia nr 1408/71 – wyrok z dnia 5 października 2010 r., Georgi Iwanow Ełczinow, C-173/09, EU:C:2010:581, pkt 45-47, 51, 75).4.5. Odnosząc powyższe ustalenia interpretacyjne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – weryfikując pozytywnie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych ocenę prawną Sądu a quo – stwierdza, że skoro odmowa zwrotu kosztów leczenia specjalistycznego opierała się wyłącznie na tym, że skarżąca nie wystąpiła o zgodę przed uzyskaniem leczenia w innym państwie członkowskim (RFN), a ze stanu faktycznego sprawy wynika, że ze względu na szczególne okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącej i koniecznością uzyskania w zagranicznej jednostce szpitalnej świadczeń o charakterze pilnym (bezpośrednio zagrażający życiu zaawansowany stan choroby nowotworowej na granicy operacyjności guza, wymagający natychmiastowego działania operacyjnego wobec oporności stwierdzonego typu nowotworu na chemioterapię, co potwierdziły badania diagnostyczne w niemieckiej klinice – zob. s. 7 i n., 20-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) ubezpieczona nie była w stanie wystąpić o udzielenie zgody na pokrycie kosztów takiego leczenia w innym państwie członkowskim bez narażania swojego życia lub zdrowia na dalsze niebezpieczeństwo i jednocześnie udzielone świadczenie należy do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego, w którym zainteresowana ma miejsce zamieszkania (ustawodawstwo polskie), to zgodnie z orzecznictwem wynikającym z wyroku w sprawie Ełczinow należało przyjąć, że ma ona prawo do uzyskania od instytucji właściwej zwrotu kosztów poniesionych na wspomniane leczenie (zob. wyrok z dnia 5 października 2010 r., Georgi Iwanow Ełczinow, C-173/09, pkt 45-47, 75-77; postanowienie z dnia 11 lipca 2013 r., Elena Luca, C-430/12, EU:C:2013:467, pkt 23, 28, 33; wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, pkt 49-55).Uwzględniając natomiast dalsze stanowisko wyrażone w sprawie Vas, zgodnie z którym ubezpieczony, który uzyskał leczenie planowane w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zamieszkania, jednak bez uprzedniego wystąpienia o zgodę instytucji właściwej zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, ma prawo do zwrotu kosztów tego leczenia na warunkach przewidzianych we wspomnianym rozporządzeniu, jeżeli – niezależnie od przesłanki pokrycia świadczeń rzeczowych na podstawie art. 20 ust. 2 zdanie drugie cyt. rozporządzenia – między datą umówienia wizyty dla celów przeprowadzenia badania lekarskiego i ewentualnego leczenia w innym państwie członkowskim a datą, w której dane świadczenia zostały mu udzielone w tym państwie członkowskim, do którego musiał się udać, ubezpieczony ten znajdował się ze względów związanych w szczególności ze stanem zdrowia lub koniecznością uzyskania tam świadczeń o charakterze pilnym w sytuacji uniemożliwiającej mu wystąpienie do instytucji właściwej o udzielenie takiej zgody lub czekanie na decyzję tej instytucji dotyczącą takiego wniosku (wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, pkt 55), trzeba zgodzić się – na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy – z oceną, że 10-dniowy okres pomiędzy datą ustalenia terminu zabiegu operacyjnego (20 czerwca 2024 r.) a datą jego przeprowadzenia (1 lipca 2024 r.) potwierdza spełnienie przesłanki pilnego charakteru udzielonego świadczenia, który uniemożliwiał skarżącej wystąpienie do instytucji właściwej o udzielenie zgody lub czekanie na decyzję tej instytucji w sprawie tego rodzaju zgody (por. wyrok z dnia 23 września 2020 r., Vas Megyei Kormányhivatal, C-777/18, pkt 53-54).5. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.-----------------------2. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.-----------------------2