Wyrok - II SA/Ol 177/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 29 maja 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia danych państwowego zasobu geodezyUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia danych państwowego zasobu geodezy
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Beata Jezielska
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (1)
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Decyzją z [...] r. Starosta O. (dalej: "organ pierwszej instancji", "Starosta") – na podstawie art. 40a ust. 1, art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 z późn. zm., dalej: "p.g.i.k.") – odmówił Fundacji "[...]" w O. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") nieodpłatnego udostępnienia danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci wektorowej mapy zasadniczej, w skali 1:1000, dla obszaru objętego wnioskiem, określonego poligonem o powierzchni [...] ha i ustalił opłatę za udostępnienie ww. danych w wysokości 2 360,00 zł.W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że Fundacja wystąpiła z wnioskiem o nieodpłatne udostępnienie w postaci elektronicznej materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. mapy zasadniczej w postaci wektorowej, w skali 1:1000, dla wskazanego we wniosku obszaru, na cele edukacyjne jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, uczelniom, podmiotom pożytku publicznego. Fundacja wyjaśniła, że planuje budowę pokazowego (edukacja z procesu jego powstawania) obiektu pasywnego i w tym celu potrzebuje uzyskać warunki zabudowy, dla których potrzebna jest przedmiotowa mapa. Fundacja prowadzi nieodpłatną działalnośćw zakresie wdrożeniowym, jak i edukacyjnym, stąd na te cele udostępniona mapa zasadnicza w formie elektronicznej powinna być bez opłaty.Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 40a ust. 1 p.g.i.k., udostępnienie informacji zgromadzonych w bazach danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje odpłatnie. Wyjątki od tej zasady zostały wskazane w art. 40a ust. 2 p.g.i.k., zgodnie z którymi nie pobiera się opłaty za udostępnienie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego m.in. w celu prowadzenia badań naukowych oraz prac rozwojowych: jednostkom naukowym, podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.Po dokonaniu analizy wskazanych w Krajowym Rejestrze Sądowym celów Fundacji, Starosta wyjaśnił, że brak jest podstaw do nieodpłatnego udostępnienia materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ skarżąca nie prowadzi działalności stricte edukacyjnej, a udostępniona mapa miałaby zostać wykorzystana w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a nie na cele edukacyjne.Od ww. decyzji odwołała się skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając organowi:1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku analizy celu, dla którego Fundacja zamierzała pozyskać dane z zasobu, jak również na całkowitym braku uzasadnienia prawnego skarżonej decyzji, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji niedokładnego ustalenia stanu faktycznegoi prawnego sprawy oraz braku wiedzy Fundacji co do motywów działania organu2. naruszenie art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawyz dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2025 r. poz. 1338, dalej: "u.d.p.p.w."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że udostępnienie danych nie dotyczyło celów edukacyjnych, podczas gdy podmiot, któremu można nieodpłatnie udostępnić danez zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie musi prowadzić działalności jedynie edukacyjnej, a Fundacja pozostaje organizacją pożytku publicznego, działającą m. in. w obszarze edukacji i danych potrzebowała na cele projektu edukacyjnego, co wskazywała we wniosku, skierowanym do organu pierwszej instancji, a więc spełniła przesłanki dla nieodpłatnego udostępnienia, co doprowadziło do niezasadnej odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych.W uzasadnieniu odwołania Fundacja podniosła, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez sformułowanie "w celu edukacyjnym",a jednocześnie stwierdził, że Fundacji nie należy udostępnić danych nieodpłatnie, gdyż nie prowadzi ona działalności "stricte edukacyjnej". Fundacja wyjaśniła, że planuje nie tylko budowę budynku pokazowego, tj. powstanie budynku,a przedstawienie edukacyjne całego procesu jego powstawania, w tym prezentację dokumentacji i niezbędnych procedur, od najbardziej początkowych etapów. Bezsprzecznie zatem również mapa zasadnicza będzie elementem pozyskiwanymw celu edukacyjnym.Decyzją z [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnegoi Kartograficznego (dalej jako: "WINGiK", "organ odwoławczy") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w całości.W uzasadnieniu decyzji WINGiK opisał przebieg postępowania i przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do wyjaśnienia dwóch kwestii – po pierwsze czy skarżąca prowadzi działalność pożytku publicznego oraz do czego ma być wykorzystana żądana mapa.Odnosząc się do kwestii prowadzonej przez Fundację działalności wyjaśnił, że może ona podejmować różnorodne aktywności w sferze pożytku publicznego,a ponadto uzyskała – potwierdzony odpowiednim wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym – status organizacji pożytku publicznego m.in. w zakresie edukacji. Skarżąca jest zatem podmiotem, który może ubiegać się o nieodpłatne udostępnienie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym istotny jest cel, do którego ma być wykorzystana wnioskowana mapa zasadnicza. Wskazał, że okolicznością sporną w sprawie jest cel, do którego ma być wykorzystana mapa zasadnicza; z wyjaśnień Fundacji wynika, że przedmiotowa mapa jest potrzebna do uzyskania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie pokazowego obiektu pasywnego. Skarżąca podała, że prowadzi nieodpłatną działalność w zakresie wdrożeniowym i edukacyjnym.WINGiK podkreślił, że przedmiotowy wniosek dotyczy terenu o powierzchni [...] ha. Natomiast nieruchomości, które Fundacja wskazała w sprawozdaniu merytorycznym z działalności organizacji pożytku publicznego za rok 2024 jako grunty przeznaczane na realizację inwestycji pasywnych, mają powierzchnie0,1293 ha i 0,1355 ha. Z dokumentów publikowanych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że na mniejszej z ww. nieruchomości możliwe było zaprojektowanie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tym samym, zakres żądanej mapy jest znacznie większy niż teren, na którym hipotetycznie może powstać pokazowy obiekt pasywny. Organ odwoławczy dodał, że Fundacja wystąpiła do organu pierwszej instancji również o nieodpłatne udostępnienie – w tym samym co w niniejszej sprawie celu – mapy zasadniczej w postaci wektorowej. Niemniej jednak obszar z wniosku dotyczącego mapy w postaci wektorowej określony jest poligonem o odmiennym kształcie i powierzchni [...](1) ha. W ocenie organu odwoławczego powyższe świadczy o tym, że plany Fundacji, nawet te odnoszące się do aktualnych wstępnych działań, w rzeczywistości nie są skonkretyzowane. Deklarowane w niniejszej sprawie cele edukacyjne należy traktować jako zdarzenia przyszłe i niepewne.Organ odwoławczy zaznaczył, że argumentacja Skarżącej jest bardzo ogólna, nie opisuje planowanej działalności "w zakresie wdrożeniowym i edukacyjnym", nie określa konkretnej lokalizacji pokazowego obiektu pasywnego, nie podaje okresu, zakresu, jak również form "edukacji z procesu jego powstawania". Mając na względzie szeroki zakres działalności Fundacji, nie można więc jednoznacznie stwierdzić, że żądana mapa zasadnicza zostanie kiedykolwiek wykorzystana na cele edukacyjne, tj. do przekazywania posiadanej wiedzy lub kształtowania pożądanych postaw i zachowań. WINGiK podniósł, że Fundacja nie wystąpiła o zbiory danych, które można przeglądać, przekształcać i uwzględniać we własnych opracowaniach, lecz o dokument, który inwestor dołącza do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dokument ten hipotetycznie może być prezentowany po zrealizowaniu inwestycji, ale ponad wszelką wątpliwość jako element mało istotny w edukacji ukierunkowanej na promowanie proekologicznych rozwiązań w budownictwie.Ostatecznie organ odwoławczy skonstatował, że nie istnieje bezpośrednii aktualny związek między żądaną mapą zasadniczą, a wskazanym ogólnikowo przedstawieniem procesu powstawania budynku pasywnego. Prawidłowo więc Starosta stwierdził, że Fundacja nie jest uprawniona do zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty za udostępniane materiały, a wysokość opłaty została ustalona zgodnie z art. 40d ust. 1 p.g.i.k.Skargę na ww. decyzję WINGiK wniosła Fundacja – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzucając jej naruszenie:I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wadliwej, niezawierającej analizy celu, dla którego skarżąca zamierzała pozyskać dane z zasobu, jak również niezawierającej jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, wydanej w sytuacji niedokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy; jak również poprzez niewezwanie skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień i zaaprobowanie takiego samego zaniechania organu pierwszej instancji; co doprowadziło do naruszenia prawa skarżącej do ponownego, pełnego rozpoznania sprawy;2. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a ustawyz dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że wskazany przez skarżącą we wniosku cel był "przyszły i niepewny", oraz że żądanie wydania mapy na powierzchnię [...] ha (w skardze omyłkowo wskazano [...](1) ha) pozostawało "nieracjonalne" i nie miało bezpośredniego związku ze wskazanym celem, jakim była budowa budynku pokazowego i przedstawienie procesu jego powstawania, podczas gdy wielkość wnioskowanej powierzchni nie była zależna od skarżącej, a wynikałaz regulacji u.p.z.p., odnoszących się do wyznaczenia obszaru analizowanegow ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co doprowadziło do wydania decyzji mimo niepełnego ustalenia stanu faktycznego;II. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k. w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 u.d.p.p.w., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udostępnienie danych skarżącej nie dotyczyło celów edukacyjnych, podczas gdy podmiot, któremu można nieodpłatnie udostępnić dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie musi prowadzić działalności jedynie edukacyjnej, a skarżąca pozostaje organizacją pożytku publicznego, działającą m. in. w obszarze edukacji, i danych potrzebowała na cele projektu edukacyjnego, co wskazywała (nie ogólnikowo, wbrew twierdzeniom organu) we wniosku, a więc spełniła przesłanki dla nieodpłatnego udostępnienia; co doprowadziło do niezasadnej odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych skarżącej.W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200i art. 205 § 2 p.p.s.a., a także przeprowadzenie uzupełniającego dowoduz dokumentu, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a – wydruku map internetowych, obrazujących powierzchnię żądanej mapy zasadniczej z zaznaczeniem szerokości frontu działki oraz wielkość odnoszącą się do wyznaczenia obszaru analizowanego.W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że organy nie wezwały skarżącej do złożenia dodatkowych wyjaśnień, co pozwoliłoby rozstrzygnąć wskazywane przez organy wątpliwości i ustalić wszystkie okoliczności istotne dla skorzystaniaz nieodpłatnego udostępnienia mapy. WINGiK niejako automatycznie zaaprobował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, forsując zastosowanie zasady odpłatności, dokonując rozważań na temat regulacji, dotyczących wyjątków od zasady odpłatności, jednak nie zbadał i nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że planuje pokazanie całego procesu powstawania budynku – od zgromadzenia stosownej dokumentacji, poprzez jego zaprojektowanie, budowę, aż do użytkowania. Niezbędnym elementem tego procesu jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Do wniosku o warunkach zabudowy należy załączyć mapę zasadniczą, na podstawie której organ właściwy dla wydania decyzjio warunkach zabudowy winien wyznaczyć obszar analizowany, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Obszar analizowany, wyznaczany wokół terenu inwestycji, dotyczy odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu. Tym samym, w kontekście całego procesu, Fundacja nie mogła działać w oderwaniu od regulacji u.p.z.p. i nie ma ona wpływu na to, że wymagane prawem obszary tworzą powierzchnię wskazaną we wniosku. Obszar, wskazany we wniosku, nie pozostawał zatem zawyżony, gdyż jest niezbędny celem pokazania sąsiedniej zabudowy oraz mieści się w trzykrotności frontu planowanej inwestycji. Fundacja wskazała, że dąży do zmniejszenia kosztów planowanego przedsięwzięcia, starając się o nieodpłatne uzyskanie mapy i korzysta ze swoich uprawnień jako organizacja pożytku publicznego, zaś walor edukacyjny będzie miało także samo prezentowanie mapy jako dokumentu, gdyż będzie pokazywać, jak można rozpocząć ekologiczne, funkcjonalne i odpowiadające zmieniającej się rzeczywistości obszarów na terenie powiatu.Powołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podała, że działalność pożytku publicznego jest aktywnością prowadzoną przez organizacje pozarządowe dla dobra ogółu społecznego w obszarach opisanych w ustawie jako sfera zadań publicznych (np. podtrzymywanie tradycji narodowej, ochrona i promocja zdrowia, nauka, szkolnictwo wyższe, edukacja, oświata i wychowanie i wiele innych). Rodzaj prowadzonej działalności opisany jest w statucie organizacji, dlatego też mówimy o statutowej działalności pożytku publicznego. Organizacja pozarządowa działa w sferze pożytku publicznego, jeśli zadania, których się podejmuje, aby realizować swoje cele statutowe, należą do któregokolwiek z obszarów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Należy więc uznać, że art. 40a ust. 2 p.g.i.k. pozwala na bezpłatne udostępnianie zbiorów danych państwowego zasobu w celu edukacyjnym podmiotom, których działalność służy dobru ogółu społecznego w obszarach opisanych w u.d.p.p.w. Wyjaśniła, że działa na wielu polach, wymienionychw przepisie art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w.: działalności wspomagającej rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości (pkt 11); działalności wspomagającej rozwój techniki, wynalazczości i innowacyjności oraz rozpowszechnianie i wdrażanie nowych rozwiązań technicznych w praktyce gospodarczej (pkt 12); działalności wspomagającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych (pkt 13); nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania (pkt 14); ekologii i ochrony zwierząt oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (pkt 18). Biorąc ww. okoliczności pod uwagę, nie ulega wątpliwości, że skarżąca prowadzi znaczną działalność w zakresie edukacji, co wynika z jej statutu, i działa nie na rzecz wąskiej grupy osób, a co najmniej na rzecz społeczności lokalnej, jak również na rzecz ogółu społeczeństwa, w szczególności w ramach wdrażania ekologicznych technologii w budownictwie.W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Organ odwoławczy podał, że stan faktyczny przedstawiony przez Fundację nie budzi żadnych wątpliwości. Wnioskowana mapa zasadnicza ma stanowić załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Deklarowana budowa pokazowego obiektu pasywnego i edukacja z procesu jego powstawania stanowią okoliczności, które nie mogą być poparte żadnym dokumentem. Wzywanie skarżącej do dokładnego opisania planów byłoby bezcelowe i naruszałoby regulacje dotyczące szybkości i prostoty postępowania. Organ pierwszej instancji zobligowany był do obiektywnej oceny zgromadzonych dowodów i musiał mieć na uwadze to, że regułą jest udostępnianie materiałów odpłatnie, a wyjątków od reguły nie należy interpretować w sposób rozszerzający. Fakt, że rozstrzygnięcie nie jest zgodnez oczekiwaniem skarżącej, nie świadczy o wadliwości postępowania administracyjnego. Wskazał, że żądany dokument stanowi mało istotny elementw edukacji ukierunkowanej na promowanie proekologicznych rozwiązańw budownictwie, wobec czego nie istnieje bezpośredni i aktualny związek między przedmiotem wniosku a wskazanym przedstawieniem procesu powstawania budynku pasywnego. Nie sposób przyjąć, że samo prezentowanie mapy jako dokumentu będzie miało walor edukacyjny i uprawnia do zwolnienia z obowiązku wniesienia opłaty za żądane materiały.WINGiK dodał, że załączone do skargi wydruki map internetowych nie przedstawiają obszaru objętego przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie mapy zasadniczej w postaci wektorowej, ani obszaru objętego wnioskiem o udostępnienie mapy zasadniczej w postaci rastrowej. Ponadto, wbrew argumentom skarżącejw kwestii wyznaczania obszaru analizowanego w sprawie wydania decyzjio warunkach zabudowy, nie prezentują trzykrotności, lecz dwukrotność długości działki nr [...] położonej w obrębie B. w gminie S. Powyższe w ocenie WINGiK jest działaniem świadomym, które ma uprawdopodobnić, że wniosek uwzględnia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Niemniej jednak treść ww. przepisu nie ma znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, które podjęto na podstawie art. 40a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k. Organ zaznaczył, że nie brał również pod uwagę również art. 64 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., według którego wniosek o warunki zabudowy powinien zawierać mapę zasadniczą w postaci papierowej (drukowanej) albo elektronicznej (rastrowej albo wektorowej).Pismem z 13 lutego 2026 r. skarżąca doprecyzowała i rozwinęła zarzuty podniesione w skardze.Wskazała, że w sprawie bezsporne pozostaje, że Fundacja jest organizacją pożytku publicznego i prowadzi działalność obejmującą sferę edukacji. Organy błędnie oceniły, że żądana mapa nie będzie wykorzystana w celu edukacyjnym, lecz ma służyć jedynie uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy; takie stanowisko organów stanowi niedopuszczalne zawężenie art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k., który nie wymaga, aby cel edukacyjny był celem jedynym, dominującym, ani też nie wprowadza wymogu stricte edukacyjnej działalności. Podkreśliła, że cel edukacyjny może współistnieć z innymi celami, w szczególności funkcjonalnymi lub inwestycyjnymi, zaś przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do faktycznego wyeliminowania z zakresu przepisu organizacji pozarządowych. Zdaniem skarżącej organy nieprawidłowo uznały cel edukacyjny za "przyszły i niepewny", ponieważ każda działalność edukacyjna, która opiera się na opracowywaniu materiałów, publikowaniu treści i dokumentowaniu procesów ma z natury rzeczy charakter przyszły na moment udostępnienia danych. Gdyby zaś przyjąć stanowisko organuw zakresie interpretacji art. 40a ust. 2 p.g.i.k., to jego zastosowanie byłoby praktycznie niemożliwe, gdyż zawsze można byłoby uznać cel edukacyjny za jeszcze niezrealizowany. W niniejszej sprawie proces edukacyjny ma charakter ciągłyi etapowy, i rozpoczął się w momencie przystąpienia do pozyskiwania dokumentacji – tj. w chwili wystąpienia o mapę. Nie jest to zatem zdarzenie hipotetyczne, a proces już został zainicjowany. Co więcej, cel ten również jest konkretny, gdyż został sprecyzowany we wniosku o warunki zabudowy. Fundacja podkreśliła, że celem projektu jest edukacyjne przedstawienie pełnego procesu realizacji inwestycji, obejmującego m.in. przygotowanie dokumentacji, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie etap projektowy i wykonawczy. Mapa zasadnicza stanowi pierwszy element dokumentacji i jest niezbędna do wszczęcia procedury o warunki zabudowy; tym samym, stanowi materiał wykorzystywany w ramach edukacyjnego opisu procesu. Bez jej uzyskania nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie procedury, a tym samym realizacja samego celu edukacyjnego polegającego na przedstawieniu jego przebiegu. Mapa wykorzystywana jest jako podstawowe narzędzie dydaktyczne. W szczególności, w oparciu o przedmiotową mapę zostanie przedstawiony sposób wyznaczania obszaru analizy urbanistycznej zgodniez przepisami prawa, wskazane zostaną obiekty oraz cechy zagospodarowania terenu podlegające uwzględnieniu w analizie, zaprezentowany zostanie przebieg analizy urbanistycznej, przedstawione zostaną jej wyniki wraz z wyjaśnieniem sposobu ich uzyskania. Mapa stanowi zatem element umożliwiający praktyczne przedstawienie procesu stosowania przepisów prawa planistycznego, którego nie da się zilustrować wyłącznie w sposób teoretyczny. W konsekwencji pomiędzy mapą a celem edukacyjnym zachodzi związek bezpośredni i funkcjonalny.Skarżąca zarzuciła również błędną ocenę zakresu mapy (ok. 80 ha), wskazując, że konieczność i zakres mapy jest pochodną normatywnie określonego obszaru analizy urbanistycznej, zaś organ myli obszar analizy z obszarem inwestycji. Wskazany we wniosku zakres mapy jest konieczny dla spełnienia wymogówz zakresu analizy urbanistycznej, co wynika z brzmienia obowiązujących przepisóww tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać mapę obejmującą nie tylko teren inwestycji, lecz również obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Obszar analizowany zawsze znacząco przekracza powierzchnię inwestycji i służy ocenie kontekstu urbanistycznego. W konsekwencji stanowisko organu, który jednocześnie powołuje się na ten przepis i kwestionuje zakres mapy, w ocenie skarżącej pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Wskazano, że różnice w powierzchni map wynikająz technologii ich generowania (np. zakres prostokątny dla rastra, zakres kołowy dla danych wektorowych). Sam fakt różnic powierzchniowych między mapami nie świadczy o ich dowolności ani o zawyżeniu zakresu.Wyjaśniła, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przyjęty do procedowania przez właściwy organ gminy bez jakichkolwiek uwag co do zakresu mapy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny sprawy, gdyż to właśnie organ prowadzący postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dokonuje weryfikacji kompletności oraz adekwatności załączonej dokumentacji planistycznej. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że obszar mapy jest szeroki, okoliczność ta pozostaje irrelewantna dla oceny przesłanki celu edukacyjnego, gdyż przepisy p.g.i.k. nie uzależniają zwolnienia od powierzchni danych. Podniosła również, że mimo uznania przez organ, że projekt edukacyjny jest niewystarczająco skonkretyzowany, organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego doprecyzowania. Tymczasemw przypadku powzięcia wątpliwości co do zakresu celu edukacyjnego, organ zobowiązany był wezwać skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Brak działania organów w tym zakresie skutkowało przyjęciem niekorzystnych założeń, bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego, co w ocenie Fundacji stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania. Działalność skarżącej nie ma charakteru hipotetycznego i nie dotyczy nieokreślonych działań przyszłych, lecz stanowi realny, etapowy proces inwestycyjno-edukacyjny, zgodny z przedstawionym harmonogramem. W związku z powyższym, należy uznać, że organ dokonał błędnej wykładni art. 40a ust. 2 p.g.i.k. poprzez nieprawidłową ocenę charakteru i pewności celu edukacyjnego, a nadto bezzasadnie zakwestionował związek mapyz działalnością edukacyjną, naruszając przy tym przepisy postępowania poprzez niewyjaśnienie sprawy, co przejawiało się w szczególności w błędnym zakwestionowaniu koniecznego obszaru objętego analizą urbanistyczną, myląc goz obszarem inwestycji. W konsekwencji skarga pozostaje w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie.Do pisma skarżąca dołączyła kserokopię wniosku o ustalenie warunków zabudowy wraz z wezwaniem Wójta Gminy S. z 24 października 2025 r. do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku poprzez dostarczenie wskazanej mapy zasadniczej oraz harmonogram projektu [...] – pokazowy obiekt pasywny wraz z programem edukacyjnym i kalendarzem realizacji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodnośćz powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w myśl art. 40a ust. 1 p.g.i.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Zasadą jest zatem, że materiały z zasobu geodezyjnego i kartograficznego są udostępniane odpłatne. Jednocześnie ustawodawca przewidział wyjątki, w których udostępnienie to następuje nieodpłatnie. Jeden z tych wyjątków przewidziany jest w art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k., zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu edukacyjnym:- jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737i 854),- uczelniom w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742, z późn. zm.),- podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571 oraz z 2024 r. poz. 834).W przedmiotowej sprawie nie jest sporna okoliczność, że skarżąca jest organizacją pożytku publicznego, co – jak ustalił organ odwoławczy - potwierdzone zostało stosownym wpisem do Krajowego Rejestru Sądowego, a ponadto jej statut przewiduje działalność związaną z edukacją oraz rozwojem i wdrażaniem nowych technologii. Natomiast kwestia sporną jest to, czy cel, w jakim Fundacja chce pozyskać wnioskowaną mapę, spełnia warunki niezbędne do uzyskania zwolnieniaz obowiązku uiszczenia opłaty, a zatem czy mapa jest pozyskiwana w celach edukacyjnych.Podkreślić należy, że ani w przepisie art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k., ani też w innych przepisach p.g.i.k. ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem celu edukacyjnego. Zakres tego pojęcia winien być jednak interpretowany w kontekście art. 3 ust. 2 i 3 oraz art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w. Nie można bowiem dokonywać wykładni powyższych przepisów opierając się jedynie na ich literalnym brzmieniu z pominięciem wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej. Dokonując wykładni przepisów prawa zmierza się do osiągnięcia rezultatu wynikającegoz takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność.Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. m.in. wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08; wyrok NSAz 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 628/12 czy wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 745/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zatem dokonując wykładni art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k. oraz mając na uwadze zasadę odpłatnego udostępniania materiałów należy uznać, że przepis ten pozwala na bezpłatne udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu edukacyjnym tylko tym podmiotom, których działalność służy dobru ogółu społecznego w obszarach opisanychw u.d.p.p.w. – na co zresztą wskazała sama Fundacja w treści swojej skargi. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie dla uzyskania zwolnienia z opłaty podmiot uznany za organizację pożytku publicznego może prowadzić także inną niż edukacyjna działalność, ale prawo do zwolnienia z opłaty obejmuje tylko takie działania podmiotu, które mieszczą się wyłącznie w ramach działalności edukacyjnej. Wszelkie bowiem odstępstwa od zasady odpłatności należy interpretować w sposób ścisły. Niedopuszczalna jest zatem, w ocenie tutejszego Sądu, sytuacja, w której podmiot otrzymałby wnioskowaną mapę w celu edukacyjnym, a następnie wykorzystał ją także do innych celów, np. celów inwestycyjnych w ramach działalności dochodowej.Podkreślić natomiast należy, że wprawdzie to skarżąca powinna wykazać, że spełnia warunki do uzyskania wnioskowanej mapy nieodpłatnie, jednak nie oznacza to, że organ administracji jest całkowicie zwolniony z przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem organów administracji jest bowiem podejmowanie z urzędu, bądź na wniosek strony, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Nadto organy zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), który dopiero może stanowić podstawę do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym ani zasada szybkości i prostoty postępowania nie może usprawiedliwiać zaniechań organuw tym zakresie. Ustalenie, czy działalność Fundacji stanowi wykonywanie określonych w art. 4 ust. 1 u.d.p.p.w., jest bowiem warunkiem koniecznym do rozstrzygnięcia, czy od skarżącej winna być pobrana opłata za udostępnienie żądanych map.Natomiast organ pierwszej instancji – pomimo dość lakonicznego uzasadnienia przez Fundację wniosku o zwolnienie z opłaty – nie wezwał skarżącej do jego uzupełnienia, czy też przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji. Także organ odwoławczy, pomimo wskazania w uzasadnieniu swojej decyzji, że argumentacja skarżącej jest bardzo ogólna, zaniechał wezwania jej do złożenia stosownych wyjaśnień, czy też przedłożenia jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ocenę, czy zaistniały podstawy do zastosowania zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty.W konsekwencji dokumenty dotyczące planowanych przez skarżącą działań zostały dołączone dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego – do skargi oraz do pisma z 13 lutego 2026 r. Podkreślić jednak należy, że sąd administracyjny ani nie prowadzi postępowania wyjaśniającego – do przeprowadzenia którego zobowiązany jest organ administracyjny – ani tym bardziej nie podejmuje rozstrzygnięcia merytorycznego. Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność aktów wydawanych przez organy administracji, co wprost wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Skoro zatem organyw niniejszej sprawie nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy i nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego, to tutejszy Sąd nie miał realnej możliwości weryfikacji prawidłowości oceny organów co do spełnienia przez Fundację przesłanek z art. 40a ust. 2 pkt 2 lit. a p.g.i.k. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co implikowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić postępowaniew sposób odpowiadający wszystkim wymogom proceduralnym, a po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych wydać rozstrzygnięcie, mając na względzie wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji wyroku.O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwościz dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz. U. z 2026 r. poz. 118).i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwościz dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz. U. z 2026 r. poz. 118).