Wyrok - II SA/Gl 136/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - z dnia 29 maja 2026
Teza
Uchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 21 listopada 2025 r. nr C.RUT.477.55.2025.ES w przedmiocie kary pieniężnej za usługi wodne 1. uUchylono decyzję I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 21 listopada 2025 r. nr C.RUT.477.55.2025.ES w przedmiocie kary pieniężnej za usługi wodne 1. u
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Przedmiot
skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
29 maja 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Przewodniczący
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Rozstrzygnięcie
Uchylono decyzję I i II instancji
UZASADNIENIE
Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia 14 listopada 2012 r. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K., pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód oraz do ziemi poprzez istniejące wyloty W25, W26, W27 do wód potoku [...] z odcinka drogi ekspresowej [...] Obwodnicy miasta S. od km [...] do km [...]. Pozwolenie zostało wydane na czas określony tj. do dnia 14 listopada 2022 roku.Pierwotnie w dniu 29 maja 2023 r., a następnie pismem z dnia 18 października 2023 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (obecnie skarżący), wystąpił z wnioskiem o nowe pozwolenie wodnoprawne, które zostało udzielone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 12 czerwca 2024 r. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2024 r.Decyzją z dnia 19 września 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 23.375,00 zł za okres I kwartału 2024 roku - za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do wód potoku [...] wylotami W25, W26, W27, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że skarżący nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na przedmiotową usługę wodną, co spowodowało, że w okresie I kwartału 2024 r. odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do Potoku [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organ przyjął przy tym, że waga tego naruszenia prawa jest istotna. Podkreślił, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest niezbędne nie tylko w celu przymuszenia skarżącej do dalszej realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).Organ I instancji rozważył także możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednak w jego ocenie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Powołując się na treść art. 189f k.p.a. organ podał, że strona skarżąca nie wskazywała, by wystąpiły nieprzewidywalne, nadzwyczajne okoliczności (siła wyższa), na które nie miała wpływu.Odnosząc się do argumentu skarżącego w kwestii przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, organ I instancji uznał, że argument ten pozostaje bez znaczenia. W ocenie organu przekroczenie terminów załatwienia sprawy spowodowane było przyczynami leżącymi po stronie skarżącego, nie zaś przewlekłością organu.W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.Organ odwoławczy obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył też znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 472aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960). Potwierdził, że w okresie od 15 listopada 2022 r. do 16 lipca 2024 roku skarżący korzystał z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Podzielił dokonaną przez organ I instancji ocenę, że skarżący nie dochował należytej staranności, ponieważ procedura przetargowa została rozpoczęta zbyt późno w stosunku do terminu wygaśnięcia pozwolenia, zawarcie umowy na opracowanie operatu wodnoprawnego nastąpiło dopiero po upływie ponad czterech miesięcy od wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto brak jest dowodów na podjęcie działań minimalizujących ryzyko przerwy w obowiązywaniu decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że argument o przedłużeniu procedury przetargowej nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia dla naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W tym kontekście organ podkreślił dodatkowo, że skarżący miał pełną możliwość skorzystania z instrumentów prawnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 37 k.p.a., tj. złożenia ponaglenia w przypadku bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, z czego nie skorzystał, co tym samym potwierdza, że nie wykorzystał dostępnych środków prawnych w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy.W dalszej części organ odwoławczy dokonał oceny przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189d k.p.a. oraz wyjaśnił przyczyny braku zastosowania art. 189f k.p.a., powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdził, że naruszenie prawa przez skarżącego miało charakter istotny, trwały i zawiniony, a jego skutki - choć nie zostały bezpośrednio zmierzone - mogły negatywnie oddziaływać na stan środowiska wodnego. W związku z tym decyzja o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej była w pełni uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami.W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:1. art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, przez jego zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą kary administracyjnej, pomimo że pozwolenie wodnoprawne nie zostało wygaszone stosowną decyzją administracyjną, co w konsekwencji nie pozwala na uznanie, że skarżący korzystał z usługi wodnej nie legitymując się pozwoleniem wodnoprawnym;2. art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 472c ust. 3 Prawa wodnego, przez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary;3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, skutkujące przyjęciem przez organ odgórnego założenia, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, o których mowa w 189f § 1 k.p.a.Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności skarżący skupił się na dyskredytowaniu sposobu, w jaki organy obu instancji rozpatrzyły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie podzielając przy tym stanowiska prezentowanego w wydanych decyzjach.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko i odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:Skarga zasługiwała na uwzględnienie.Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na stronę skarżącą administracyjną karę pieniężną za usługę polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do wód potoku [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Kara ta obejmowała okres I kwartału 2024 r. Dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, które uzyskała strona skarżąca, zostało wydane na czas określony – do dnia 14 listopada 2022 r. Zarazem wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 20 października 2023 r.Przystępując do rozpoznania sprawy przypomnieć wypadnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach, w których przedmiotem było wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, wyrażano pogląd, iż przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia (zob. m.in.: uchwała NSA z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11; wyroki NSA z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 108/22; z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 7300/21; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 3159/18; wyrok tut. Sądu z dnia 14 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 685/25). Argumentacja ta w pełni znajduje zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie znowelizowanych przepisów Prawa wodnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 514/25; wyrok tut. Sądu z dnia 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1518/25).Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć też wypadnie, że podmiot dysponujący uprzednio wydanym pozwoleniem wodnoprawnym składając wniosek o ponowne wydanie pozwolenia wodnoprawnego po upływie terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, musiał liczyć się z obowiązkiem poniesienia negatywnych konsekwencji korzystania z usług wodnych, w tym nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Winien był również mieć na uwadze to, iż organ nie będzie w stanie, w ustawowym, przewidzianym w art. 35 k.p.a. terminie, załatwić jego sprawy, tym bardziej, że trudno uznać wydanie pozwolenia wodnoprawnego za sprawę prostą, którą organ może załatwić niezwłocznie. Składając wniosek zawsze należy uwzględniać możliwość przeprowadzenia przez organ ewentualnego postępowania wyjaśniającego i mieć to na uwadze, z odpowiednim wyprzedzeniem inicjując postępowanie administracyjne. Jakkolwiek trudno tu sformułować ogólne wytyczne, to jednak wskazać przyjdzie, że samo złożenie wniosku o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, winno być oceniane z perspektywy terminów przewidzianych w przywołanym wyżej art. 35 k.p.a. To zaś oznacza, że biorąc pod uwagę złożoność materii objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zdaniem Sądu, można przyjąć, że organ winien mieć co najmniej miesiąc na analizę złożonego wniosku.Z drugiej strony, z pola widzenia nie może umknąć fakt, iż organ dopiero w dniu 12 czerwca 2024 r., a więc po upływie ponad siedmiu miesięcy od złożenia wniosku, udzielił pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres. Wymierzona kara pieniężna obejmowała swoim zakresem I kwartał 2024 r., a więc okres, w którym to organ w istocie wziął na siebie odpowiedzialność za brak rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zarazem, podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja dotycząca braku zarzutu przewlekłości odnośnie działania organu, nie trafia w tych okolicznościach do przekonania. Szybkość i efektywność działania organu jest bowiem ustawowo określonym standardem (art. 12 § 1 k.p.a.), a fakt, że strona nie skorzystała z możliwości wniesienia ponaglenia, w żadnym stopniu nie zmienia oceny zaniechań organu odnośnie prowadzenia postępowania administracyjnego. Co więcej, twierdzenie, że "nawet jeśli postępowanie administracyjne trwało dłużej niż przewiduje art. 35 k.p.a., nie zwalnia to podmiotu z obowiązku posiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego" stoi w całkowitej sprzeczności nie tylko z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) lecz przede wszystkim z zasadą zaufania strony do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Postawa organu sprowadza się więc do usprawiedliwienia własnej, wielomiesięcznej bezczynności, faktem wystąpienia przez stronę z wnioskiem po upływie terminu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z faktu, że oczekując na wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, strona nie skorzystała z możliwości wniesienia ponaglenia, nie można formułować wniosku, że zwłoka organu jest usprawiedliwiona, a fakt odprowadzania wód opadowych bez wymaganego pozwolenia przez cały, siedmiomiesięczny okres oczekiwania na wydanie decyzji, uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za część tego okresu – tj. za I kwartał 2024 r.Sięgając z kolei do dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 189f k.p.a. organ może odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.W zaistniałych okolicznościach faktycznych, po pierwsze błędne jest przekonanie organu, że naruszenie prawa polegające na odprowadzaniu wód opadowych bez wymaganego zezwolenia miało charakter trwały, bo zakończyło się dopiero z dniem, w którym decyzja przyznająca nowe zezwolenie wodnoprawne stała się ostateczna. Trwałość i okres naruszania prawa był bowiem ściśle skorelowany z brakiem działania organu, który w ewidentny sposób przekroczył terminy przewidziane dla załatwienia sprawy. Po drugie, organ wymierzając administracyjną karę pieniężną tylko za I kwartał 2024 r. wykazał się daleko idącą niekonsekwencją, gdyż z całego okresu działania strony bez zezwolenia, karą objął tylko jeden kwartał, bez jednoznacznego wskazania powodu, dla którego akurat ten okres został przez organ wybrany. Co więcej, gdyby organ dochował terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 k.p.a. i rozpoznał wniosek strony, do naruszenia prawa, uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej za ten okres by nie doszło. Zdaniem Sądu, kierując się dyrektywą zawartą w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ winien dokonać oceny "wagi naruszenia prawa", przy czym oznacza to zbadanie nie tylko postawy strony, ale również innych okoliczności, które mogły wpłynąć na ocenę stopnia "zawinienia" strony – w tym przypadku opieszałość samego organu.Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią wyżej poczynione wskazania i wnikliwie rozważą dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. W szczególności zaś ocenią, z perspektywy art. 189f § 1 k.p.a., stopień naruszenia prawa, uwzględniając zarówno dochowanie wymogu dbałości z punktu widzenia strony, jak i poprawności i efektywności działań podjętych przez organ administracji publicznej, biorąc przy tym pod uwagę wymogi wynikające z zasad ogólnych k.p.a.Mając na względzie powyższe orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143).O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118).Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek skarżącego i przy braku żądania przez organ przeprowadzenia rozprawy.Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. – na wniosek skarżącego i przy braku żądania przez organ przeprowadzenia rozprawy.Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl