Postanowienie - III OZ 204/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 maja 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 675/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniUchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 675/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowani
Najważniejsze informacje
W skrócie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
zażalenie
Tryb
rozprawa
Tematy
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Mariusz Kotulski
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
UZASADNIENIE
J.R. (dalej także jako: "skarżący", "wnoszący zażalenie", "strona skarżąca") w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 20 listopada 2025 r., znak: SKO.OŚ-60/3710/187/2025, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "organ I instancji", "organ pierwszej instancji") z dnia 14 sierpnia 2025 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia o nazwie: "Budowa trzech budynków handlowych, terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], budowa dwóch stacji transformatorowych na działce nr ewid. [...], budowa budynku usługowego – usługi gastronomiczne, murów oporowych, pylonu reklamowego oraz masztów reklamowych do 3 sztuk wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na częściach działek o nr ewid. [...] i [...] na terenie miasta [...] oraz rozbiórka odcinków trzech istniejących linii napowietrznych SN 15 kV oraz budowa trzech odcinków linii kablowych SN 15 kV wraz ze stanowiskami słupowymi oraz odcinka linii napowietrznej w rejonie ul. W. na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" (dalej: "decyzja środowiskowa"), wniósł o wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej.W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, przy jednoczesnym braku wstrzymania jej wykonania, istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia środowisku znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji obarczonej wieloma wadami (wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę) spowoduje nieodwracalne skutki dla środowiska, bowiem powstanie tak olbrzymiej – jak się zakłada – galerii handlowej już nieodwracalnie zmieni ww. obszar. Doszłoby bowiem do zniszczenia już nie tylko siedlisk gatunków bezkręgowców, ptaków i ssaków, o których mowa na str. 12 opinii RDOŚ z 18 lipca 2025 r., w której wskazano, że: "Odnotowano występowanie gatunków bezkręgowców, ptaków i ssaków w tym gatunki podlegające ochronie", ale również istnieje potężne niebezpieczeństwo zanieczyszczenia wód podziemnych przez ww. inwestycję, albowiem realizowana i projektowana galeria znajduje się w szczególnym miejscu, tj. w obszarze ochrony pośredniej wody, co wynika z rozporządzenia nr 13/2012 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V, Nr 1 i w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych (GZWP) nr 408 – Niecka Miechowska (część NW), w granicach którego obowiązują wyjątkowe zasady ochrony. GZWP ma ogromne znaczenie, stanowi bowiem jeden ze strategicznych zasobów wód podziemnych w Polsce. Skalę ewentualnych zanieczyszczeń wód podziemnych trudno w ogóle na tym etapie przewidzieć. Tym bardziej, że jak wskazano w zarzutach skargi, wiele elementów tej samej inwestycji zostało celowo podzielonych, aby faktycznej skali inwestycji nie pokazać. W konsekwencji nie sposób wykazać, jakie skutki ww. inwestycja będzie miała na środowisko. To, że będzie miała nie powinno budzić wątpliwości, bowiem już sam fakt, że mamy do czynienia z wielkopowierzchniową inwestycją, na wyjątkowym terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie przygotowano oceny oddziaływania na środowisko, skutkuje tym, że do przedmiotowej sprawy należy podejść z wyjątkową ostrożnością.Skarżący podniósł również, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1 art. 86f ustawy środowiskowej zostały już uprawdopodobnione przez wskazane naruszenia prawa. Co istotne, składanie wniosku o zastosowanie środka tymczasowego z art. 86f ww. ustawy jest oparte na "wyjątkowej konstrukcji - pro środowiskowej!" Konstrukcja art. 86f ust. 1 i ust. 2a tej ustawy jest bowiem oparta na założeniu, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wystarczające jest uprawdopodobnienie zdarzenia, na które powołuje się wnioskodawca, a nie jego wykazanie. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa.Kolegium nie odniosło się merytorycznie do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej wskazując jedynie, że właściwym do jego rozpoznania jest wyłącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.W piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2026 r. skarżący wskazał, że skutki, których dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozostają w bezpośrednim związku z zarzutami skargi, w szczególności z brakiem rzetelnej analizy hydrologicznej, pominięciem oddziaływań skumulowanych, nieprawidłową oceną robót ziemnych i odwodnień, brakiem realnych zabezpieczeń środowiskowych, odwróceniem kolejności decyzji inwestycyjnych i masowym wywozem ziemi z terenu inwestycji. Wskazał, że inwestycja jest faktycznie realizowana od ponad roku na podstawie decyzji o pozwoleniach na budowę ze stycznia i lutego 2024 r., a po wydaniu zaskarżonej decyzji – na podstawie pozwolenia na budowę z grudnia 2025 r. roboty są kontynuowane w odniesieniu do kolejnego etapu. Prowadzone są wykopy, dochodzi do trwałego przekształcenia terenu, usuwane są znaczne ilości mas ziemnych i ingeruje się w strukturę gruntu i stosunki wodne. Prowadzi to do zaburzenia infiltracji wód, zmiany stosunków wodnych, pogorszenia jakości wód podziemnych i długotrwałego osłabienia funkcji zasilania zbiornika.B.C. w piśmie z 16 stycznia 2026 r. odpowiadając na wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwierdziła, że przedstawione w skardze argumenty są trafne i zasadne.Uczestnik [...]Sp. z o. o. [...] (dalej: "Spółka") na wniosek którego wydano decyzję środowiskową, w piśmie z dnia 19 stycznia 2026 r. wniósł o oddalenie wniosku o jej wstrzymanie jako bezzasadnego, bowiem skarżący nie wykazał, aby zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2026 r., w celu rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącego złożył kserokopię decyzji nr 1.55/24 Starosty [...] z dnia 17 grudnia 2025 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków handlowych oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Oświadczył, że zostało złożone odwołanie od tej decyzji przez osoby, które przez organ I instancji nie zostały uznane za strony i Wojewoda Świętokrzyski te odwołania rozpatruje. Odwołanie złożyli m. in.: J.R., M.R. i B.C. Pełnomocnik strony złożył także: (-) kopię pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 lutego 2025 r., z którego wynika, że odwołania od opisanej wyżej decyzji Starosty [...] z 17 grudnia 2025 r. o pozwoleniu na budowę nie mogą być załatwione w terminie wynikającym z przepisów k.p.a., a "przewidywany czas załatwienia sprawy: 31.03.2026 r." oraz (-) kopie pierwszych stron trzech decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na 3 etapy tej inwestycji.Pełnomocnik skarżącego podniósł także, w jego ocenie organy uzgodnieniowe mają problem z określeniem skali oddziaływania inwestycji, nie znają tej skali, o czym świadczą m.in. wnioski RDOŚ o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że argumentacja dotycząca nielegalnego wywozu ziemi dotyczy także III etapu inwestycji, co wynika z obserwacji sąsiadów.Z kolei pełnomocnik B.C. – A.C. przyłączając się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że realizowane są etapy I i II, ale wszystkie trzy etapy są powiązane ze sobą i wywózka ziemi w ramach III etapu nastąpiła faktycznie razem z etapem I i II. Odziaływanie inwestycji na działkę B.C. jest ogromne. Wskutek III etapu różnica między działką B.C., a poziomem gruntu po wykopach wynosi 7,4 m. Wszystko wskazuje na to, że taka różnica pozostanie, ale nie ma wglądu do dokumentacji projektowej, bo B.C. nie została uznana za stronę postępowania. Zrealizowany w II etapie budynek, a konkretnie jego dach, znajduje się poniżej poziomu działki B.C.Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Ke 675/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w treści wniosku skarżący powołał się na szereg zarzucanych w skardze naruszeń, polegających na wydaniu decyzji środowiskowej mimo braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, etapowaniu przedsięwzięcia maskującego jego skalę i oddziaływanie na środowisko, wydanie decyzji środowiskowej już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących dwóch pierwszych etapów, a także braku uwzględnienia w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia wszystkich oddziaływań na środowisko, co jest skutkiem etapowania inwestycji. W konkluzji skarżący stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na budowie galerii handlowej z uwagi na brak planu miejscowego nie może powstać, zaś trudne do odwrócenia skutki, o jakich mowa w art. 86 ust. 1 ustawy środowiskowej "zostały już uprawdopodobnione przez wskazane wyżej naruszenia prawa", bowiem wykonanie "(...) decyzji obarczonej wieloma wadami (wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę) spowoduje nieodwracalne skutki dla środowiska, bowiem powstanie tak olbrzymiej jak się zakłada galerii handlowej już nieodwracalnie zmieni ww. obszar".Sąd pierwszej instancji podniósł, że w treści wniosku nie ma odniesienia do naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, czy też niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody (art. 63 § 3 p.p.s.a.), a trudne do odwrócenia skutki sprowadzają się do powstania inwestycji tj. galerii handlowej – mimo wskazanych w skardze naruszeń prawa.W ocenie Sądu pierwszej instancji tak skonstruowane uzasadnienie wniosku nie stanowi uprawdopodobnienia przesłanek wskazanych w wymienionych wyżej przepisach. Jest bardzo ogólne i może się faktycznie odnosić do każdej inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Oczywistym jest bowiem, że realizacja każdego przedsięwzięcia wymienionego w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej stanowi ingerencję w środowisko oraz zmienia nieodwracalnie krajobraz i rzeźbę terenu. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na przyjęcie ogólnej zasady, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego oznacza wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Udzielenie ochrony tymczasowej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym i wymaga wskazania precyzyjnie określonych argumentów i uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w tej konkretnej sprawie skutki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej. Chodzi przy tym o skutki, które może wywołać realizacja przedsięwzięcia niezależnie od tego, czy zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodna z prawem, bowiem kontrola legalności tej decyzji przeprowadzana jest na późniejszym etapie postępowania (por. powołane już wyżej postanowienia NSA: z 16 grudnia 2025 r. III OZ 659/25 oraz z 9 września 2025 r. III OSK 1049/25).Sąd pierwszej instancji wskazał również, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie polega na merytorycznej ocenie zasadności zarzutów skargi. Dlatego też nie może się wyłącznie na tych zarzutach opierać konstrukcja wniosku o wstrzymanie decyzji w zakresie uprawdopodobnienia trudnych do odwrócenia skutków, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie.Podsumowując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie uprawdopodobnił, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji III etapu inwestycji, niezależnie od zasadności zarzutów sformułowanych w skardze, spowodowałyby trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 186 ust. 1 i ust. 2a ustawy środowiskowej, mogące zagrozić konkretnym, indywidualnym interesom, w tym spowodować realną szkodę materialną, czy wywołać inne niż typowe skutki związane z charakterem planowanej inwestycji, w szczególności w kontekście potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego. Sam fakt realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowi trudnego do odwrócenia skutku, o jakim mowa w art. 186 ust. 1 w zw. z ust. 2a ustawy środowiskowej, zaś wskazywane we wniosku negatywne następstwa dla środowiska przyrodniczego i gruntowo-wodnego, nie zostały uprawdopodobnione.Mając powyższe na względzie WSA w Kielcach, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 86f ust. 1 w zw. z ust. 2a ustawy środowiskowej, orzekł jak w postanowieniu.Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżący zaskarżając je w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 86f ust. 1 oraz ust. 2a ustawy środowiskowej w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia "trudne do odwrócenia skutki", polegającą na przyjęciu, że realizacja inwestycji objętej ww. decyzją środowiskową nie prowadzi do takich skutków, mimo, że wiąże się trwałą ingerencją w środowisko i nieodwracalnymi skutkami dla środowiska, podczas gdy z materiału sprawy wynika, że roboty budowlane są już prowadzone, a ingerencja w środowisko ma charakter realny i trwały.Wskazując na powyższe zarzuty skarżący (wnoszący zażalenie) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wstrzymanie wykonania ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością zażalenia.W odpowiedzi na zażalenie uczestnik postępowania Spółka wniosła o oddalenie zażalenia w całości jako bezzasadnego oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.Dnia 20 maja 2026 r. skarżący wniósł pismo procesowe zatytułowane: "Uzupełnienie do zażalenia", w którym wskazał, że wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt: II OSK 1796/24, II OSK 2149/24, II OSK 2770/24 oraz II OSK 334/26, które dotyczą przedmiotowej (tej samej) inwestycji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że inwestycję tę, m.in. z uwagi na sztuczny podział, należy traktować jako jedno przedsięwzięcie. NSA w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2026 r. (sygn. akt: II OSK 1796/24, II OSK 2149/24, II OSK 2770/24 oraz II OSK 334/26) jednoznacznie przyjął, że mamy do czynienia z jedną inwestycją sztucznie podzieloną na mniejsze etapy.Dnia 26 maja 2026 r. (data prezentaty NSA) uczestniczka postępowania B.C. poparła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 86f ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej jako: "ustawa środowiskowa", "ŚrodInfU"), rozpoznał zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na rozprawie.Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję.W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że: "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję determinuje konieczność określenia przesłanki szczególnej w stosunku do przesłanek określonych w art. 61 ust. 3 p.p.s.a., która stanowić będzie dla sądów administracyjnych podstawę do wstrzymywania decyzji środowiskowej".W obecnie obowiązującym stanie prawnym istnieje więc możliwość wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niemniej nie oznacza to, że każdy wniosek o wstrzymanie wykonania takiej decyzji będzie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.Jednocześnie podkreślić należy, że ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione przez Sąd, przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ocenia się jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 551/21, CBOSA).Ponadto, art. 86f ustawy środowiskowej został ponownie znowelizowany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1890). Nowelizacją z dnia 13 lipca 2023 r. dodano art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, który stanowi, że sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie pewnych ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/22, CBOSA).Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, tzw. przedsądu, co oznacza, że argumenty dotyczące zakresu przedsięwzięcia i jego realizacji jako całości nie mogły zostać ocenione na tym etapie postępowania. W niniejszej sprawie, wskazać jednak trzeba, że okoliczności stanowiące podstawę nie przyznania przez Sąd pierwszej instancji ochrony tymczasowej, mając na względzie podnoszone w skardze zarzuty, stanowią zarazem okoliczności potencjalnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien być oceniany z uwzględnieniem jedynie uprawdopodobnienia okoliczności, na których został oparty, w tym na podstawie akt sprawy. Przy określeniu zakresu uprawdopodobnienia posiłkować się można poglądem Sądu Najwyższego wyrażonego w orzeczeniu z 24 lutego 2014 r. (I ACz 282/14): "Należy przyjąć, że roszczenie jest uprawdopodobnione, jeżeli istnieje na pierwszy rzut oka, bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez wnioskodawcę twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu KPC przysługuje ono uprawnionemu".W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wskazanych w wymienionych wyżej przepisach. Wbrew argumentacji Sądu pierwszej instancji, dokonując parafrazy przywołanego stanowiska Sądu Najwyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można stwierdzić, że bez głębszego wnikania we wszystkie możliwe aspekty faktyczne i prawne sprawy, jest znaczna szansa, że w świetle przytoczonych przez strony postępowania twierdzeń faktycznych popartych dowodami lub środkami nie będącymi dowodami w rozumieniu KPC, występuje ryzyko spowodowania trudnych, a nawet nieodwracalnych szkód w środowisku. Na uwzględnienie zasługuje m.in. argument skarżącego, że również RDOŚ, jako wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, dostrzegł istotne problemy prawne i środowiskowe związane z realizacją inwestycji. RDOŚ skierował bowiem do Wojewody Świętokrzyskiego dwa odrębne wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla wcześniejszych etapów tej samej inwestycji. Sam fakt wystąpienia przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska z wnioskami nadzorczymi dotyczącymi pozwoleń budowlanych świadczy o tym, że również organ administracji publicznej dostrzegał poważne wątpliwości dotyczące legalności realizacji przedsięwzięcia oraz jego wpływu na środowisko.Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Kielcach na dzień wydania zaskarżonego postanowienia nie mógł mieć wiedzy o wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2026 r., ale właśnie przedmiotowe wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II OSK 1796/24, II OSK 2149/24, II OSK 2770/24 oraz II OSK 334/26 rzucają nowe światło i znaczenie również w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach – i tak z uzasadnienia wyroku NSA z 8 kwietnia 2026 r., sygn. akt: II OSK 2770/24, jednoznacznie wynika obowiązek całościowej oceny wszystkich etapów inwestycji jako jednego zintegrowanego przedsięwzięcia. NSA wskazał bowiem, że w sprawach środowiskowych konieczna jest ocena "skumulowanego oddziaływania trzech planowanych odrębnie inwestycji", które wykazują "związek przedmiotowy, obszarowy, własnościowy i funkcjonalny", uzasadniający uznanie ich za przedsięwzięcia powiązane i wymagające łącznej oceny środowiskowej.Ponadto, na co również trafnie zwraca uwagę skarżący, iż decyzja środowiskowa została wydana dopiero po wcześniejszych pozwoleniach na budowę tej samej galerii handlowej, przez co w praktyce legalizuje wcześniej rozpoczęty proces inwestycyjny, z pominięciem prewencyjnej funkcji postępowania środowiskowego.Nadmienić należy, że wyrokami NSA z dnia 8 kwietnia 2026 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 1796/24 oraz II OSK 2149/24 jako prawomocne i ostateczne są rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia decyzji SKO z dnia 29 stycznia 2024 r., w części w jakiej odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 9 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2026 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2770/24 jako prawomocne i ostateczne jest rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia postanowienia SKO z dnia 19 lutego 2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia 13 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 7 października 2022 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...], [...], [...], [...], na terenie miasta W.Uwzględniając powyższe wskazać należy, że oceniając ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wynikających z kumulacji dwóch powołanych czynników negatywnie oddziałujących na środowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało dokonać prounijnej wykładni przepisów art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy środowiskowej, w tym w zgodzie z art. 11 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L. 26 z 28.1.2012) oraz art. 9 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 78, poz. 706). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie prounijnej i prokonstytucyjnej wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ustawy środowiskowej wymaga uwzględnienia zasady prewencji i przezorności, zasady działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz polityki zapewnienia wysokiego poziomu ochrony (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; dalej: TfUE), biorąc pod uwagę obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne, który wynika z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).Z treści art. 74 Konstytucji RP wynika, że ogólny cel ochrony środowiska stanowi zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Bezpieczeństwo ekologiczne na podstawie art. 74 Konstytucji obejmuje działanie lub zaniechanie, pozwalające zachować lub przywrócić równowagę przyrodniczą niezbędną do zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom odpowiednich warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości. Działania takie, stanowiące zadania administracji, związane są również z prognozowaniem zagrożeń środowiska, które mogą przyczyniać się do zmniejszenia poziomu zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Zakres prognozowania zagrożeń dla bezpieczeństwa ekologicznego wyznaczają zasady prawne ochrony środowiska tj. zasada prewencji, zasada przezorności i zasada kompleksowości (por. Piotr Korzeniowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska, Łódź 2012; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).Cel kierunkowy prawa ochrony środowiska, wynikający z treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, obejmuje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasady te pełnią istotną rolę w ramach procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).Dalej, zgodnie z orzecznictwem unijnym, według którego "Zasada ostrożności jest zasadą ogólną prawa Unii, wynikającą z art. 11 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE, art. 169 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 191 ust. 1 i 2 TFUE, nakazującą odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada przezorności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku, gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby ryzyko to miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne" (por. wyrok Sądu (dawniej: Sądu Pierwszej Instancji) z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie T-817/14, Zoofachhandel Züpke GmbH i in. v. Komisja Europejska, LEX nr 2008645; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).Zasada przezorności została uregulowana w art. 6 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości potencjalnym zagrożeniom dla środowiska niż przewidziany dla zasady prewencji również z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzi przed działalnością, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zgodnie z 2 motywem dyrektywy 2010/75/UE, realizując cele tego aktu prawnego i stosując zasadę prewencji i zasadę likwidacji szkody u źródła jej powstania należy uwzględnić szczególne lokalne cechy miejsca, w którym prowadzona jest działalność przemysłowa. Wskazać należy, że istotnym elementem zasady przezorności jest stan niepewności, który powstaje w związku z prawdopodobieństwem wystąpienia negatywnego odziaływania na środowisko. Cecha niepewności dotyczy prawdopodobieństwa związku przyczynowego oraz rozmiarów samego zagrożenia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym na zdrowie i życie ludzi. Treść tej zasady określają dwa pojęcia - "ryzyko" i "niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane." Obowiązek stosowania analizowanej zasady powstaje zawsze, kiedy organ nie ma pewności w kwestii nawet potencjalnego wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie musi być stwierdzone. Skoro zasada przezorności kładzie nacisk na badanie identyfikujące negatywny wpływ działania, które musi być przeprowadzone przed jego realizacją (zob. A. Kosieradzka-Federczyk, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 169), to jest tak jak stwierdził NSA w wyroku z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2743/17, że "w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia art. 192 P.o.ś. w zw. z art. 185 ust. 1 dokonana w świetle brzmienia i celu ww. przepisów dyrektywy 2010/75/UE skutkuje wyłączeniem zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś.". Również potencjalne ryzyko wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie zostało jeszcze rozpoznane może być przesłanką zastosowania instrumentów prawnych zgodnych z zasadą przezorności, uregulowaną w art. 6 ust. 2 (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2391/15, CBOSA), zapobieganie wszelkim potencjalnym niebezpieczeństwom środowiskowym poniżej takiego poziomu zagrożenia dla środowiska, od którego można się liczyć z prawdopodobieństwem wystąpienia szkody, a którego można uniknąć, wykorzystując osiągnięcia techniki przy zachowaniu zasady proporcjonalności (J. Sommer (w:) Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, t. 1, Wrocław 1999, art. 1, s. 23; patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt III OZ 78/23, CBOSA).Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1, ust. 2a i ust. 4 ustawy środowiskowej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od zażalenia orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 listopada 2025 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 i art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2025 r. poz. 1427).. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 listopada 2025 r., nadanym przez art. 1 pkt 6 i art. 2 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2025 r. poz. 1427).