sygn. III OSK 209/26 29 maja 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 209/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 29 maja 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/25 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony ŚrodowiskOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/25 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowisk
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik uchylono zaskarżone orzeczenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 29 maja 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Mariusz Kotulski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/25 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 października 2020 r., nr DI-420/15/2020/es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "Prezydent", "Prezydent Miasta") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "GIOŚ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 15 października 2020 r., nr DI-420/15/2020/es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: oddalił skargę.W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny.[...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "WWIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 10 grudnia 2019 r. znak: KDI.7062.11.2019.uw, działając na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), art. 189c i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1335 ze zm.), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] (dalej w skrócie: "strona" lub "Prezydent") administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niedotrzymanie w 2016 i 2017 r. terminów realizacji działania pierwszego o kodzie WpKalZSO, określonego w "Programie ochrony powietrza w zakresie pyłu PM 10, PM 2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto [...], którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów", uchwalonego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 (dalej w skrócie: "POP" lub "Program").W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w okresie od dnia 4 października 2018 r. do dnia 10 października 2018 r. WWIOŚ przeprowadził kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli nr KAL 171/2018, dotyczącą wykonania przez Prezydenta Miasta [...] zadań określonych w POP. W wyniku przedmiotowej kontroli stwierdzono, że strona nie zrealizowała w terminie zadań określonych w POP w 2017 r., tj. działania pierwszego (kod WpKalZSO) pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego", a ponadto ustalono, że obowiązek ten nie był również realizowany w 2016 r. Z ustaleń kontroli, że Prezydent zaopiniował pozytywnie projekt uchwały POP, jednocześnie wnosząc uwagi, które nie dotyczyły zadań wskazanych w działaniu pierwszym. Do czasu kontroli strona nie informowała Zarządu Województwa [...] o braku możliwości ich realizacji. Prowadząc postępowanie administracyjne WWIOŚ wezwał stronę do przedstawienia sprawozdania z 2016 r. z wykonania POP oraz potwierdzenia złożenia Zarządowi Województwa [...] sprawozdań za 2016 r. i 2017 r. W odpowiedzi Prezydent przesłał w/w dokumenty, a następnie przedstawił stosowne wyjaśnienia, wskazując, że wykorzystuje dostępne środki i procedury w celu urzeczywistnienia działań mających na celu poprawę jakości powietrza. Podkreślił, że działanie pierwsze (kod WpKalZSO) w 2017 r. wykonano poniżej założonego zakresu ze względu na brak narzędzi władczych pozwalających na wymuszenie na mieszkańcach zrealizowania celów określonych w POP, brak wpływu na rozbudowę i podłączenie mieszkańców do sieci ciepłowniczej oraz faktu, że część mieszkańców wymieniała ogrzewanie węglowe indywidualnie, nie powiadamiając o tym Urzędu Miasta. Według strony, administracyjna kara pieniężna za niedotrzymanie terminów jest krzywdząca i nie oddaje stanu faktycznego.Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji Prezydent podnosił, że zgodnie z § 3 uchwały Sejmiku "wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa [...]" i to Zarząd Województwa [...], a nie Miasto [...], jest wykonawcą zapisów POP. Ponadto z owej regulacji nie wynika wprost, że odpowiedzialnym za niedotrzymanie terminów realizacji jest Miasto [...]lub Prezydent Miasta [...]. Ponadto POP nie daje instrumentów prawnych, które umożliwiałyby nakładanie obowiązków na osoby fizyczne i ich egzekwowanie.WWIOŚ zwrócił się do Zarządu Województwa [...] z zapytaniem o możliwość zmiany POP w zakresie efektów ekologicznych planowanych do osiągnięcia dla okresu, który już upłynął, tj. dla roku 2016 i 2017. W powyższej kwestii Wicemarszałek Województwa [...] zajął stanowisko, w którym zauważył, że w POP nie zobligowano Miasta [...] do realizowania pierwszego działania naprawczego: "Obniżenie emisji ogrzewania indywidualnego" (kod WpKalZSO), bowiem w POP jest mowa o organie wykonawczym gminy, a więc Prezydencie Miasta [...]. Wicemarszałek zgodził się z argumentem strony, że brak instrumentów o charakterze władczym uniemożliwia realizację podjętych działań, ale jednocześnie stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany POP we wnioskowanym przez stronę zakresie.Organ pierwszej instancji podkreślił, że na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. 24 stycznia 2019 r., kara w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych wynosiła, zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., od 50.000 zł do 500.000 zł. Tymczasem WWIOŚ, wymierzając administracyjną karę pieniężną, pomimo obowiązywania w/w stawek kar zastosował regulację zawartą w art. 189c k.p.a., wymierzając karę pieniężną w najniższej możliwej wysokości, tj. 10.000 zł.W wyniku rozpoznania odwołania strony od powyższej decyzji, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr DI-420/15/2020/es utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stopień realizacji przez Prezydenta Miasta [...] działania pierwszego przedstawia się następująco: 1) do sieci cieplnej podłączył lub zamienił na ogrzewanie niskoemisyjne w roku 2016 – 478,26 m² powierzchni użytkowej; a w roku 2017 – 1.338,37 m²; 2) wymienił kotły na kotły gazowe w roku 2016 – 7.364,44 m² powierzchni użytkowej; a w roku 2017 – 21.278,97 m². Porównując powyższe wartości do docelowych określonych dla omawianego okresu, organ odwoławczy potwierdził, że zadanie pierwsze nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie, co przełożyło się na brak uzyskania wymaganego efektu ekologicznego. W 2016 r. w zakresie redukcji: pyłu PM10 uzyskano 20,86% wymaganej redukcji, pyłu PM2,5 14,4% i bezno(a)pirenu 46%, natomiast 2017 r. w zakresie pyłu PM10 uzyskano 60% wymaganej redukcji i pyłu PM2,5 – 44%. Odnosząc się do twierdzenia strony zawartego w odwołaniu, że z przepisów prawa nie wynika wprost, który organ jest odpowiedzialny za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza, GIOŚ powołał się na treść art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2. i art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., wskazując, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego oraz art. 96a ust. 1 pkt 1 p.o.ś.W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2726/20 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 października 2020 r. nr DI-420/15/2020/es w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że podstawę prawną wymierzania Prezydentowi kwestionowanej kary stanowił art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych, organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 500.000 zł. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na art. 189c k.p.a., do ustalenia wysokości kary w odniesieniu do przedmiotowego deliktu należało stosować stan prawny sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479). Przepis ten przed dniem 1 stycznia 2019 r. określał wysokości kary od 10.000 zł do 500.000 zł. Stosownie zaś do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6. W ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym – to zatem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest Prezydent Miasta [...]. Zasadnie więc wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że według zapisów POP jednostką koordynującą działanie pierwsze (o kodzie WpKalZSO) jest organ wykonawczy gminy (czyli w tym przypadku Prezydent Miasta [...]) i to on jest zobowiązany do koordynacji, a zatem i zapewnienia realizacji zadań w zakresie i terminach określonych w POP oraz na nim spoczywa odpowiedzialność w przypadku ich niewykonania. Zdaniem WSA w Warszawie, GIOŚ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych oraz właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie znajduje zatem zastosowanie przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że strona nie wykonała programu, gdyż nie ma żadnych narzędzi władczych w celu wymuszenia na mieszkańcach zrealizowania określonych celów założonych w Programie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. Okoliczność ta może być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich, zgodnie z art. 84 ust. 1 p.o.ś., należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. Według WSA w Warszawie, trudności w wykonaniu wymogów POP nie zwalniają z obowiązku ich realizacji, a ponadto w sprawie nie ulega wątpliwości, że wskazane wymogi POP nie zostały zrealizowane w całości.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta [...].Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 6666/21, Naczelny Sąd Administracyjny: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie drugim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie NSA wskazał w szczególności, co następuje:1. W załączniku do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2015 r. nr XI/317/15 w sprawie określenia "Programie ochrony powietrza w zakresie pyłu PM 10, PM 2,5 oraz B(a)P dla strefy miasto [...], którego integralną część stanowi plan działań krótkoterminowych w zakresie pyłów" został przedstawiony między innymi: "Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza" (Dz. Urz. Województwa [...] z 2015 r., poz. 6242, strony 60-61, dalej w skrócie: "Harmonogram"). Zawiera on tabelę działań naprawczych, mających na celu przywrócenie standardów jakości powietrza w zakresie stężeń pyłu. Z owej tabeli wynikają wielkości przypisane do poszczególnych lat, dotyczące podłączenia do sieci cieplnej obiektów w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej w przeliczeniu na m² oraz wymiana niskosprawnych kotłów na piece gazowe w obiektach w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej w przeliczeniu na m². Ową tabelę poprzedza między innymi stwierdzenie: "wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych";2. Normy wskazane w powołanym "Harmonogramie rzeczowo-finansowym realizacji programu ochrony powietrza" mają charakter zbliżony do norm zadaniowych, bowiem zobowiązują do obniżenia emisji pyłu z ogrzewania, poprzez podłączenie do sieci cieplnej lub zamianę na ogrzewanie niskoemisyjne oraz zobowiązują do osiągnięcia odpowiednich wielkości w poszczególnych latach. W doktrynie wskazuje się, że normy zadaniowe określają zadania poszczególnych członów administracji publicznej, sformułowane najczęściej w powiązaniu z celem jej działania. Ponadto cechą tych norm jest to, że wyznaczony w nich obowiązek nie ma charakteru jednostkowego – jego realizacja musi polegać na wykonaniu wielu czynności jedno lub wielorodzajowych prawnych lub faktycznych. Prezydent, będąc podmiotem odpowiedzialnym za niedotrzymanie norm ochrony powietrza, nie posiada wszystkich kompetencji, które umożliwiałyby dotrzymanie owych norm ochrony, czy to poprzez oddziaływanie przy pomocy aktów władczych (popartych przymusem administracyjnym), czy też przy pomocy form konsensualnych;3. Za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa procesowego i materialnego. Ocena prawna zachowania zagrożonego administracyjną karą pieniężną powinna bowiem uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych". NSA zwrócił też uwagę, że na etapie opiniowania uchwały Sejmiku Województwa oraz także w trakcie postępowania administracyjnego Prezydent podnosił, że realizacja owego zadania musi być poparta stosownymi rozwiązaniami prawnymi i wsparciem finansowym. Ponadto lektura akt postępowania zdaje się sugerować, że zarówno organy obu instancji, jak i Wicemarszałek Województwa, nie mieli wątpliwości, że normy ochrony powietrza określone w Harmonogramie nie są możliwe do zrealizowania. NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją. Dlatego też ocena prawna działania Prezydenta musi uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych". Powyższa kwestia nie została jednak poddana ocenie przez tut. Sąd;4. Nietrafnie natomiast skarga kasacyjna kwestionuje w istocie określenie podmiotu podlegającego ukaraniu. Przepis art. 96a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi bowiem, że wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty.Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w treści skargi oraz w treści skargi kasacyjnej.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponowna kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej GIOŚ prowadzi do następujących wniosków:Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, uregulowanym w art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, było wymierzenie organowi wykonawczemu gminy kary pieniężnej z tytułu niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programie ochrony powietrza. Obecna kontrola legalności zaskarżonej decyzji przez tut. Sąd jest powtórną kontrolą tego rodzaju, a to z racji uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 6666/21, poprzedniego wyroku Sądu w tym przedmiocie. Uregulowania p.p.s.a. obligują tut. Sąd, ponownie rozpatrujący skargę Skarżącego na decyzję odwoławczą GIOŚ, do ustalenia zakresu obowiązków spoczywających na tut. Sądzie w kontekście powtórnej kontroli kwestionowanej decyzji, wynikających z zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 6666/21. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, iż na zasadzie ww. art. 190 w zw. z art. 193 p.p.s.a. na tut. Sądzie ciąży obowiązek wykonania zaleceń NSA co do przeprowadzenia ponownej kontroli legalności decyzji GIOŚ pod kątem ustalenia wpływu na wynik sprawy następujących okoliczności:(-) w zawartym w POP "Harmonogramie rzeczowo - finansowym realizacji programu ochrony powietrza" zastrzeżono, iż: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych";(-) na etapie opiniowania uchwały Sejmiku Województwa [...] oraz także w trakcie postępowania administracyjnego Prezydent podnosił, że realizacja owego zadania musi być poparta stosownymi rozwiązaniami prawnymi i wsparciem finansowym;(-) lektura akt postępowania zdaje się sugerować, że zarówno organy obu instancji, jak i Wicemarszałek Województwa [...], nie mieli wątpliwości, że normy ochrony powietrza określone w Harmonogramie nie są możliwe do zrealizowania;(-) w demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją.Przeprowadzona we ww. granicach ponowna kontrola legalności decyzji odwoławczej GIOŚ obliguje do stwierdzenia, że orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji przekonująco wykazały, iż przesłanki do wymierzenia przedmiotowej kary Prezydentowi wystąpiły a jednocześnie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia na podstawie art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".Podstawą zastosowania administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie był przepis art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w związku z 189c k.p.a., który stanowił, że w przypadku niedotrzymania terminów realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach lub planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Organ – powołując się na art. 189c k.p.a. – zastosował karę w wysokości 10.000 zł.Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli WIOŚ nr KAL 171/2018 podpisany bez zastrzeżeń przez Prezydenta) jednoznacznie potwierdza, iż Prezydent nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP w 2017 r., tj. działania pierwszego (kod WpKalZSO) pn. "Obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego". Ponadto podczas kontroli ustalono, że obowiązek ten nie był również realizowany w 2016 r. Okoliczność ta nie jest ponadto kwestionowana przez Skarżącego. W związku z wytycznymi wyroku NSA zachodzi konieczność rozważenia, czy zastrzeżenie w Harmonogramie, iż przewidziane w nim działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych należy potraktować jako przesłankę do zwolnienia Prezydenta z odpowiedzialności za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP z racji braku środków na ten cel. W ocenie tut. Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż niewykonanie zapisów Harmonogramu wyniknęło z takich właśnie przyczyn. Na tego rodzaju okoliczności Prezydent nie powoływał się ani w toku kontrolowanego postępowania sankcyjnego ani w postępowaniu przed tut. Sądem.W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżący Prezydent Miasta zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:a. art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji publicznej polegającej na tym, że Sąd nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, lecz w istocie zastąpił organ w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, dokonując własnej oceny zaistnienia przesłanki "możliwości finansowych" Skarżącego, pomimo braku wcześniejszego poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii przez organ administracji publicznej i bez oparcia w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia możliwości udowodnienia na gruncie postępowania administracyjnego braku możliwości finansowych zrealizowania działań naprawczych określonych w 3.2.9 POP i w rezultacie doprowadziło do utrzymania błędnej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska, znak KDL7062.11.2019.uw z dnia 10.12.2019 r. w obrocie prawnym;b. art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wyrażający się w uznaniu, iż Skarżący dysponował funduszami pozwalającymi na realizację Harmonogramu, pomimo iż zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie dawał podstawy do podjęcia takich ustaleń, w szczególności przez przyjęcie, że podniesienie kwoty dotacji do kwoty 5.000 zł w porównaniu do roku poprzedniego jest równoznaczne z posiadaniem środków finansowych umożliwiających realizację programu i pomimo braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż Skarżący posiadał możliwości finansowe zrealizowania działań naprawczy określonych w 3.2.9 POP i w rezultacie doprowadziło do utrzymania błędnej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska, znak KDL7062.11.2019.uw z dnia 10.12.2019 r. w obrocie prawnym;c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie poczynił ustaleń w przedmiocie:i. możliwości finansowych Miasta [...], a która to okoliczność ma istotny wpływ na stwierdzenie niedotrzymania terminu realizacji działań określonych w POP, albowiem zgodnie z punktem 3.2.9 POP zatytułowanym Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza w części opisowej wskazano, iż zaplanowane działania (dotyczące obniżenia emisji z ogrzewania indywidualnego) powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych,ii. realnej możliwości zrealizowania norm ochrony powietrza określonych w tabelarycznej części POP zatytułowanej Harmonogram rzeczowo-finansowy realizacji programu ochrony powietrza,iii. podjęcia przez Skarżącego możliwych i racjonalnych działań celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją;co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie ustalono okoliczności które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia kary administracyjnej i w rezultacie doprowadziło do utrzymania błędnej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska, znak KDI.7062.11.2019.uw z dnia 10.12.2019 w obrocie prawnym;d. art. 190 p.p.s.a. wyrażający się w przyjęciu odmiennej od wynikającej z wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. III OSK 6666/21 wykładni prawa wyrażającej się w przyjęciu, iż uwolnienie się odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego wymaga wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem szczególnego rodzaju okoliczności w rodzaju działania siły wyższej, stanu wyższej konieczności, działania osób trzecich za które prezydent nie odpowiada, podczas gdy NSA w przedmiotowym orzeczeniu wskazał, iż podmiot zagrożony odpowiedzialności prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez zbadania okoliczności, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. pkt. 3.2.9 POP stanowiącego załącznik do uchwały Sejmiku Województwa [...] nr XI/317/15 z dnia 26 października 2015 r. w związku z art. 315a ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska polegającej na błędnej wykładni wyrażającej się w uznaniu, iż okoliczność zgodnie z którą działania naprawcze powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych Skarżącego stanowi jedynie przesłankę do zwolnienia Prezydenta z odpowiedzialności za niezrealizowanie w terminie zadań określonych w POP, podczas gdy możliwości finansowe Skarżącego winny wyrażać zakres działań naprawczych do których wykonania zobowiązany został Skarżący.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i równoczesne uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15.10.2020 r., znak DI-420/15/2020/es oraz poprzedzające ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...], znak KDL7062.11.2019.uw z dnia 10.12.2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz – każdorazowo – zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy w niniejszej sprawie.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.Odnosząc się do najistotniejszego z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. (zarzut z pkt d) wskazać należy, że wskazany przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreśla się przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości.Przypomnieć należy, że w wyniku rozpoznania skargi, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2726/20, oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący i w rezultacie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 6666/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096 oraz wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2889/22, LEX nr 3768075). Zgodnie z powyższym konsekwencją uchylenia orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone (wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 4150/18, LEX nr 3025406). Prowadzi to do wniosku utrwalonego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2886/18, LEX nr 2625816, wyrok NSA z 27 października 2023 r., sygn. akt I FSK 1004/23, LEX nr 3687975).Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 6666/21 wskazał, że: Ocena prawna zachowania zagrożonego administracyjną karą pieniężną powinna bowiem uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych". NSA zwrócił też uwagę, że na etapie opiniowania uchwały Sejmiku Województwa oraz także w trakcie postępowania administracyjnego Prezydent podnosił, że realizacja owego zadania musi być poparta stosownymi rozwiązaniami prawnymi i wsparciem finansowym. Ponadto lektura akt postępowania zdaje się sugerować, że zarówno organy obu instancji, jak i Wicemarszałek Województwa, nie mieli wątpliwości, że normy ochrony powietrza określone w Harmonogramie nie są możliwe do zrealizowania. NSA wskazał, że w demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją. Dlatego też ocena prawna działania Prezydenta musi uwzględniać postanowienia Harmonogramu, według których: "Wymienione działania powinny być realizowane w miarę możliwości finansowych".Skarżący kasacyjnie podnosi, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął odmiennie od wynikającej z ww. wyroku NSA wykładni prawa wyrażającej się w przyjęciu, iż uwolnienie się odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego wymaga wykazania, że niedopełnienie obowiązku było następstwem szczególnego rodzaju okoliczności w rodzaju działania siły wyższej, stanu wyższej konieczności, działania osób trzecich za które prezydent nie odpowiada.Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że powołany przepis art. 190 p.p.s.a., w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę wykonał wytyczne NSA i poddał ocenie możliwości finansowe skarżącego dla zabezpieczenia środków i odniósł się do POP. Co więcej rozważył też art. 189f p.p.s.a. w kontekście harmonogramu rzeczowo-finansowej realizacji przedsięwzięcia. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy w toku postępowania administracyjnego odniosły się do możliwości finansowych realizacji programu i odpowiedzialności Polski przed organami UE, ale uznały za ważniejsze czystość powietrza.Nie uszło uwadze Sądu, że w zakresie niesłusznie podniesionego zarzutu przez skarżącego kasacyjnie, to właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z należytą starannością i dokładnością wykonał zalecenia NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy. NSA poczynił generalną uwagę, iż w demokratycznym państwie prawa podmiot zagrożony odpowiedzialnością prawną musi mieć możliwość wykazania, że podjął wszelkie możliwe i racjonalne działania celem uwolnienia się od odpowiedzialności prawnej zagrożonej sankcją.Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż system realizacji celów wskazanych w programie ochrony powietrza został zatem skonstruowany w ten sposób, iż to na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek nakłonienia mieszkańców gmin, poprzez udzielanie stosownych dopłat, do przeprowadzenia w obiektach budowlanych określonych inwestycji proekologicznych. Obowiązek ten sprowadza się zatem do przeprowadzania przez organy wykonawcze gmin skutecznych działań promujących tego rodzaju inwestycje, skutkujących następnie zrealizowaniem ich przez mieszkańców w odpowiedniej liczbie w danym okresie rozliczeniowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy działania Prezydenta przyniosły efekty na poziomie niższym niż wynikający z POP, niemniej próżno w tym kontekście dopatrywać się przyczyn o charakterze nadzwyczajnym. W samą instytucję jest zatem w oczywisty sposób wpisany element pewnego ryzyka w postaci niezareagowania przez mieszkańców w odpowiednim zakresie na zachęty finansowe, kierowane do nich przez organy wykonawcze gmin, co jednakże w braku okoliczności o charakterze nadzwyczajnym stanowi stan, za który odpowiedzialność przypisuje się bezpośrednio tymże organom wykonawczym.Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że konstrukcja zarzutów sformułowanych w pkt a, b i c petitum skargi kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do zakwestionowania utrzymania błędnej decyzji przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska w obrocie prawnym. Ocena tych zarzutów musi prowadzić do wniosku o ich bezzasadności.Po pierwsze zbiór przepisów procesowych wskazanych jako naruszenie – odpowiednio: art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut z pkt a), art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. (zarzut z pkt b) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (zarzut z pkt c) mają wskazywać na przekroczenie granic sądowej kontroli administracji publicznej, braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej co do wadliwości stosowania przez organy administracji wskazanych przepisów k.p.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jako przepis ustrojowy wskazuje, że to sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie mogło więc dojść w sprawie do naruszenia tego przepisu, orzekał bowiem sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej działających w sprawie administracyjnej. Kontrola ta doprowadziła do wydania orzeczenia opartego na art. 151 p.p.s.a.Po drugie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Naruszenie przepisu art. 145 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Takiego powiązania przepisów prawa w stawianym zarzucie, który skutkowałby zasadnością podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wykazał. (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.Po trzecie sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowo nie uczyniono.Abstrahując od powyższego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany z urzędu:1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności;3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy;4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r.; sygn. akt II GSK 118/12).Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Organ wywiązał się z obowiązku ustalenia faktycznego w zgodzie z regułami dowodowymi wynikającymi z k.p.a.Po czwarte stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trzeba tu wyjaśnić, że co do zasady sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego z wyjątkiem sytuacji wskazanych w art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a., bowiem opiera się na ustaleniach organów administracji i tylko kontroluje czy są one prawidłowe.Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21).Sąd pierwszej instancji nie naruszając art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i orzekł na podstawie wystarczającego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że orzekł mimo niekompletnych akt sprawy lub pominął część tych akt. Sąd ten oparł swoje ustalenia na dowodach i faktach znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Ustalone na tej podstawie okoliczności faktyczne, były wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, w szczególności na rozpoznanie jej istoty.Po piąte zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11 oraz z dnia 18 sierpnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 848/20), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2024 r.; sygn. akt III OSK 4/23 oraz z dnia 28 czerwca 2022 r.; sygn. akt II GSK 356/19). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15).Ponadto należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisów.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego.Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł.Z powyższego przepisu wynika, że za naruszenia określone w jego ust. 1 nałożenie kary jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za przyjęcie programu ochrony powietrza i jego aktualizację nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Wymierzenie następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od10 000 zł do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, wyd.VI, LEX oraz powołane tam orzecznictwo).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu i prawidłowo ocenił jego zastosowanie przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akta administracyjnych wprost wynika, że Prezydent nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP w 2016 r. i w 2017 r., tj. obniżenie emisji z ogrzewania indywidualnego.Skoro zatem skarżący terminu realizacji ww. zadania nie dotrzymał skarżący, zgodnie z dyspozycją art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. obowiązany był do wymierzenia Prezydentowi administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy dotyczące kar pieniężnych nie zawierają postanowień nakazujących podejmowanie działań dotyczących oceny racjonalności w postępowaniu Miasta czy też jej winy w niedotrzymaniu terminów realizacji określonych zadań.Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.., przeprowadzenia rozprawy.