Wyrok - I OSK 1153/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 maja 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., J. W., A. W., J. Z., T. R., K. P. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1472/22 w sprawie zeOddalono skargę kasacyjną. Dnia 29 maja 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., J. W., A. W., J. Z., T. R., K. P. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1472/22 w sprawie ze
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
spadek
Role w sprawie
Skarb Państwa
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Skiba
Podstawa prawna
art. 10
kpa
art. 158
kpa
art. 156
kpa
art. 36
kpa
art. 80
kpa
art. 107
kpa
art. 174
ppsa
art. 145
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
`UzasadnienieWojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1472/22, oddalił skargę K. B., J. W., A. W., J. Z., T. R., K. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 18 czerwca 2021 r. nr DO.4.7613.222.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. B., J. W., A. W., J. Z., T. R., K. P. i E. Z. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucili:na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z:1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do niezawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania administracyjnego i niedania się im wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co narusza w ocenie skarżących zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.2. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie przez Sąd i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 26 maja 1952 r. nr SA. 1-2/44/49 w części dotyczącej pkt 8, w sytuacji gdy w/w decyzja została skierowana do osób nieżyjących w chwili jej wydania, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem winno zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie przez Sąd i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 26 maja 1952 r. nr SA. 1-2/44/49 w części dotyczącej pkt 8, w sytuacji gdy w/w decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz.U. 1949 r. nr 65 poz. 527; dalej "dekret");4. art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz poprzez brak obligatoryjnego powiadomienia strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania przedmiotowej sprawy;5. art. 25 § 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. poprzez uznanie, że decyzja wywłaszczeniowa weszła do obrotu prawnego, podczas gdy nigdy nie została ona doręczona stronie postępowania - spadkobiercom P. i . B. A także w sytuacji gdy Organy nigdy nie poczyniły żadnych czynności by skutecznie zawiadomić stronę postępowania o toczącym się postępowaniu w sytuacji wiedzy, że dotychczasowi właściciele działek – P. i F. B. nie żyją.6. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że w sprawie nie doszło do nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności:a. nieuwzględnienie wymogu wynikającego z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz.U. 1949 r. nr 65 poz. 527; dalej "dekret") i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych wystąpiła z prawidłowym i pełnym, w tym m.in. zawierającym plan sytuacyjny, wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości;b. nieuwzględnienie wymogu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji, gdy w obwieszczeniu z dnia 18 stycznia 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wskazane były osoby zmarłe, a zatem osoby niebędące właścicielami przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji oznacza niespełnienie wymogu przewidzianego w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu, co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem nie doszło w ten sposób do skutecznego zawiadomienia rzeczywistych właścicieli nieruchomości;c. bezpodstawne przyjęcie, iż został zachowany wymóg z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu tj. że nastąpiło wywieszenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w siedzibie właściwego organu, w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego rzekome wywieszenie obwieszczenia w siedzibie właściwego organu, a na samym orzeczeniu brak jest adnotacji w tym przedmiocie;d. brak wyjaśnienia w oparciu, o jakie dowody organ dokonał ustaleń w przedmiocie tego, że nastąpiło wywieszenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w siedzibie właściwego organu, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek protokołów czy też innych dowodów tych czynności;e. błędne uznanie, że na spełnienie przesłanek z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu wskazują:- Wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Łodzi z dnia 15.06.1949 r. nr Pr. G.1-04/127/49.- Opinia geodezyjna z dnia 26.07.2017 r. nr DO-4-6613-119-RF/16- Opis gruntów zajętych na cele kolejowe w okresie wojny 1939-1945 podlegających wywłaszczeniu na podstawie dekretu z dn. 7-IV-1948 r. z dnia 31.05.1949 r.- Pismo A. M. z dnia 06.02.1956 r.- Pismo K. K. z dnia 08.02.1956 r.- podczas gdy dokumenty te bądź bezpośrednio nie dotyczą działek nr [...] i [...], lecz działek sąsiednich, bądź zostały sporządzone dużo później i nie sposób jest uznać, że w sposób obiektywny dowodzą, że ziemie te pozostawały w gestii Państwa Polskiego, bądź dotyczą posiadania działek przez władze okupacyjne i wskazują wyłącznie na tą okoliczność, a nie na okoliczność posiadania ich przez Państwo Polskie. Wobec tego nie sposób jest uznać, że Minister wykazał, że przesłanki zawarte w art. 2 pkt 1 i 2 dekretu zostały spełnione.f. zaniechanie zbadania czy w świetle dekretu z dnia 8 marca 1946 o majątkach opuszczonych i poniemieckich działka nr [...] i [...] zostały uznane za mienie poniemieckie lub opuszczone, czy też nie, a także czy właściciele działek lub ich następcy prawni po wojnie składali stosowne wnioski o zwrot nieruchomości zajętych w czasie wojny przez niemieckiego okupanta. W szczególności w okresie 8 marca 1946 r. - 14 kwietnia 1948 r.g. błędne ustalenie, że działka nr [...] i [...] znajdowały się w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 w posiadaniu Skarbu Państwa lub przedsiębiorstw państwowych, podczas gdy materiał dowodowy na który powołuje się Organ wyłącznie dowodzi dokonanie określonych zmian na działkach przez okupanta, lecz nie wskazuje, że działki te po wojnie znajdowały się w posiadaniu podmiotów o których mowa w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.h. błędne ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa została doręczona stronie, podczas gdy w aktach brak jest dowodu wywieszenia obwieszczenia w siedzibie właściwego organu zgodnie z art. 4 pkt 4 dekretu, a to wskazuje, że jeżeli strona nie została skutecznie zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, to nie sposób jest uznać, że mogła skutecznie zostać doręczona jej decyzja.i. błędne ustalenie, że właściciele działek nr [...] i [...] zostali poinformowani o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, podczas gdy w tym czasie nie żyli, a tym samym rozprawę należało odroczyć do czasu zawiadomienia ich następców prawnych.6.naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez skarżących w toku postępowania, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. W decyzji brak jest również jakiegokolwiek wyjaśnienia:- dlaczego organ uznał, iż przedmiotowe orzeczenie wydane zostało przez organ uprawniony do jego wydania;- w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, iż orzeczenie zostało wywieszone w siedzibie zarządu gminnego lub miejskiego.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:7. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 /dalej dekret/ poprzez niedopatrzenia się przez Sąd naruszenia rzeczonego przepisu przez Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi w orzeczeniu z dnia 26 maja 1952 r. nr SA. 1-2/44/49 wskutek błędnego uznania, że nieruchomość położona w Łodzi w obrębie stacji Łódź-Widzew została zajęta na cele użyteczności publicznej i była ona nadal wykorzystywana na te cele w dniu 16 kwietnia 1948, a także że była zagospodarowana ze środków publicznych;Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 czerwca 2021 r. nr: DO.4.7613.222.2019.EK IK 1127754 i przekazanie sprawy Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii do ponownego rozpoznania; uchylenie w całości decyzji poprzedzającej powyższą decyzję Ministra, tj. decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 10 września 2018 r. nr DO-4-6613-119-RF/16 (IK 891820). Alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a nadto o zasadzenie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz kosztów postępowania sądowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesionaNaczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:Art. 183 § 1 p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył bowiem żadnego z przepisów tak prawa materialnego jak i procesowego, wskazanego w jej podstawach.W sprawie, mimo wielości zarzutów skargi kasacyjnej, kwestia była tylko jedna – czy organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznały, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie zawiera wad, których wystąpienie powodowałoby konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego. Podkreślenia także wymaga, iż sformułowane w niej zarzuty w istocie stanowią powtórzenie zarzutów skargi, do których w wyczerpujący sposób ustosunkował się już Sąd pierwszej instancji, a ich uzasadnienie ma w istocie charakter polemiki ze stanowiskiem tego Sądu.W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczającego Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z 26 maja 1952 r., w części dotyczącej pkt 8, z powodu rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na treść zarzutów przypomnieć również należy, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może obejmować orzekania co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, ale musi ograniczyć się jedynie do oceny, czy zaistniała określona przepisami ustawy przesłanka nieważnościowa. Jak trafnie podniesiono w doktrynie przedmiotem takiego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana jako: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2001, z. 8).Ponadto stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zasadnie stwierdził barak zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, do której odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Podstawę prawną rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiły przepisy art. 1 i 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138). Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu wywłaszczenie nieruchomości przewidziane w tym przepisie było dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:1)nieruchomość podlegająca wywłaszczeniu została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1), tj.:a)na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej,b)na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa,c)na cele wojskowe,d)pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje,f)na cele użyteczności publicznej,2)nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu,3)w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r., nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.W okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo ocenił, że spełnione zostały przesłanki warunkujące możliwość dokonania wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie wojny na cel publiczny, tj. pod budowę urządzeń komunikacji publicznej oraz na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano bowiem stację [...] (tory stacyjne oraz baraki mieszkalne); w okresie wojny oraz w dniu 16 kwietnia 1948 r. znajdowała się we władaniu PKP i była nadal na ten cel użytkowana, jak również, że została zagospodarowana z funduszów publicznych.. Tak określony cel wywłaszczenia niewątpliwie mieścił się w celach użyteczności publicznej określonych w art. 2 pkt 1a-f dekretu. Powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w ww. przepisie przesądza zaś o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów, które by tak ustalonym okolicznościom zaprzeczały. Dodać należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2001 r. sygn. akt III RN 214/00 wyraził pogląd, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji (orzeczenia) wywłaszczeniowej wydanej na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. wymaga bezspornego ustalenia, że w dniu wydania takiej decyzji nie była spełniona przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek wywłaszczenia.Sąd Kasacyjny nie podzielił także poglądu skarżących kasacyjnie, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo przez skierowanie jej do osób nieżyjących P. i F. małż. B. Niesporne jest, że P. B. zmarł w 1918 r. zaś F. B. zmarła w 1941 r. Sąd w składzie orzekającym zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności. Jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem orzeczenie z dnia 26 maja 1952 r. nie było skierowane do małż. B. Zostali oni wymienieni w treści decyzji jako właściciele, wywłaszczanej nieruchomości, opisanej w pkt 8 orzeczenia, jedynie w celu identyfikacji nieruchomości, która nie miała urządzonej księgi wieczystej. Istotne znaczenie w tym zakresie ma fakt nie doręczenia ww. orzeczenia do rak właścicieli (posiadaczy) wywłaszczonej nieruchomości, ale doręczenie jej przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Łodzi oraz w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Łodzi. Sąd zauważa, iż procedurę taką (z uwagi na niewiedzę organu o faktycznym pobycie i adresie zamieszkania stron wydawanych decyzji), przewidywały przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Regulacja w zakresie obwieszczeń decyzji umożliwiała więc organowi poinformowanie nie tylko adresatów decyzji, ale także ich ewentualnych spadkobierców, co do których wiedzy organ też mógł nie posiadać. Specyfika postępowania, w którym zapadło orzeczenie z 1952 r. stanowiące w istocie potwierdzenie istnienia przesłanek nacjonalizacyjnych na dzień 16 kwietnia 1948 r. pozwala przy tym na przyjęcie, że wskazanie w decyzji właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, miało charakter informacyjny, związany przede wszystkim z identyfikacją nieruchomości przez bliższe jej określenie, a uchybień w tym zakresie nie można wiązać z wadliwym ukształtowaniem sfery praw i obowiązków adresatów działań organu, jeżeli adresatami orzeczenia w istocie byli aktualni właściciele wywłaszczanych nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że "orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Przepisy te miały charakter nacjonalizacyjny, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12). Analiza unormowań dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w tym przyjęty w nim ogłoszeniowy tryb prowadzenia postępowania, bez konieczności doręczania rozstrzygnięć indywidualnym adresatom (art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu), wykazuje ponadto, że w dekrecie określono odformalizowaną procedurę odjęcia prawa własności w realiach powojennych, w których ustalenie katalogu stron postępowania mogło być z istoty rzeczy utrudnione, a istniała konieczność zagospodarowania nieruchomości. Okoliczności tych nie można pomijać przy ocenie kwestii rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania przepisów dekretu. Wskazanie zatem w treści orzeczenia nieżyjących właścicieli wywłaszczonej nieruchomości nie może być utożsamiane z przesłankami rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.aDalej należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że braki w dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego kilkadziesiąt lat temu automatycznie nie uzasadniają stanowiska, że istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie można ustalić w oparciu o ocenę zachowanej dokumentacji. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazano, że "jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. (...) Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01, wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 461/13). Pogląd powyższy należy ocenić jako trafny, zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem decyzji w ramach postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności, gdzie zasadniczo decydujące znaczenie mają wady materialne samej decyzji, a nie ewentualne uchybienia w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie. Wprawdzie uchybienia tego rodzaju w pewnych sytuacjach mogą przekładać się na wadliwość decyzji administracyjnej, jednakże w przypadku postępowań nadzorczych prowadzonych w stosunku do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, konieczne byłoby jednak bezsporne ich ustalenie i ocena wpływu na treść decyzji. W sytuacji, gdy na podstawie zachowanej dokumentacji możliwe jest z dużym stopniem prawdopodobieństwa ustalenie zachowania wymogów proceduralnych, nie ma podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie okolicznościami spornymi wskazywanymi przez skarżących kasacyjnie były braki dokumentów wymaganych przepisami dekretu z 7 kwietnia 1948 r. takimi jak: prawidłowego i pełnego wniosku wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, dowodu wywieszenia obwieszczenia. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro bowiem ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Ponadto z punktu widzenia okoliczności czasu wojny i okresu bezpośrednio powojennego nierealne byłoby oczekiwanie kompletnego udowodnienia przesłanek wywłaszczenia dokumentami źródłowymi. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny to doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017r., I OSK 1322/17).Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku ustalenia przez organ nadzoru czy osoba, która podpisała kwestionowane orzeczenie z 1952 r. była osobą upoważnioną do podpisania orzeczenia z upoważnienia Przewodniczącego Rady Narodowej. W ocenie Sądu brak powołania się na upoważnienie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż po upływie kilkudziesięciu lat od wydania kwestionowanego orzeczenia nie można w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości stwierdzić, że takie upoważnienie nie istniało.Także prowadzenie postępowania w sposób przewlekły jest niewątpliwie naganne i narusza przepisy procesowe zakreślające terminy załatwienia sprawy, lecz jest to naruszenie, które nie wpływa na prawidłowość samego rozstrzygnięcia.Odnośnie zaś naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to nie jest on dla Sądu zrozumiały. W dniu 29 marca 2021 r. zostało do stron skierowane pismo organu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy. W aktach znajdują się również zwrotne poświadczenia odbioru tego pisma. Powyższy przepis nie został zatem naruszony przez organ.Reasumując, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej.. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej.