sygn. II SA/Gl 82/26 29 maja 2026 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Wyrok - II SA/Gl 82/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 29 maja 2026

Teza
Oddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 13 czerwca 2024 r., Nr [...], Rada Gminy L., działając na podOddalono skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 13 czerwca 2024 r., Nr [...], Rada Gminy L., działając na pod
Data orzeczenia 29 maja 2026
Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę.

UZASADNIENIE
Uchwałą z dnia 13 czerwca 2024 r., Nr [...], Rada Gminy L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662 – dalej u.s.g.) oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399 – dalej: u.g.n.) i in. dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w miejscowości L., w gminie L., obręb [...], stanowiących wymienione tam działki ewidencyjne (§ 1). Wskazano, że w wyniku tego powstały nowe nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne o podanej tam numeracji i powierzchni. Opracowanie geodezyjne granic gruntów objętych scaleniem i podziałem stanowi Załącznik nr 1 do uchwały (§ 1 ust. 3 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 7).W. L. (dalej: strona, skarżący), działając poprzez pełnomocnika, złożył skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.1) art. 102 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538 – dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały o scaleniu i podziale bez wykazania ziszczenia się ustawowej przesłanki dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia procedury scaleniowej, tj. bez wykazania, że:(a) obszar objęty uchwałą stanowi "obszar określony w miejscowym planie" w rozumieniu art. 102 ust. 2 u.g.n. (wariant planowy), w szczególności przy uwzględnieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...]; dalej: m.p.z.p.) wskazujących na kształtowanie zagospodarowania terenów 8MNU i 9MNU bez obowiązku przeprowadzania scaleń, albo:(b) procedura została zainicjowana w wariancie wnioskowym, tj. że istniejewniosek właścicieli/użytkowników wieczystych dysponujących ponad 50%powierzchni gruntów objętych scaleniem;- przy czym uchwała, ani materiał znany skarżącemu nie wykazują istnienia takiego wniosku ani prawidłowego wyliczenia progu powierzchni,(c) nadto – poprzez niewykazanie prawidłowej podstawy wyznaczenia granic obszaru scalenia (art. 102 ust. 3 u.g.n.) wobec braku jednoznacznego wskazania czy postępowanie prowadzone było w wariancie planowym czy wnioskowym;2) art. 101 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 102 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z ustaleniami m.p.z.p., poprzez objęcie procedurą scalenia i podziału nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem "R" – tereny rolnicze bez prawa zmiany sposobu użytkowania, tj. na terenach, co do których:(a) m.p.z.p. przewiduje zakaz nowej zabudowy i inne ograniczenia (w tym zakaz likwidacji zadrzewień i zakrzewień śródpolnych oraz zieleni nadbrzeżnej),(b) a jednocześnie art. 101 ust. 2 u.g.n. ogranicza zastosowanie trybu scalenia i podziału do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne,- co skutkuje zastosowaniem reżimu prawnego scalenia i podziału do nieruchomości pozostających poza zakresem zastosowania rozdziału u.g.n.;3) art. 102 ust. 1 u.g.n. w zw. z ustaleniami § 6 m.p.z.p. (zasady podziału lub scalania działek), poprzez przyjęcie rozwiązań scalenia i podziału niewykazujących zgodności z parametrami planistycznymi dla działek "pod zabudowę", w szczególności przez dopuszczenie powstania działek o powierzchniach poniżej 1000 m2 (dla zabudowy wolnostojącej) oraz bez wykazania, że:(a) działki te stanowią konsekwentnie zaprojektowany układ zabudowy bliźniaczej (przy spełnieniu wszystkich wymogów planu, w tym frontów),albo(b) mieszczą się w wyjątku z § 6 m.p.z.p. (regulacja granic/powiększenie nieruchomości sąsiedniej), albo(c) mają charakter infrastrukturalny/techniczny wynikający z projektu i zgodny z planem,- co w konsekwencji uniemożliwia rzetelną kontrolę legalności uchwały w świetle wiążących ustaleń m.p.z.p.;4) art. 103 ust. 3-5 u.g.n. w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 8 u.g.n., poprzez naruszenie ustawowych gwarancji udziału uczestników w procedurze uchwałodawczej, w szczególności:(a) niewykazanie (w uchwale i w materiale znanym skarżącemu) dokonania skutecznych, pisemnych zawiadomień uczestników, których adresy były znane, o wyłożeniu projektu uchwały (art. 103 ust. 3 u.g.n.), co pozbawiło uczestników realnej możliwości skorzystania z uprawnienia z art. 103 ust. 4 u.g.n.,(b) a następnie zaniechanie bądź pozorne wykonanie obowiązku rozstrzygnięcia w uchwale o sposobie załatwienia wniosków, uwag i zastrzeżeń (art. 104 ust. 2 pkt 8 u.g.n.), w tym przez rozwiązanie przyjęte w § 5 uchwały, niepozwalające na weryfikację zgodności uchwały z art. 103 ust. 5 u.g.n. i art. 104 ust. 2 pkt 8 u.g.n.;5) art. 107 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w zw, z art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego, zakaz arbitralności) oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenie stawki opłaty adiacenckiej na poziomie maksymalnym (50%) w sposób niewykazany i o cechach dowolności (brak jakichkolwiek przesłanek/analiz pozwalających odtworzyć racjonalność doboru stawki w realiach obszaru scalenia, w tym przy ograniczeniach wynikających z m.p.z.p. dla części obszaru);6) art. 107 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez rozstrzygnięcie w uchwale o terminie i sposobie wnoszenia opłaty adiacenckiej (płatność jednorazowa, termin do 31 grudnia 2031 r.) bez wykazania ziszczenia się przesłanki warunkującej kompetencję rady, tj. bez wykazania "niedojścia do ugody" w trybie protokołu uzgodnień zawieranego przez wójta, a nadto poprzez ukształtowanie terminu w sposób nieweryfikowalny w relacji do ustawowej gwarancji, że termin ten nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.Na tej podstawie wniesiono o: stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wskazano m. in., że skarżący nie wykazał jakie jego konkretnie rozumiane interesy i uprawnienia zostały naruszone. Uchwała nie narusza żadnego z obowiązujących przepisów prawa. Procedura scalenia i podziału nieruchomości nastąpiła na wniosek mieszkańców. Jak wynika z akt postępowania uczestniczył w niej również skarżący, co potwierdzają stosowne listy obecności na spotkaniach oraz potwierdzenie kierowanej do niego korespondencji. Skarżący otrzymał również z Wydziału Ksiąg Wieczystych zawiadomienie o wpisaniu w dziale III należącej do niego nieruchomości przed scaleniem ostrzeżenia o prowadzonej przez Wójta Gminy L. procedury. Do projektu obecnie kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie wpłynęły żadne uwagi. Sam skarżący był obecny w trakcie czynności stabilizacji punktów granicznych po scaleniu i podziale w dniu 30 lipca 2024 r. Podpisał protokół graniczny złożony przez uprawnionego geodetę do Starostwa Powiatowego w C.. Nie doszło do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przez Wojewodę.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).Skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zapisami zaskarżonej uchwały, wykazał zatem swój interes prawny w jej zaskarżeniu, jednak tylko w zakresie swej własności. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.Skarga rozpatrywana w ww. granicach nie jest uzasadniona.Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno-prawnej prawidłowości jego postanowień.W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."W u.g.n. nie określono celu scalania i ponownego podziału nieruchomości, jednak przyjmuje się, że jest nim stworzenie warunków do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym lub chociażby stworzenie warunków do wykorzystania nieruchomości. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy struktura własności jest bardzo rozdrobniona, a więc działki należące do poszczególnych właścicieli są zbyt małe lub mają kształt uniemożliwiający wzniesienie zabudowy zgodnie z warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać obiekty budowlane i ich usytuowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 stycznia 1992 r., IV SA 1187/91, M. Praw. 2000/4, poz. 257; E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 101, Lex-el., teza 1).Jedną z podstaw zaskarżonej uchwały był art. 104 ust. 1 i 2 u.g.n. W świetle ust. 1 Rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwałę doręcza się uczestnikom postępowania, których adresy są znane, a ponadto informację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Czynności związane z przeprowadzeniem postępowania w sprawie scalenia i podziału wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.Powyższy przepis umieszczony został w Dziale III, Rozdziale 2 u.g.n. pt. "Scalanie i podział nieruchomości". Art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Przepisy niniejszego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu." Wedle ust. 2 tej regulacji "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne."W odniesieniu do scaleń i podziałów nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego powyżej wyłączenia z art. 101 ust. 2 u.g.n. – zawiera wyraźne odesłanie do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1197, w skrócie: u.s.w.g.), stanowiąc w art. 101 ust. 3 u.g.n., że przepisów ww. rozdziału u.g.n. nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie u.s.w.g. To właśnie ta ostatnia ustawa, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, znajduje przede wszystkim zastosowanie do scalania i podziału (zwanego na tle tej ustawy "wydzielaniem") nieruchomości rolnych i gruntów leśnych.Z materiał dowodowego, w tym z załącznika graficznego do skarżonej uchwały wynika jednak, że część nieruchomości objętych skarżoną uchwałą ma przeznaczenie mieszane w m.p.z.p. co dotyczy także nieruchomości strony skarżącej. Nieruchomości te objęte są zarówno symbolem R, jak i symbolami MNU. Faktyczne scalenie i podziały nastąpiły jedynie na terenach innych niż rolne.Procedura została wszczęta zgodnie z art. 102 ust. 2 u.g.n., gdyż wystąpili z takim wnioskiem właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. §1 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokładnie opisuje, jaka jest powierzchnia poszczególnych nieruchomości. Wnioski o wszczęcie ww. procedury wraz z danymi dotyczącymi właścicieli oraz numerów działek są zgromadzone w aktach sprawy. Proste sumowanie powierzchni świadczy o przekroczeniu ww. progu. Zdecydowana większość właścicieli była zainteresowana podjęciem takiej uchwały, którą próbuje dyskredytować jedna osoba mająca ułamek całej powierzchni objętej scaleniem. Ma do tego prawo, jednak ustawodawca wyraźnie wskazał tu na prymat interesów większości właścicieli nieruchomości kosztem interesu jednostki.W świetle art. 106 ust. 3 u.g.n. "Gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisu art. 104 ust. 2 pkt 6. Koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania, chyba że na mocy zawartego z gminą porozumienia strony postanowią inaczej." Przepisy jednak przewidują opłaty adiacenckie, wobec czego zastrzeżenie w § 3 ust. 3 uchwały, iż źródłem finansowania infrastruktury technicznej będą m. in. wpływy z opłat adiacenckich, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W przedmiocie opłat prowadzone są odrębne postępowania, mające swą podstawę prawną (art. 107 ust. 1 – 6 u.g.n.), a wysokość tych opłat podlega ewentualnej kontroli sądowej.Sąd nie bada celowości ustalenia stawki opłaty adiacenckiej w uchwale na poziomie maksymalnym (50 %), bada legalność uchwały. Ustawodawca dał organowi uchwałodawczemu gminy takie prawo i taka stawka została uchwalona. Tego typu inwestycje infrastrukturalne nie należą do tanich, a istotą opłat adiacenckich jest m. in. częściowe zwracanie kosztów realizowanych inwestycji publicznych, które jednocześnie podnoszą wartość poszczególnych nieruchomości.Skarżący uczestniczył czynnie w czynnościach związanych z ww. procedurą scalenia i podziału nieruchomości. Podpisał nawet listę obecności na zebraniu w dniu 20 grudnia 2023 r., na którym przekazano szereg rożnych informacji, w tym o terminie wyłożenia projektu scalenia i podziału. Mógł zatem wyrażać ówcześnie swoje stanowisko i organ nie pozbawił go tej możliwości. Organ dokonywał również ogłoszeń prasowych o podejmowanych czynnościach i o możliwości zgłaszania uwag. Okoliczności poprawności procedowania były badane także przez Wojewodę jako organ nadzorczy.Art. 107 ust. 3 u.g.n. dotyczy terminów i sposobu wnoszenia opłat adiacenckich, które ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty. Skoro skarżący wprost kwestionuje w skardze zasadność podjęcia ww. uchwały, to oznacza, że żadna ugoda w tym przedmiocie z jego strony nie wchodziła i nie wchodzi w rachubę. Doszło zatem do podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, która realizowała życzenia właścicieli posiadających prawa do większości powierzchni objętej ww. aktem.Z materiału dowodowego nie wynika, by którakolwiek działka skarżącego w zakresie nadającym się do zabudowy miała po podziale mniej niż 1000 m2. Skarżący nie ma interesu prawnego, by podważać uchwałę w zakresie jego nie dotyczącym.Zaskarżony akt nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego i nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 4 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).Skarżący jest właścicielem nieruchomości objętej zapisami zaskarżonej uchwały, wykazał zatem swój interes prawny w jej zaskarżeniu, jednak tylko w zakresie swej własności. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.Skarga rozpatrywana w ww. granicach nie jest uzasadniona.Stwierdzenie formalnej dopuszczalności skargi obliguje Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu. Kontrola ta dotyczy zarówno poszanowania przez organ uchwałodawczy przepisów regulujących tryb uchwalenia tego aktu, jak i w zakresie materialno-prawnej prawidłowości jego postanowień.W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."W u.g.n. nie określono celu scalania i ponownego podziału nieruchomości, jednak przyjmuje się, że jest nim stworzenie warunków do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym lub chociażby stworzenie warunków do wykorzystania nieruchomości. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy struktura własności jest bardzo rozdrobniona, a więc działki należące do poszczególnych właścicieli są zbyt małe lub mają kształt uniemożliwiający wzniesienie zabudowy zgodnie z warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać obiekty budowlane i ich usytuowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 stycznia 1992 r., IV SA 1187/91, M. Praw. 2000/4, poz. 257; E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2026, art. 101, Lex-el., teza 1).Jedną z podstaw zaskarżonej uchwały był art. 104 ust. 1 i 2 u.g.n. W świetle ust. 1 Rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Uchwałę doręcza się uczestnikom postępowania, których adresy są znane, a ponadto informację o podjęciu uchwały podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Czynności związane z przeprowadzeniem postępowania w sprawie scalenia i podziału wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.Powyższy przepis umieszczony został w Dziale III, Rozdziale 2 u.g.n. pt. "Scalanie i podział nieruchomości". Art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi, że "Przepisy niniejszego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu." Wedle ust. 2 tej regulacji "Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne."W odniesieniu do scaleń i podziałów nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami – oprócz przywołanego powyżej wyłączenia z art. 101 ust. 2 u.g.n. – zawiera wyraźne odesłanie do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1197, w skrócie: u.s.w.g.), stanowiąc w art. 101 ust. 3 u.g.n., że przepisów ww. rozdziału u.g.n. nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie u.s.w.g. To właśnie ta ostatnia ustawa, jak wynika z jej art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, znajduje przede wszystkim zastosowanie do scalania i podziału (zwanego na tle tej ustawy "wydzielaniem") nieruchomości rolnych i gruntów leśnych.Z materiał dowodowego, w tym z załącznika graficznego do skarżonej uchwały wynika jednak, że część nieruchomości objętych skarżoną uchwałą ma przeznaczenie mieszane w m.p.z.p. co dotyczy także nieruchomości strony skarżącej. Nieruchomości te objęte są zarówno symbolem R, jak i symbolami MNU. Faktyczne scalenie i podziały nastąpiły jedynie na terenach innych niż rolne.Procedura została wszczęta zgodnie z art. 102 ust. 2 u.g.n., gdyż wystąpili z takim wnioskiem właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. §1 ust. 1 zaskarżonej uchwały dokładnie opisuje, jaka jest powierzchnia poszczególnych nieruchomości. Wnioski o wszczęcie ww. procedury wraz z danymi dotyczącymi właścicieli oraz numerów działek są zgromadzone w aktach sprawy. Proste sumowanie powierzchni świadczy o przekroczeniu ww. progu. Zdecydowana większość właścicieli była zainteresowana podjęciem takiej uchwały, którą próbuje dyskredytować jedna osoba mająca ułamek całej powierzchni objętej scaleniem. Ma do tego prawo, jednak ustawodawca wyraźnie wskazał tu na prymat interesów większości właścicieli nieruchomości kosztem interesu jednostki.W świetle art. 106 ust. 3 u.g.n. "Gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisu art. 104 ust. 2 pkt 6. Koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania, chyba że na mocy zawartego z gminą porozumienia strony postanowią inaczej." Przepisy jednak przewidują opłaty adiacenckie, wobec czego zastrzeżenie w § 3 ust. 3 uchwały, iż źródłem finansowania infrastruktury technicznej będą m. in. wpływy z opłat adiacenckich, nie może skutkować uwzględnieniem skargi. W przedmiocie opłat prowadzone są odrębne postępowania, mające swą podstawę prawną (art. 107 ust. 1 – 6 u.g.n.), a wysokość tych opłat podlega ewentualnej kontroli sądowej.Sąd nie bada celowości ustalenia stawki opłaty adiacenckiej w uchwale na poziomie maksymalnym (50 %), bada legalność uchwały. Ustawodawca dał organowi uchwałodawczemu gminy takie prawo i taka stawka została uchwalona. Tego typu inwestycje infrastrukturalne nie należą do tanich, a istotą opłat adiacenckich jest m. in. częściowe zwracanie kosztów realizowanych inwestycji publicznych, które jednocześnie podnoszą wartość poszczególnych nieruchomości.Skarżący uczestniczył czynnie w czynnościach związanych z ww. procedurą scalenia i podziału nieruchomości. Podpisał nawet listę obecności na zebraniu w dniu 20 grudnia 2023 r., na którym przekazano szereg rożnych informacji, w tym o terminie wyłożenia projektu scalenia i podziału. Mógł zatem wyrażać ówcześnie swoje stanowisko i organ nie pozbawił go tej możliwości. Organ dokonywał również ogłoszeń prasowych o podejmowanych czynnościach i o możliwości zgłaszania uwag. Okoliczności poprawności procedowania były badane także przez Wojewodę jako organ nadzorczy.Art. 107 ust. 3 u.g.n. dotyczy terminów i sposobu wnoszenia opłat adiacenckich, które ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty. Skoro skarżący wprost kwestionuje w skardze zasadność podjęcia ww. uchwały, to oznacza, że żadna ugoda w tym przedmiocie z jego strony nie wchodziła i nie wchodzi w rachubę. Doszło zatem do podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, która realizowała życzenia właścicieli posiadających prawa do większości powierzchni objętej ww. aktem.Z materiału dowodowego nie wynika, by którakolwiek działka skarżącego w zakresie nadającym się do zabudowy miała po podziale mniej niż 1000 m2. Skarżący nie ma interesu prawnego, by podważać uchwałę w zakresie jego nie dotyczącym.Zaskarżony akt nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego i nie podlegał publikacji w Dzienniku Urzędowym. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 4 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.