Wyrok - II SA/Ol 136/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 29 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium OdwoławcUchylono zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie
UZASADNIENIE
Zaskarżonym postanowieniem z 18 grudnia 2025 r., nr Rep.1419/ZP/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), stwierdziło, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. R. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Elbląg (dalej: "organ I instancji") z 15 października 2025 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy siedliskowej na działce nr [...].W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącemu 23 października 2025 r. (odbiór w placówce pocztowej po uprzednim awizowaniu). Natomiast odwołanie zostało wniesione bezpośredniow siedzibie organu I instancji 7 listopada 2025 r., tj. z jednodniowym uchybieniem terminu.W dniu 4 lutego 2026 r. skarżący wywiódł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Kolegium, wnosząc o jego uchylenie oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:- interesu prawnego skarżącego oraz naruszenie prawa materialnego przez niedochowanie staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego i niepodjęciu wszelkich czynności w celu jego wyjaśnienia,- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodówi materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niedanie możliwości wyjaśnienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania bez winy skarżącego,- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników.W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że ze względu na stan zdrowia miał problemy z koncentracją, nie był pewny którego dnia odebrał decyzję. Pismamiz 17 listopada 2025 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wniesieniu odwołania w terminie. W związku z tym skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu,że odwołanie złożył w ustawowym terminie. O uchybieniu terminu dowiedział się dopiero 5 stycznia 2026 r. (w dniu doręczenia zaskarżonego postanowienia). Według skarżącego, organ odwoławczy miał bezwzględny obowiązek powiadomić go jako stronę o planowanym rozstrzygnięciu. Umożliwiłoby to skarżącemu złożenie wnioskuo przywrócenie terminu jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego spełnił przesłanki do przywrócenia terminu. Podał, że wniosekw tym przedmiocie złożył 9 stycznia 2026 r. Do skargi załączył tenże wniosek, zaświadczenie lekarskie oraz potwierdzenie uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 100 złW odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, że ustaliło datę doręczenia decyzji i datę wniesienia odwołania. Obie okoliczności nie budziły wątpliwości organu odwoławczego. Informacyjnie Kolegium podało, że postanowieniem z 30 stycznia 2026 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłączniez punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawyz dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawoi jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.W związku z tym, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym, także Sąd nie może badać na tym etapie merytorycznych aspektów sprawy, o co wnosił skarżący. Na tym etapie rozstrzygnięcia Sądu wymaga jedynie, czy skarżącemu została skutecznie doręczona decyzja organu I instancji i czy strona rzeczywiście uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Dla oceny stwierdzenia uchybienia terminu nie mają znaczenia przyczyny zwłoki. Brak winyw uchybieniu terminu, o czym przekonywał skarżący, podlega odrębnemu rozstrzygnięciu i nie musi nastąpić przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu. Postanowienie takie nie zamyka drogi do złożenia wnioskuo przywrócenie terminu. Skarżący słusznie wskazywał, że termin do złożenia takiego wniosku rozpoczyna bieg od momentu dowiedzenia się, że przez stronęo niedochowaniu terminu. W postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 419/22, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, żew sytuacji, gdy strona nie jest świadoma uchybienia terminu, to termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu rozpoczyna bieg od daty dowiedzenia się o fakcie uchybienia terminu, co z reguły będzie miało miejsce z chwilą doręczenia stronie odpisu postanowienia stwierdzającego dokonanie czynności procesowej po terminie (por. też postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2012r., sygn. akt I OZ 44/12; z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I GZ 123/11 oraz z dnia 20 sierpnia 2010r., sygn. akt II OZ 779/10, publ. w CBOSA).Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała natomiast, że w rozpatrywanym przypadku brak jest wystarczających danych do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 23 października 2025 r., jak przyjął organ odwoławczy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika (akta administracyjne organu I instancji nie zostały ponumerowane), że przesyłka adresowana do skarżącego, po uprzednim awizowaniu w dniu 22 października 2025 r., została podjęta przez W.o nazwisku, które nie jest dobrze czytelne, można tylko domyślać się tutaj nazwiska "R.". Co istotne jednak z potwierdzenia odbioru ani z innego dokumentu nie wynika kim jest osoba, która pokwitowała w dniu 23 października 2025 r. odbiór przesyłki adresowanej do skarżącego. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien wyjaśnić jaki podmiot jest uprawniony do odbioru przesyłek awizowanych, jakie warunki muszą zostać spełnione i czy zostały spełnione do uznania skuteczności doręczenia decyzji skarżącemu, który osobiście nie pokwitował odbioru przesyłki.W niniejszej sprawie zastosowanie miał bezspornie art. 44 k.p.a., który przewiduje: konieczność przechowania przesyłki w placówce pocztowej i zawiadomienia o tym adresata (§ 1 pkt 1 i § 2), konieczność powtórnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w razie niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni (§ 3), wreszcie, w razie nieskuteczności tych działań domniemanie doręczenia (§ 4). Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje przy tym szczegółowo trybu doręczania pismw przypadku ich awizowania przez operatora pocztowego. Nie wskazuje jakie podmioty mogą ze skutkiem dla adresata podjąć przesyłkę. Kwestię tę reguluje art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 366). Zgodnie z tym unormowaniem przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia w placówce pocztowej: adresatowi (pkt 1 lit. b); przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego (pkt 2 lit. b), osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem (pkt 3 lit. b). Stosownie do art. 37 ust. 3 tej ustawy przepisy ust. 2 nie naruszają przepisów innych ustaw dotyczących sposobu, zasad i trybu doręczeń. Oznacza to, że przepisy ustawy Prawo pocztowe, wskazujące sposób doręczenia stosuje się zawsze wtedy, gdy sposobu, zasad i trybu doręczania tych przesyłek nie regulują przepisy innych ustaw,a w tym i ustawa Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko to jest utrwalone (por. wyroki NSA z: 27 października 2009 r., sygn. akt II FSK 841/08; 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1205/10; 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 32/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyroku z 27 czerwca 2024 r, sygn. akt II OSK 921/23, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani z przepisu art. 43 k.p.a. (dotyczącego doręczenia przesyłki pełnoletniemu domownikowi adresata wyłącznie w miejscu zamieszkania adresata), ani z unormowania art. 44 § 1-4 k.p.a. nie wynika, czy komuś innemu niż adresat przesyłki możliwe jest jej wydanie w placówce operatora pocztowego. W tym zakresie należy zatem zastosować unormowania zawarte w Prawie pocztowym. NSA wskazał, że doręczenie przesyłki rejestrowanej w trybie art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b Prawa pocztowego skutkuje przyjęciem, że dniem doręczenia pisma adresatowi w taki zastępczy sposób jest dzień jego doręczenia do rąk dorosłego domownika (osobie pełnoletniej stale zamieszkałej z adresatem), pod warunkiem złożenia przez odbiorcę oświadczeniao zamieszkiwaniu razem z adresatem i w sytuacji, gdy przesyłka nie została nadana na poste restante oraz adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia takiej przesyłki w placówce pocztowej. Także w postanowieniu z 3 września 2025 r., sygn. akt I FZ 65/25, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b Prawa pocztowego wymaga odebrania od odbierającego pismow placówce pocztowej złożonego na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniuz adresatem.W rozpatrywanym przypadku nie wiadomo czy osoba, która podjęła przesyłkęz decyzją administracyjną adresowaną do skarżącego okazywała pełnomocnictwo albo działała jako dorosły domownik, czy odebrano od niej wymagane oświadczenie w tym względzie. Kwestie te wymagają wyjaśnienia. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że nie zostały dochowane warunki opisane w art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. b lub pkt 3 lit. b Prawa pocztowego, nie będzie można uznać skuteczności doręczenia w dniu 23 października 2025 r., a tym samym uchybienia terminu. Organ powinien mieć na uwadze,że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego doręczenia.W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że instytucja zastępczego doręczania pism powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo od tych reguł powinno skutkować przyjęciem,że w istocie nie doszło do doręczenia pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2017 r., I FSK 1061/15; 16 grudnia 2016 r., II FSK 3420/14, z dnia 23 lutego 2016 r., I FSK 927/14, 30 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1299/22, publ. w CBOSA).Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium będzie związane oceną prawnąi wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do art. 153 p.p.s.a.O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącemu od organu uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.