Wyrok - II SA/Gl 1625/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 29 maja 2026
Teza
Stwierdzono nieważność uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznejStwierdzono nieważność uchwały w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność uchwały w części
UZASADNIENIE
Pismem z 24 listopada 2025 r., uzupełnionym pismem z 19 stycznia 2026 r., K. F. (dalej "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 662; dalej "u.s.g."), wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2006 r. Nr 84, poz. 2381; dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p.").Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały w zakresie swojej działki nr [...]. Wyjaśniła, że zaskarżona Uchwała ustala dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na powierzchni jedynie 0,1725 ha, podczas gdy obowiązujące studium przewidywało ten teren jako budowlany w wymiarze 0,1820 ha. Pozostała część terenu (0,0095 ha) została bezpodstawnie zakwalifikowana jako teren rolny. Stanowi to naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nakazują zachowanie pełnej spójności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca wezwała organ do naprawy tego błędu pismem z 20 października 2025 r., jednak Rada Gminy pozostawiła do wezwanie bez odpowiedzi.W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mierzęcice (dalej także jako "Organ"), reprezentowana przez Wójta Gminy Mierzęcice, wyjaśniła, że 10 października 2002 r. podjęła uchwałę nr XLVII/282/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice (dalej "Studium"). Następnie 23 stycznia 2004 r. uchwałą nr XVII/117/2004 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum. W dniu 9 czerwca 2006 r. Rada Gminy Mierzęcice, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium, podjęła zaskarżoną Uchwałę. Działka Skarżącej, nr geodezyjny [...], położona w Mierzęcicach przy ul. [...], zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. ma następujące przeznaczenie terenu:- od strony ul. [...], na odcinku około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej lokalnej – symbol na rysunku KD/L, dalej na odcinku o długości około 86,00 m usytuowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – poszerzenia terenów istniejącej zabudowy – symbol na rysunku planu 15 MN,- pozostała, północna część działki, na odcinku o długości około 66,00 m usytuowana jest na terenach rolniczych – symbol na rysunku planu R; na odcinku długości około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej drogi dojazdowej – symbol na rysunku planu KD/D.Na terenach rolniczych (symbol na rysunku planu R) dopuszcza się wyłącznie:- utrzymanie istniejących i wydzielenie dróg gospodarczych transportu rolnego o szerokości 4-8 m,- prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej,- lokalizację zbiorników wodnych, których lokalizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych,- zalesienie gruntów rolnych.W Studium, południowa część działki nr [...] na głębokość około 95,00 m położona jest w przestrzeni osadniczej – obszarze typu "Z" – tereny zainwestowane (zabudowa mieszkalno-usługowa i gospodarcza). Pozostała, północna część działki zlokalizowana jest na terenach rolnych, oznaczonych na rysunku jako "większe kompleksy gleb chronionych kl. III – IV". Z porównania obu dokumentów planistycznych, zwłaszcza załączników graficznych m.p.z.p. i Studium wynika, że ustalenia Studium i m.p.z.p. są ze sobą sprzeczne choć tylko na niewielkim obszarze. Dla niewielkiej części działki nr [...] (powierzchnia 0,0095) ustalenia m.p.z.p. są odmienne od ustaleń Studium. Różnice pomiędzy ustaleniami m.p.z.p. a ustaleniami Studium nie zostały uzasadnione przez Organ.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Skarga zasługuje na uwzględnienie.Skarga dotyczy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i została wniesiona przez Skarżącą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.W ocenie Sądu, Skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w zakresie dotyczącym jej działki skoro jest właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym m.p.z.p. Uchwała narusza jej interes prawny w takim zakresie, w jakim reguluje sposób wykonywania prawa własności do tej działki (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 538 – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały; dalej "u.p.z.p.").Skarga została poprzedzona wezwaniem Organu do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem Uchwały w zaskarżonym zakresie.Przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym ocena zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania aktu.Podkreślenia wymaga, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.W tym miejscu wskazać należy, że skargi na tę samą Uchwałę były już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 20/12 (wyrok z 10 maja 2012 r.), sygn. akt II SA/Gl 1185/16 (wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r.), sygn. akt II SA/Gl 745/18 (wyrok z 11 stycznia 2019 r.). Dotyczyły one jednak innych nieruchomości, należących do innych właścicieli. Jak wynika z uzasadnień tych wyroków składy orzekające orzekły jedynie w granicach interesu prawnego ówczesnych skarżących, nie odnosząc się do nieobjętych skargą części Uchwały. Wyroki te uzyskały przymiot prawomocności.Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały - w zakresie objętym interesem prawnym Skarżącej - należy stwierdzić, że lokalny prawodawca naruszył w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego.Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy obowiązkowo określa przeznaczenie terenów oraz linie ich rozgraniczenia, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. studium wyznacza jedynie kierunki zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2023 r., II OSK 132/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W tym kontekście należy zatem stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2023 r., II OSK 556/20 i z 24 stycznia 2024 r., II OSK 2727/22, opubl. w CBOSA). Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.Bezsporne jest, że ustalenia m.p.z.p. dla działki nr [...] nie są zgodne z postanowieniami Studium. W Studium południowa część działki nr [...] (na głębokość około 95 m) położona była w obszarze typu "Z" (przestrzeń osadnicza), zaś północna w obszarze typu "N" (przestrzeń przyrodniczo-rolna), oznaczonym na rysunku Studium jako "większe kompleksy gleb chronionych kl. III-IV". Obszary typu "Z" to obszary o funkcji mieszkaniowej, usługowej, produkcyjnej, rolniczej i wypoczynkowej – przeznaczone pod zabudowę i zainwestowanie. Z kolei obszary typu "N" tworzą system obszarów chronionych, w zasadzie całkowicie wyłączonych z zabudowy. Z kolei w zaskarżonym m.p.z.p. działka nr [...] od strony ul. [...], na odcinku około 2,00 m, usytuowana jest w obszarze drogi publicznej lokalnej – KD/L, dalej na odcinku o długości około 86,00 m usytuowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – poszerzenia terenów istniejącej zabudowy –15 MN, pozostała, północna część działki, na odcinku o długości około 66,00 m usytuowana jest na terenach rolniczych – R; na odcinku długości około 2,00 m usytuowana jest w obszarze drogi publicznej drogi dojazdowej – KD/D.Na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem "R" dopuszcza się: 1) utrzymanie istniejących i wydzielanie dróg gospodarczych transportu rolnego o szerokości 4-8 m, 2) prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, 3) lokalizację zbiorników wodnych, których lokalizacja nie wpłynie niekorzystnie na stosunki gruntowo-wodne obszarów przyległych, 4) zalesienie gruntów rolnych z zachowaniem odpowiednich przepisów szczególnych (§ 37).Z porównania obu dokumentów planistycznych, zwłaszcza załączników graficznych, wynika, że ustalenia Studium i m.p.z.p. są ze sobą sprzeczne. Mianowicie dla części działki nr [...], tj. o powierzchni 0,0095 ha zaskarżony m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie rolne, podczas gdy w Studium dla części tego terenu ustalono obszar zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego zaskarżona Uchwała ustala dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na powierzchni jedynie 0,1725 ha, podczas gdy obowiązujące Studium przewidywało ten teren jako budowlany w wymiarze 0,1820 ha. W konsekwencji uznać należy, że określenie przeznaczenia rolnego działki nr [...] nie jest zgodne z postanowieniami Studium. Brak jest zaś jakiegokolwiek uzasadnienia przemawiającego za taką zmianą ustaleń m.p.z.p. w stosunku do postanowień Studium. W odpowiedzi na skargę Organ przyznał, że brak jest zgodności ustaleń m.p.z.p. i Studium w tym zakresie.Zatem zaskarżona Uchwała co do terenu obejmującego działkę Skarżącej o symbolu R narusza art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Uchybiono bowiem wymogom w zakresie zasad sporządzania planu, rozumianych jako jego merytoryczna zawartość.Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały w części, dotyczącej działki Skarżącej – co do terenu o symbolu R. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a..