sygn. II SA/Ol 296/26 29 maja 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie

Wyrok - II SA/Ol 296/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 29 maja 2026

Teza
Uchylono zaskarżony akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na akt Dyrektora [...] Ośrodka Adopcyjnego w O. z dnia [...] w przedmiocie negatywnej opinii kwalifikacyjnej na kandydatkę do przysposobienia dziecka uchyla zaskarżony akt. UZASADNIENIE Dyrektor [...] Ośrodka Adopcyjnego wUchylono zaskarżony akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na akt Dyrektora [...] Ośrodka Adopcyjnego w O. z dnia [...] w przedmiocie negatywnej opinii kwalifikacyjnej na kandydatkę do przysposobienia dziecka uchyla zaskarżony akt. UZASADNIENIE Dyrektor [...] Ośrodka Adopcyjnego w
Data orzeczenia 29 maja 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący Beata Jezielska
Rozstrzygnięcie

Uchylono zaskarżony akt

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na akt Dyrektora [...] Ośrodka Adopcyjnego w O. z dnia [...] w przedmiocie negatywnej opinii kwalifikacyjnej na kandydatkę do przysposobienia dziecka uchyla zaskarżony akt.

UZASADNIENIE
Dyrektor [...] Ośrodka Adopcyjnego w O. (organ) w dniu [...] lutego 2026 r. wydał R. K. (strona, skarżąca) negatywną opinię kwalifikacyjną na przysposabiającą. Powołując się na art. 172a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 - ustawa) podniósł, że skarżąca została zakwalifikowana jako kandydatka do przysposobienia dziecka w dniu 20 maja 2024 r. W dniu 7 lipca 2025 r. kandydatka otrzymała propozycję poznania [...]-letniej dziewczynki, którą zaakceptowała. Kontakty z dzieckiem trwały od 21 lipca 2025 r. do 7 września 2025 r., a w dniu [...] września 2025 r. zostały wstrzymane decyzją Ośrodka Adopcyjnego ze względu na nienawiązanie pozytywnej relacji między dzieckiem a kandydatką. Przebieg kontaktów kandydatki z dzieckiem świadczył o obniżonych kompetencjach osobistych i społecznych strony, w tym o znaczących trudnościach rozpoznawania emocji innych, interpretowania ich zachowań i podejmowania adekwatnego działania. W dniu [...] września 2025 r. omówiono ze skarżącą powody decyzji wstrzymania kontaktów z dzieckiem oraz powyższe wnioski. Kandydatce zaproponowano kontakt z psychologiem Ośrodka jako możliwość wsparcia. Jako pożądane, wskazano również podjęcie terapii własnej kandydatki, celem pogłębienia wglądu w siebie i poprawy funkcjonowania w zakresie emocji i relacji społecznych. Wskazano, że na podstawie obserwacji i spostrzeżeń dotyczących funkcjonowania pani R. K. w przebiegu nawiązywania relacji z dzieckiem, w kontakcie z rodziną zastępczą oraz pracownikami Ośrodka Adopcyjnego oraz rozmów przeprowadzonych z kandydatką, postawiono wnioski dotyczące obniżonych kompetencji osobistych, opiekuńczych i wychowawczych kandydatki. Stwierdzone trudności w funkcjonowaniu kandydatki są przeciwskazaniem do pełnienia roli rodzica adopcyjnego, w szczególności roli samotnej matki dziecka o zwiększonych potrzebach emocjonalno-społecznych, ze względu na znacząco ograniczone możliwości właściwego rozpoznania tych potrzeb i odpowiadania na nie, nawiązania bliskiej relacji z dzieckiem oraz świadomego kierowania procesem wychowawczym. Istnieje ryzyko nie tylko niezaspokojenia potrzeb emocjonalnych i społecznych dziecka, ale pogłębienia trudności w regulacji emocji i funkcjonowaniu społecznym przez wychowanie unieważniające potrzeby emocjonalne przy zwiększonej koncentracji opiekuna na formalnych aspektach funkcjonowania oraz w sytuacji ograniczonego wsparcia społecznego.W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na negatywną opinię kwalifikacyjną skarżąca zarzuciła jej:obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 172a ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez:brak szczegółowego uzasadnienia przyczyn wydania opinii negatywnej, ograniczając się do ogólnikowych i subiektywnych stwierdzeń dotyczących kompetencji osobistych skarżącej;brak wskazania obszarów wymagających poprawy, co uniemożliwia skarżącej podjęcie konkretnych działań naprawczych w celu ponownego ubiegania się o kwalifikację w przyszłości.błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na:bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie posiada zdolności rozpoznawania emocji dziecka, podczas gdy skarżąca trafnie diagnozowała i sygnalizowała Ośrodkowi silną więź dziecka z rodziną zastępczą oraz lęk małoletniej przed zmianą miejsca zamieszkania;bezzasadnym uznaniu, że sytuacja skarżącej jako osoby samotnej stanowi przeszkodę w pełnieniu roli rodzica, w sytuacji gdy te same okoliczności faktyczne były podstawą wydania opinii pozytywnej w dniu [...] maja 2024 r.W uzasadnieniu skargi podniosła, że opinia negatywna musi zawierać wskazanie obszarów wymagających poprawy. W zaskarżonym dokumencie Ośrodek ograniczył się do ogólnej sugestii podjęcia terapii własnej. Nie wskazano jednak, jakie konkretne umiejętności skarżąca powinna nabyć, ani jakie wymierne kryteria musi spełnić, aby jej kompetencje zostały uznane za wystarczające. Tak sformułowana opinia ma charakter ostatecznej dyskwalifikacji, co stoi w sprzeczności z duchem ustawy, która powinna wspierać kandydatów w procesie przygotowania do adopcji. Nie sposób również zgodzić się z opinią kwalifikacyjną w zakresie w jakim zarzuca się skarżącej, że "nie widziała potrzeby" terapii. Skarżąca nie neguje wartości autopercepcji, jednak zaskarżona opinia nie wskazuje, jakie konkretnie dysfunkcje terapia miałaby niwelować. W toku całego procesu kwalifikacyjnego nie ujawniono u skarżącej żadnych deficytów emocjonalnych czy społecznych. Skierowanie na terapię bez wskazania konkretnych zastrzeżeń i celów (np. poprawy wglądu w konkretne mechanizmy) czyni to zalecenie pozornym i niemożliwym do realizacji. Ponadto Ośrodek w treści zaskarżonej opinii wskazał, że przebieg kontaktów kandydatki z dzieckiem świadczy o obniżonych kompetencjach osobistych i społecznych skarżącej - w tym o "trudnościach w rozpoznawaniu emocji". Organ powyższych stwierdzeń nie poparł jednak żadnymi obiektywnymi dowodami.Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zakwestionowanej opinii.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.Na zasadzie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że został on wydany z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia kwalifikacyjna o skarżącej wydana w trybie art. 172a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nadal zwanej ustawą. Nie budzi wątpliwości, że opinia ta jest władczym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega sądowej kontroli. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 172a ust. 5 ustawy, który stanowi, że w przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.Odnotowania też wymaga, że przysposobienie małoletniego odbywa się w dwóch etapach, a mianowicie administracyjnym i sądowym, które są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Wniosek taki wynika z treści art. 154 ust. 1 ustawy, w świetle którego prowadzenie procedur przysposobienia oraz przygotowanie osób zgłaszających gotowość do przysposobienia dziecka stanowi wyłączną kompetencję ośrodka adopcyjnego. Równocześnie, na mocy art. 117 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2026 r. poz. 226), przysposobienie następuje przez orzeczenie sądu opiekuńczego na żądanie przysposabiającego spełniającego warunki określone w art. 1141 tego Kodeksu. Przysposobić może osoba mająca pełną zdolność do czynności prawnych, jeżeli jej kwalifikacje osobiste uzasadniają przekonanie, że będzie należycie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego oraz posiada opinię kwalifikacyjną oraz świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez ośrodek adopcyjny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, chyba że obowiązek ten jej nie dotyczy. Oznacza to, że właściwy ośrodek adopcyjny działający w procedurze adopcyjnej z urzędu, ale zarazem na zlecenie sądu rodzinnego, ma obowiązek monitorować przebieg pieczy sprawowanej nad małoletnim przez kandydatów na przysposabiających, a w ramach jego realizacji - zajmować stanowisko co do kwalifikacji osobistych skarżących jako kandydatów na rodziców adopcyjnych oraz co do procesu nawiązywania się więzi pomiędzy nimi, a oddanym im pod opiekę dzieckiem (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 727/24, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).Wskazać również przyjdzie, że wedle art. 172a ust. 1 ustawy po ukończeniu przez kandydata do przysposobienia dziecka szkolenia, o którym mowa w art. 172 ust. 1, ośrodek adopcyjny na podstawie zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji sporządza opinię kwalifikacyjną, zawierającą w szczególności informacje dotyczące:1) spełnienia przez kandydata do przysposobienia dziecka wymagań niezbędnych do przysposobienia dziecka;2) posiadania przez kandydata kwalifikacji osobistych pozwalających na należyte wywiązywanie się z obowiązków przysposabiającego;3) oceny motywacji i oczekiwań kandydata do przysposobienia dziecka;4) sytuacji materialnej i mieszkaniowej kandydata do przysposobienia dziecka;5) niekaralności kandydata do przysposobienia dziecka;6) stanu zdrowia kandydata do przysposobienia dziecka.W przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (art. 172 ust. 5 ustawy)W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 172a ust. 1 i ust. 5 ustawy wyznaczają elementy, jakie powinna mieć każda opinia, która wieńczy pewien etap postępowania adopcyjnego. Wprowadzenie do wyliczenia art. 172a ust. 1 ustawy sformułowania "w szczególności" oznacza, że opinia powinna zawierać więcej elementów, niż zostały one wskazane w art. 172a ust. 1 i 5 ustawy. Przyjmuje się również, że sporządzona na potrzeby postępowania adopcyjnego opinia psychologiczna i pedagogiczna nie może zastępować opinii wydanej na podstawie art. 172a ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Po 434/23, CBOSA).Analizując treść opinii wydanej w niniejszej sprawie należy uznać, że opinia ta nie spełnia wymagań określonych w powyższych przepisach, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Opinia ta w szczególności przedstawia dotychczasowy przebieg postępowania adopcyjnego, odwołuje się do przeprowadzonych ze skarżącą rozmów i wskazuje na trudności w funkcjonowaniu kandydatki. Tymczasem przepis art. 172a ust. 5 ustawy jednoznacznie określa, że w przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy. Z opinii winno zatem wynikać, które cechy, zachowania, przymioty, kwalifikacje osobiste, motywy do podjęcia się wychowania dziecka czy elementy wywiadu adopcyjnego ośrodek ocenił pozytywnie, a które zostały ocenione negatywnie i dlaczego ostatecznie rzutowało to na wydanie oceny o charakterze negatywnym. Opinia taka winna posiadać pełne i wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn podjęcia negatywnej oceny, co wprost wynika z art. 172a ust. 5 ustawy. Organ powinien również wskazać obszary wymagające poprawy i powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu opinii, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast skarżąca powinna mieć zapewnioną możliwość poznania, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy też niedomówień, wszelkich podstaw wydania opinii negatywnej dla niej. Zaskarżona opinia niewątpliwie wymogów tych nie spełnia, a jej uzasadnienie nie może zostać uznane za wystarczające do prawidłowego poznania przez skarżącą przesłanek, które przesądziły o wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw jego wydania. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne. Przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa, określonej w art. 2 Konstytucji RP. Dlatego działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności albo niepoddające się kontroli, nie może być uznane za zgodne z prawem. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach oznaczonych wyżej granic kognicji sądu administracyjnego rolą Sądu orzekającego w tej sprawie nie jest motywowanie rozstrzygnięć organu i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za prawidłowością stanowiska prezentowanego w kontrolowanym akcie. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonego aktu powoduje, że wymyka się on spod kontroli Sądu, ponieważ nie można domniemywać motywów, jakimi kierował się organ wydając negatywną opinię.Reasumując, Sąd uznał, że organ nie wypowiadając się w istocie należycie co do meritum sprawy nie wykazał w sposób wymagany prawem, że skarżąca nie będzie wywiązywała się z obowiązków przysposabiającego. Podkreślenia też wymaga, że uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. W ocenie Sądu brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego aktu w omówionym wyżej zakresie nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące przyczyn wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego aktu, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonego aktu i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.Ponadto zauważyć także należy, że w podsumowaniu zaskarżonej opinii wskazano nie tylko na jej negatywny wynik ale także zawarte zostało stwierdzenie "trudności w funkcjonowaniu kandydatki są przeciwwskazaniem do pełnienia roli rodzica adopcyjnego", wedle którego organ nie widzi dalszej możliwości współpracy ze skarżącą (potwierdził to pełnomocnik organu na rozprawie). W ocenie Sądu takie stwierdzenie wykracza poza dopuszczalny zakres opinii. Według ustawy opinia może być negatywna albo pozytywna, przy czym negatywna opinia nie wyklucza na przyszłość ponownego ubiegania się o adopcję, wszak pod warunkiem uzyskania tym razem opinii pozytywnej. Tymczasem zawarte w kontrolowanej opinii stwierdzenie organu o braku zasadności dalszej współpracy wydaje się być rozstrzygnięciem dalej idącym. Sąd odczytuje je bowiem nie tylko jako informację o negatywnym charakterze opinii ale także jako zaakcentowanie ostatecznego i zarazem nieodwracalnie negatywnego stanowiska o skarżącej jako kandydatce do przysposobienia. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy organ w istocie wydał wobec skarżącej kwalifikowaną postać negatywnego rozstrzygnięcia. Tymczasem na gruncie ustawy brak jest podstaw do tego, aby takie kwalifikowane, tj. definitywne i nieodwracalne rozstrzygnięcie mogło zostać wydane. Organ po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy mógł co najwyżej stwierdzić, że wynik opinii jest negatywny bez dodawania informacji o braku zasadności dalszej współpracy ze skarżącą.Sąd jednocześnie zauważa, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kontrola aktów wydawanych przez ośrodki adopcyjne przez te sądy ma charakter wyłącznie formalny, gdyż sąd administracyjny z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie nie posiada kompetencji do merytorycznej kontroli zasadności czy też mówiąc inaczej prawidłowości sporządzonych w toku postępowania opinii psychologicznej oraz opinii pedagogicznej (tak np. WSA w Łodzi w wyroku z 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 225/24, CBOSA). Podkreślić też należy, iż sąd administracyjny na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzać jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stąd Sąd w ramach tak ograniczonego postępowania dowodowego nie ma możliwości posiłkowania się ani zeznaniami świadków ani opiniami powołanych w sprawie biegłych. W takim stanie rzeczy szczególnego znaczenia nabierają dowody przedkładane przez strony i zgormadzone przez organ oraz uzasadnienie zaskarżonego do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia.Z tych wszystkich przyczyn Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady badanego aktu, podjętego z istotnym naruszeniem art. 172a ustawy, czynią koniecznym jego uchylenie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a..