Wyrok - II SA/Wr 684/25 - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - z dnia 1 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp.k. z siedzibą w Ś. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.158.2024.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu jedenastu budynków mieszkalnych wielorodzinnycUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp.k. z siedzibą w Ś. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.158.2024.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu jedenastu budynków mieszkalnych wielorodzinnyc
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
1 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Przewodniczący
Olga Białek
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (11)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. Nr IF-O.7840.1.158.2024.MS, po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej "strona odwołująca się"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej zwana "K.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.; zwana "Pr.bud."), Wojewoda Dolnośląski uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 2 kwietnia 2024 r. Nr 618/2024, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono na rzecz S. sp.j. z/s w Ś. (zwana dalej "strona skarżąca", "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu jedenastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (oznaczonych jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w tym czterech budynków z garażami podziemnymi (oznaczonych jako [...], [...], [...], [...] ) wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...], obręb S., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji i powołując się na przepisy art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 4 Pr.bud., w konkluzji wskazał, że z wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że wnioskowana inwestycja dotyczy budowy "zespołu jedenastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ozn. jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w tym [...], [...], [...], [...] z garażami podziemnymi wraz z urządzeniami budowlanymi" na działce nr [...], jednocześnie w projekcie zagospodarowania terenu (s. 11) odnotowano, że "inwestycja będzie prowadzona w dwóch głównych etapach, na podstawie dwóch pozwoleń na budowę. 2 etapy zamierzania: I - budowa drogi wewnętrznej (ul. [...]), II - budowa zespołu budynków 2 etapy -1-11 budynków, 2-9 budynków; II etap zamierzenia 1 etap inwestycji dodatkowo etap ten realizowany jest w 2 etapach; II etap zamierzenia 2 etap inwestycji dodatkowo etap ten realizowany jest w 2 etapach". Nadto, na mapie do celów projektowych przedstawiono obiekty wymienione we wniosku zaznaczono słownie etap [...] i etap [...] dotyczący prawdopodobnie drogi wewnętrznej oraz odnotowano budynki, których projekty zostały zatwierdzone decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 572/2023. Organ pierwszej instancji zauważył w decyzji, że "Planowane przedsięwzięcie, biorąc pod uwagę przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r., Dz.TJ.2019.1839 t.j. ze zm., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako drugi etap inwestycji mieszkaniowej realizowanej przez tego samego inwestora na tej samej nieruchomości gruntowej, zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Głównym aspektem wymagającym wyjaśnienia jest – w ocenie Wojewody – precyzyjne określenie przedmiotu zamierzenia budowlanego przez inwestora. Wniosek o pozwolenie na budowę skupia się wyłącznie na realizacji jedenastu budynków mieszkalnych, jednakże treść przedłożonego projektu budowlanego pozwala domniemywać, że jest to jedynie część większego zamierzenia realizowanego etapowo. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 Pr.bud., pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wobec powyższego, jak wskazał Wojewoda, pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a złożonym wnioskiem występują nieścisłości, które nie zostały doprecyzowane przez Starostę. W przypadku skorzystania z regulacji art. 33 ust. 1 Pr.bud., inwestor winien przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w tym również mapę do celów projektowych. Dodatkowo, ewentualne niewłaściwe określenie zakresu wnioskowanej inwestycji (jej całości), a w rezultacie prowadzenie postępowania jedynie wobec jednego z jej etapów mogłoby doprowadzić do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. W sytuacji gdy inwestor skorzystałby z regulacji art. 33 ust. 1 Pr.bud., organ pierwszej instancji winien określić krąg stron postępowania dla całego zamierzenia budowlanego. Tym samym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta winien wezwać inwestora do doprecyzowania zamierzenia budowlanego oraz usunięcia nieścisłości zawartych w dokumentacji.Ponadto organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012 r. poz. [...]; dalej zwana jako "m.p.z.p."; powyższa uchwała była dwukrotnie zmieniona uchwałami z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. [Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r. poz. [...]] oraz [...] września 2018 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. [Dz. Urz. Woj. Doln. z 2018 r. poz. [...]]). Teren zainwestowania został oznaczony na rysunku m.p.z.p. symbolem A-MW[..] przeznaczonym pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (§ 24 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). W odniesieniu do zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. organ zwrócił uwagę na jego § 12 ust. 1 pkt 8 stanowiący, że w przypadku realizacji nowych obiektów, z zastrzeżeniem pkt 9, lub rozbudowy obiektów istniejących liczba nadziemnych kondygnacji zabudowy nie może być większa niż 3, bez uwzględnienia poddasza użytkowego, wysokość zabudowy nie może przekroczyć 14 m. Opisując niniejsze zamierzenie budowlane, na s. 9 projektu architektoniczno-budowlanego odnotowano, że "budynek zaprojektowany został jako 4 kondygnacyjny (parter, 1 piętro, 2 piętro oraz poddasze). Bryła budynku jest zwarta i prosta, przekryta dachem płaskim". Jak wynika z rzutów poddaszy (rys. nr [...], [...], [...]), dachów (rys. nr [...], [...], [...]) oraz elewacji i przekrojów (rys. nr [...] – [...], [...] – [...], [...] – [...]), zaprojektowano budynki o czterech pełnych kondygnacjach przykryte dachem płaskim. Analizując powyższą kwestię, Wojewoda zaznaczył, że ustalenia m.p.z.p. nie definiują, czym jest poddasze użytkowe. Również w Pr.bud. brak jest takiej definicji. Definicja kondygnacji a przy tym również poddasza użytkowego znajduje się jedynie w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej jako "rozp.war.techn."). Przepis ten stanowi, że poprzez kondygnacje rozumieć należy poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. W ocenie organu rozumienie poddasza użytkowego jako pełnej kondygnacji pod dachem płaskim jest zbyt dużym uproszczeniem i stanowi próbę obejścia ustaleń m.p.z.p.Powołując się dalej na definicję "poddasza" zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN (termin ten należy rozumieć jako "przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku"; https://sjp.pwn.pl/slowniki/poddasze.html), jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że takie rozumienie poddasza wyklucza możliwość realizacji czterech pełnych kondygnacji przykrytych dachem płaskim. Wobec powyższego, organ uznał interpretację ustaleń m.p.z.p. dokonaną przez organ pierwszej instancji za błędną. Bez znaczenia przy tym pozostaje spełnienie drugiego kryterium § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p. dotyczącego ograniczenia wysokości zabudowy do 14 m. Opisane kryteria dotyczące maksymalnej liczby kondygnacji oraz maksymalnej wysokości projektowanych obiektów muszą – zdaniem Wojewody – zostać spełnione łącznie. Stąd też planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta winien wezwać inwestora - korzystając z regulacji art. 35 ust. 3 Pr.bud. - do doprowadzenia wnioskowanej inwestycji do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p. Przy czym, jak wskazał organ odwoławczy, tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Pr.bud. powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym, z uwagi na niezgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. organ jest zobligowany do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozp.war.techn., do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Planowana inwestycja winna mieć zapewniony dojazd z realną a nie wyłącznie warunkową możliwością wykorzystania go do celów obsługi komunikacyjnej zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1189/18). Nadto, "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Jak wskazano na s. 5 projektu zagospodarowania terenu, "Działka posiada dostęp do publicznej drogi wewnętrznej (A-KDW[...], ul. [...], dz. nr [...], [...], [...]) oraz w następnej kolejności drogi publicznej do ul. [...] (dz. nr [...]) i istniejący na niej fragment drogi wewnętrznej (zrealizowany zgodnie z decyzją o pozwolenie na budowę nr 1032/2011 z 14 kwietnia, z późn. zmianami decyzją nr 1725/2016 z 1 lipca). Obsługa komunikacyjna działki oraz tym samym dostęp do drogi publicznej będzie odbywać się na podstawie umowy pomiędzy Gminą S. a Inwestorem, w sprawie określenia szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg publicznych spowodowanych inwestycją niedrogową". Dodatkowo, jak wynika z pisma inwestora z dnia 4 marca 2025 r., "Według wiedzy Wnioskodawczym prace wykonawcze w zakresie inwestycji drogowej zrealizowane zostały na podstawie zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych z dnia 12 marca 2024 r., złożonego przez Gminę S. jako inwestora robót drogowych". Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, budowa lub przebudowa dróg wewnętrznych lub publicznych nie stanowi przedmiotu analizowanego opracowania, a tym samym nie podlega ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto, w stosunku do sygnalizowanego "uprzedniego samowolnego obniżenia przez inwestora drogi wewnętrznej - ul. [...]" wskazano, że wyszczególnione roboty nie były przedmiotem kwestionowanego opracowania.W odniesieniu do argumentacji strony odwołującej, że "nowa inwestycja odnosi się do samowolnie obniżonego poziomu drogi wewnętrznej - tj. utrwala na przyszłość obniżenie drogi a tym samym unicestwia prawo skarżącego realnego dostępu do drogi publicznej", Wojewoda stwierdził, że kwestionowana decyzja nie "utrwala na przyszłość obniżenia drogi", a jedynie opisuje obecny stan faktyczny, co wynika z opisu dokonanego przez stronę odwołującą się. Realizacja jedenastu budynków oraz dojazdów i dojść na terenie zainwestowania (działka nr [...]) nie doprowadzi do ograniczenia strony odwołującej się realnego dostępu do drogi publicznej. Tym samym, organ uznał zarzuty odwołania za bezzasadne. Jednocześnie podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny prawidłowości lub ewentualnej wadliwości umowy inwestora z Gminą S. Abstrahując od powyższego, inwestor winien legitymować się stosownymi pozwoleniami wskazującymi na dostęp prawny terenu zainwestowania do drogi publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta winien zweryfikować dokumentację w powyższym zakresie oraz dokonać ewentualnego wezwania inwestora do przedłożenia dokumentów świadczących o dostępie prawnym i faktycznym terenu zainwestowania do drogi publicznej.Dodatkowo, organ pierwszej instancji winien ocenić, czy z uwagi na realizację garaży podziemnych niezbędne jest trwałe odwodnienie wykopów budowlanych, co z kolei wprowadza obowiązek zgłoszenia wodnoprawnego w myśl art. 394 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.). Analogicznie Starosta powinien przeprowadzić analizę zagospodarowania wód opadowych – "Wody opadowe z połaci dachowych oraz z terenów utwardzonych odprowadzane będą poprzez projektowaną osiedlową zewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej do rowu melioracyjnego w obrębie działki nr [...]" w kontekście konieczności uzyskania niezbędnych pozwoleń.Ostatnim aspektem, na który zwrócił uwagę Wojewoda, jest stosowne adresowanie korespondencji. Powołując się na art. 10 § 1 K.p.a., organ drugiej instancji wskazał, że z mapy do celów projektowych wynika, że wnioskowany budynek nr [...] został usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Z uwagi na wskazaną odległość działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji chociażby ze względu na przepisy przeciwpożarowe. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 1 rozp.war.techn., odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 rozp.war.techn. w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w przypadku budynków kategorii ZL, być mniejsza niż 8 m. Działka strony odwołującej się oraz należący do niej budynek znajdują się w odległości mniejszej niż wskazywane 8 m, wobec czego projektowana inwestycja wprowadza nowe oddziaływanie na teren działki nr [...], które należałoby w przyszłości uwzględnić przy projektowaniu na niej nowej zabudowy. Tym samym, również podmioty będące właścicielami działki nr [...] powinny brać udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się wydruk z księgi wieczystej nr [...], na którym zakreślono wpis "odpłatny zarząd nieruchomością wspólną sprawuje S. sp.j. z siedzibą w Ś. (REGON [...]), zgodnie z § 12 umowy stanowiącej podstawę wpisu". Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że Starosta na podstawie przytoczonego wpisu doręczył decyzję inwestorowi dla wspólnot mieszkaniowych znajdujących się na działce nr [...], pomijając rzetelną weryfikację opisanej okoliczności. Tym samym organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wezwać inwestora o przedłożenie umowy będącej podstawą przytoczonego wpisu, a następnie zweryfikować, czy nie doszło do jej rozwiązania.Z uwagi na wadliwość postępowania prowadzonego przez Starostę sprawa winna być – jak wskazał reasumując organ odwoławczy – ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w celu zapewnienia stronom postępowania prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej wynikającego z art. 15 K.p.a. Zakres i skutki uchybień względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, art. 81 K.p.a.) wymagają cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, zaś wydanie decyzji reformatoryjnej nie byłoby dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego przewidziane w art. 136 K.p.a.W sprzeciwie na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:1) postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj.:a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, polegającej na:– przyjęciu, że między projektem zagospodarowania terenu a treścią wniosku zachodzą wątpliwości, w tym zwłaszcza, że projekt zagospodarowania terenu nie ujmuje również tej części inwestycji, która znajduje się poza opracowaniem będącym podstawą obecnie procedowanego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem projekt zagospodarowania terenu zawiera oznaczenie zarówno inwestycji w zakresie obecnie procedowanego wniosku (11 budynków), jak i przedstawia dane odnośnie inwestycji w zakresie wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę obejmującego 9 budynków, dodatkowo rozróżniając kolorystycznie oba etapy opracowania, zatem pomiędzy przedmiotem wniosku a zakresem opracowania projektowego nie zachodzą rozbieżności;– zaniechaniu badania dokumentów dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu inwestycji, co prowadziło do wydania wytycznych nakazujących zbadanie tych okoliczności organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem dostęp taki został wykazany i opisany, a Starosta rozpoznał i ocenił istnienie takiego dostępu w sposób prawidłowy, zaś jedyne uchybienie w zakresie analizy akt sprawy zaszło po stronie Wojewody;– zaniechaniu badania dokumentacji w zakresie w jakim z dokumentacji geotechnicznej załączonej do projektu budowlanego wynika, że fundamenty posadowione będą powyżej zwierciadła wód gruntowych, co z kolei doprowadziło do nieuprawnionego wydania wytycznych w zakresie badania tych okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy;– zaniechaniu badania dokumentacji w zakresie w jakim z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zakres opracowania przedłożonym projektem nie obejmuje wylotu do rowu melioracyjnego, a wylot ten znajduje się w zakresie opracowania projektowego I etapu inwestycji, dla którego wydana została już decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a to w ramach tego postępowania weryfikacji podlegał fakt istnienia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego z terenu całej inwestycji, stąd obecnie nie zachodzi potrzeba powtórnego badania tych okoliczności;– przyjęciu, że projektowany budynek nr [...] (dz. nr [...]) znajduje się w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] i jednocześnie w odległości mniejszej niż 8 m od najbliższego budynku położonego na działce nr [...], co w konsekwencji stanowi o oddziaływaniu na ten budynek z uwagi na istnienie mniejszych odległości niż wymagane przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej podczas, gdy w istocie budynki te znajdują się od siebie w odległości około 19,47 m i w konsekwencji nie są zbliżone w stopniu mniejszym niż minimalne odległości wynikające z przepisów prawa, a zatem nie zachodzi oddziaływanie projektowanego budynku na budynek sąsiedni;b) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 3 pkt 1 Pr.bud. w zw. z art. 107 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wymaganym jest wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wnioskiem a treścią dokumentacji projektowej co do zakresu inwestycji, podczas gdy rozbieżności takie nie występują, a przedstawiony projekt zagospodarowania terenu obejmuje zarówno oznaczenie przedmiotu zainwestowania będącego podstawą wnioskowanego pozwolenia na budowę (w zakresie 11 budynków mieszkalnych), jak i uwidacznia owo opracowanie na tle pozostałej części inwestycji, co do której wydane zostało wcześniejsze pozwolenie na budowę 9 budynków i w tym zakresie projekt zagospodarowania terenu obejmuje inwestycję rozumianą jako całość przedsięwzięcia podzielonego na dwa etapy budowy (tj. 2 zespołów budynków mieszkalnych);c) art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz §14 rozp.war.techn. poprzez sformułowanie wytycznych w zakresie konieczności weryfikacji dokumentów w zakresie zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Równolegle do granicy terenu zainwestowania (działki [...]) przylegają działki publiczne należące do Gminy S., na których zrealizowana jest infrastruktura drogowa ul. [...] wybudowana na podstawie umowy z Gminą, a w związku z połączeniem terenu inwestycji z ul. [...] inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i wszelkie niezbędne dokumenty w tym zakresie zostały złożone w toku postępowania, w tym dokumentacja umowna z Gminą. Nadto, w badanej przez organ drugiej instancji księdze wieczystej znajduje się wpis służebności gruntowej przejazdu i przechodu do nieruchomości będącej przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie;d) art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez sformułowanie wytycznych w zakresie konieczności weryfikacji, czy w związku z budową garaży podziemnych koniecznym jest trwałe odwodnienie wykopów budowlanych, a co z kolei wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. W dokumentach projektowych znajduje się opinia geotechniczna, z której wynikają warunki wodne, w tym ustalenie, że nie stwierdzono wód gruntowych w poziomie fundamentów, zaś w dokumentacji projektowej wskazano, że fundamenty lokalizowane będą powyżej występujących na tych terenach wód gruntowych;e) art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez sformułowanie wytycznych w zakresie konieczności analizy gospodarowania wodami opadowymi. W dokumentach projektowych znajduje się wyraźne oznaczenie, że podlegająca obecnie zatwierdzeniu dokumentacja projektowa nie posiada planowanego wylotu do rowu, a fizyczne odprowadzenie wód opadowych następuje za pośrednictwem sieci objętej pozwoleniem na budowę dla I etapu inwestycji, w ramach którego badane było już istnienie pozwolenia wodnoprawnego na gospodarowanie wodami opadowymi poprzez ich odprowadzenie z terenu działki nr [...] do rowu znajdującego się na działce nr [...];f) art. 107 § 2 i 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez sformułowanie wytycznych w zakresie konieczności weryfikacji czy podmiot zarządzający nieruchomością posiadającą urządzoną księgę wieczystą dla działki nr [...] nie uległ zmianie. W konsekwencji, Wojewoda nie był uprawniony do sformułowania wytycznych, zwłaszcza w sytuacji gdy Starosta ustalił przedmiotowe dane podmiotu zarządzającego w oparciu o wpis w dziale III księgi wieczystej, a wpis ten, jako korzystający z domniemania prawnego zgodności ze stanem prawnym, stanowił podstawę do tych ustaleń;g) art. 138 § 2a K.p.a. poprzez określenie wytycznych w zakresie sposobu wykładni § 12 ust. 1 pkt 8 w zw. z pkt 10 lit. e m.p.z.p. oraz w zw. z § 3 pkt 16 rozp.war.techn., podczas gdy wykładnia dokonana przez Wojewodę jest chybiona i została objęta zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego w ramach sprzeciwu, a w konsekwencji nie powinna stanowić wytycznych, którymi winien kierować się Starosta w razie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;2) prawa materialnego, tj.:a) § 12 ust. 1 pkt 8 w zw. z pkt 10 lit. e m.p.z.p. oraz w zw. z § 3 pkt 16 rozp.war.techn. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykładnia przepisów prawa miejscowego dopuszcza wyłącznie budowę kondygnacji poddasza jako kondygnacji 4, jeśli jest ona przekryta dachem spadzistym. Tymczasem przepisy m.p.z.p. wyraźnie wskazują, że poddasze nie jest uwzględniane w liczbie kondygnacji maksymalnie dopuszczonych do wzniesienia, przy jednoczesnym dopuszczeniu przy budowie budynków na terenie objętym planem wszelkich form konstrukcji dachu (w tym również płaskich), a głównym ograniczeniem zabudowy jest maksymalny wskaźnik wysokości budynków, którego projektowana inwestycja nie przekracza. Ponadto, wykładnia ta przewidująca konstrukcję poddasza wyłącznie z dachem spadzistym powodowałaby kolizję natury systemowej, wprowadzając definicję poddasza niekorespondującą z przepisami rozp.war.techn.;b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie konieczności weryfikacji aktualności wpisu podmiotu zarządzającego sąsiednią nieruchomością jako adresata korespondencji w toku postępowania, podczas gdy wobec istnienia domniemania prawnego i braku danych przeciwnych, organ jest zobowiązany przyjąć dane wynikające z domniemania prawnego;c) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w dokonaniu wykładni przepisów prawa miejscowego, które prowadziły do ograniczenia możności zabudowy, jakie nie wynika z tych przepisów, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia prawa własności w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy.Mając na uwadze treść powyższych zarzutów, strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.W uzasadnieniu skargi odnosząc się do poszczególnych zarzutów, skarżąca wskazała, że rozbieżność pomiędzy wnioskiem a projektem budowlanym jest pozorna, bowiem na mapie projektu zagospodarowania terenu w obrębie granic działki nr [...] wyraźnie wyznaczono dwie części oznaczone poszczególnymi znacznikami w kolorze obejmującymi zarówno obiekty jak i zagospodarowanie terenu wchodzące w zakres opracowania projektowego objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (z wyraźnie oznaczonymi konturami 11 budynków) oraz mieszczącą się w granicach działki część przedstawioną w kolorystyce szarej, na której znajduje się 9 budynków. Elementy opracowania zostały zatem wyraźnie oznaczone na mapie poprzez użycie odpowiedniej legendy i kolorystyki, co pozwala na łatwe odróżnienie obecnie procedowanego zakresu opracowania projektowego od wcześniejszego opracowania obejmującego 9 budynków objęte ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, co także ujęto na mapie (wskazana tam decyzja o pozwoleniu na budowę nr 572/2023). W konsekwencji, powyższe okoliczności podlegały niewłaściwej ocenie organu odwoławczego, dokonanej bez należytej analizy treści dokumentacji projektowej. Nałożenie zatem obowiązku wyjaśnienia wątpliwości w powyższym zakresie stanowi uchybienie przepisom postępowania, albowiem zakres przedłożonego projektu zagospodarowania terenu w zakresie dokumentu mapowego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., obejmuje całość informacji wymaganych przy ubieganiu się o udzielenie pozwolenia na budowę części większej inwestycji.Odnosząc się do wykładni przepisów m.p.z.p., inwestor wskazał, że Wojewoda nie miał podstaw, aby przy tej wykładni abstrahować od reguł wykładni systemowej, skoro to w ramach systemu prawa (planistycznego aktu prawa miejscowego, Pr.bud. i rozp.war.techn.) następowało stosowanie prawa. Ponadto, organ pominął warstwę treściową wynikającą z § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p., jak i uchwał, którymi zmieniano akt planistyczny. Z brzmienia tego przepisu wynikają dwa istotne zagadnienia. Po pierwsze, wskazano w nim, że "liczba nadziemnych kondygnacji zabudowy nie może być większa niż 3, bez uwzględnienia poddasza użytkowego", co oznacza, że organ planistyczny wskazał, że do liczby 3 kondygnacji nie wlicza się poddasza użytkowego, które – w rozumieniu postanowień planu – jest osobną kondygnacją, której nie wlicza się do liczby maksymalnie 3 kondygnacji nadziemnych. Może zatem istnieć poddasze użytkowe w budynku, w którym występują obok niego trzy inne kondygnacje nadziemne. Takie rozumienie poddasza użytkowego jako kondygnacji koresponduje z § 3 pkt 16 rozp.war.techn., zgodnie z którym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tak rozumiane "poddasze" nie jest poddane żadnym dodatkowym ograniczeniom, jak choćby co do konstrukcji dachu, pod którym się znajduje. Zatem niewątpliwie akt planistyczny przewiduje możliwość istnienia 3 kondygnacji, jednak do tej liczby nie wlicza poddasza, które również może być kondygnacją, jeśli zawiera pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Po drugie, w końcowej części § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p. wskazano jedno dodatkowe ograniczenie, tj. maksymalną wysokość budynku, która nie może przekraczać 14 m. Powyższe oznacza, że najistotniejszym kryterium ograniczającym, a – de facto – jedynym, jest ograniczenie wysokości dopuszczalnej zabudowy i przekroczenie tego kryterium w niniejszej sprawie nie zaistniało. Organ nie wziął wreszcie pod uwagę, przy okazji wykładni § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p., zmian jakie zaszły w § 12 ust. 10 m.p.z.p. Pierwotnie jednostka redakcyjna § 12 ust. 10 m.p.z.p. miała 4 litery (a-d), regulujące różne dopuszczalne formy konstrukcji dachu. Ich cechą wspólną były wyłącznie dachy o konstrukcji połaci umieszczonych pod kątem. Tymczasem uchwałą z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] Rada Gminy dodała literę "e", w której dopuszczono konstrukcję dachów płaskich we wszelkich formach pokrycia. Co jednak ważniejsze, nie dokonano żadnej zmiany § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p. Zatem organ planistyczny dopuścił konstrukcję dachów płaskich, a jednocześnie powstających w ten sposób kondygnacji pod dachem ("poddasza") nie włączył do liczby kondygnacji podlegających ograniczeniom zabudowy. Zakładając racjonalność prawodawcy lokalnego, dokonanie takiej zmiany nie może być oceniane inaczej niż dopuszczenie budowy budynków z dachami płaskimi, przy jednoczesnym przyjęciu, że konstrukcja tak powstałego poddasza (podobnie jak poddaszy w budynkach z dachami pochyłymi) nie wyczerpuje limitu liczbowego kondygnacji dopuszczalnej zabudowy, tj. może podlegać wzniesieniu ponad trzecią kondygnacją nadziemną.Odnośnie wytycznych w zakresie weryfikacji dostępu do drogi publicznej strona wskazała, że w niniejszym przypadku dostęp działki objętej wnioskiem został opisany w sposób wyraźny. Nieruchomość przylega bowiem do działek należących do Gminy, na których zlokalizowana jest infrastruktura drogowa ul. [...], która została już wzniesiona zgodnie z umową zawartą z Gminą. Część infrastruktury umożliwiającej dojazd do drogi publicznej położona jest na działce nr [...]. W konsekwencji, działka objęta pozwoleniem na budowę ma dostęp częściowo bezpośredni do drogi publicznej (gminnej drogi w pasie ul. [...] połączonej z ul. [...]), częściowo zaś infrastruktura przebiega przez grunt sąsiedni, na którym ustanowiona jest służebność. W konsekwencji, organ drugiej instancji zaniechał badania okoliczności, które wynikają z dokumentów i danych dostępnych w aktach sprawy, lub też nie wyprowadził wniosków, które wprost z takich dokumentów i danych wynikają. Ponadto, w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony Wojewoda nałożył wytyczne do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie wskazując, jakie przepisy postępowania miałyby zostać naruszone i tym samym powodowały konieczność udzielenia wytycznych, które byłyby związane z takim naruszeniem. Starosta zbadał posiadany dostęp faktyczny i prawny do drogi publicznej, który jest zapewniony. Okoliczności związane z oceną dostępu do drogi publicznej nie mogły zatem stanowić przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jako że nie zostały powiązane z żadnym naruszeniem prawa procesowego.W zakresie wytycznych dotyczących weryfikacji konieczności trwałego odwodnienia wykopów i dokonania zgłoszenia wodnoprawnego strona wskazała, że z załączonej do projektu budowlanego dokumentacji geotechnicznej wynika, że fundamenty posadowione będą powyżej zwierciadła wód gruntowych. Ponadto, z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że fundamenty będą sadowione powyżej poziomu wód gruntowych występujących na tym terenie. Organ drugiej instancji nie weryfikując dokumentów i danych w tym zakresie, wydał wytyczne odnoszące się do konieczności badania trwałego odwodnienia wykopów budowlanych, co z kolei – jeśli zachodzi potrzeba odwodnienia – wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. Trwałe odwodnienie wykopów jest konieczne w przypadku, gdy wody gruntowe znajdują się na poziomie wykopów. Nie jest to kwestia oceny organu, a warunków technicznych, które winny zostać spełnione na etapie projektowania inwestycji. Podobną konieczność ustala się w oparciu o wyniki badań geologiczno-geotechnicznych. Zostały one w niniejszym przypadku przeprowadzone i wynika z nich, że wody gruntowe nie występują na poziomie fundamentów. Stąd w dokumentacji projektowej wskazano, że fundamenty będą sadowione powyżej poziomu wód gruntowych występujących na tym terenie. Konsekwencją powyższych uchybień Wojewody było wydanie wytycznych w zakresie konieczności weryfikacji, czy w związku z budową garaży podziemnych na inwestycji koniecznym jest trwałe odwodnienie wykopów budowlanych, a co z kolei wymaga wówczas weryfikacji zgłoszenia wodnoprawnego. Jednakże organ odwoławczy nie wykazał, w jakim to zakresie miałoby dojść do uchybienia przepisom postępowania przez Starostę, które to uchybienia uzasadniałyby w tym zakresie uchylenie decyzji i jednocześnie wydanie wytycznych. Powyższe okoliczności nie mogły zatem stanowić przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jako że nie zostały powiązane z żadnym naruszeniem prawa procesowego, a jednocześnie organ drugiej instancji nie mógł nałożyć wytycznych, które nie są związane z żadnym uchybieniem.Również w zakresie badania zagospodarowania wód opadowych organ drugiej instancji – zdaniem inwestora – nie dokonał należytej weryfikacji okoliczności sprawy. W treści dokumentacji projektowej, w tym zwłaszcza w zakresie projektu zagospodarowania terenu, wskazano, że całość etapowanej inwestycji obejmuje 20 budynków. Tak rozumiana inwestycja podzielona była na 2 etapy, dla każdego z etapów wydaniu podlegało odrębne pozwolenie na budowę. W ramach pierwszego z projektowanych etapów (obejmującego budowę 9 budynków) pierwotnie odprowadzenie wód deszczowych planowano jako poprowadzone do sieci kanalizacji deszczowej w stronę ul. [...]. Jednakże w międzyczasie uzyskano pozwolenie wodnoprawne, które zezwalało na odprowadzanie wód opadowych wylotem do rowu, który znajduje się na działce nr [...]. Po uzyskaniu tego pozwolenia wodnoprawnego złożono wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego budowy pierwszego etapu inwestycji. W tymże projekcie ujęto informację o odprowadzaniu wód opadowych z terenu całej działki nr [...]. Zatem to w zakresie pierwszego pozwolenia na budowę znalazło się uregulowanie odprowadzenia wód opadowych do rowu melioracyjnego. Natomiast w ramach obecnie procedowanego pozwolenia na budowę (11 budynków) wskazano, że instalacja kanalizacji deszczowej będzie połączona z instalacją z pierwszego etapu w ramach istniejącego już dla działki nr [...] pozwolenia wodnoprawnego, zaś wody opadowe będą kierowane pośrednio przez instalację z pierwszego etapu do wylotu do rowu. Jednocześnie w projekcie dla etapu drugiego wskazano wyraźnie, że instalacja kanalizacji deszczowej zlokalizowana w obrębie etapu pierwszego instancji, w tym wylot do rowu, są poza zakresem opracowania, ponieważ uzyskały one już pozwolenie na budowę, a zgodność z przepisami oraz kompletność wymaganych dokumentów była sprawdzana na etapie procedowania pierwszego pozwolenia na budowę. W konsekwencji Wojewoda wydał wytyczne, czyniąc to w sposób nieuprawniony, bowiem nie wykazano, w jakim to zakresie miałoby dojść do uchybienia przepisom postępowania przez Starostę, które to uchybienia uzasadniałyby uchylenie decyzji i jednocześnie wydanie wytycznych. Powyższe okoliczności związane z analizą odprowadzania wód opadowych zostały przez organ pierwszej instancji przeprowadzone, a w tym zakresie istnieje decyzja, na podstawie której udzielono pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych z działki skarżącej do rowu melioracyjnego. Wobec powyższego a także wobec istnienia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych oraz zaprojektowania w ramach pierwszego etapu inwestycji instalacji wprowadzającej fizycznie wody opadowe do rowu melioracyjnego nie można było objąć zakresem obecnego opracowania tych elementów, które są już przedmiotem innej, ostatecznej i prawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W konsekwencji Wojewoda nie mógł nałożyć wytycznych, które nie są związane z żadnym uchybieniem przepisom postępowania, które mogłoby podlegać obecnie weryfikacji sądowoadministracyjnej.Ponadto strona skarżąca uznała za całkowicie niezrozumiałe wytyczne dotyczące weryfikacji obszaru oddziaływania i obowiązku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Po pierwsze, odwołujący się nie jest właścicielem działki nr [...]. Po drugie, o ile racje ma organ drugiej instancji, wskazując, że projektowany budynek nr [...] na działce nr [...] znajduje się w wymaganej przepisami odległości 4 m od granicy z działką nr [...], to całkowicie myli się, twierdząc, że pomiędzy projektowanym budynkiem nr [...] a budynkiem na działce nr [...] nie jest zachowana odległość łącznie co najmniej 8 m. Najkrótszy odcinek pomiędzy projektowanym budynkiem nr [...] a budynkiem na działce [...] wynosi 19,47 m, zatem nie zachodzi wpływ z uwagi na zbliżenie przeciwpożarowe nieruchomości, które powinno stanowić podstawę zawiadomienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Poza tym, nie ma racji Wojewoda w zakresie jakim wskazuje, że rzekome niewielkie odległości wpływać będą na zabudowę sąsiedniej nieruchomości w przyszłości. Sam przecież stwierdził, że projektowany budynek nr [...] znajduje się w przepisowej odległości minimum 4 m od granicy działki. Ponadto, w przypadku gdyby w przyszłości na sąsiedniej nieruchomości miały być wykonywane jakiekolwiek roboty, to nie będą się one znajdować w stanie nadmiernego zbliżenia przeciwpożarowego z jakichkolwiek przyczyn, które wynikałyby ze stanu zabudowy na działce nr [...], skoro zachowana jest odległość wynikająca z przepisów prawa. Po trzecie wreszcie, realizując ewentualne inwestycje w przyszłości, inwestor na działce sąsiedniej zobowiązany jest uwzględniać stan rzeczywisty na działce nr [...], wszak to jego roboty muszą być oceniane z punktu widzenia zgodności z przepisami i stanem faktycznym, jaki ewentualnie będzie istniał w przyszłości. W konsekwencji powyższych uwag, niezrozumiała jest również przyczyna, dla której organ II instancji wydał zalecenie dotyczące obowiązku weryfikacji, czy ujawniony w księdze wieczystej podmiot zarządzający nieruchomością sąsiednią odzwierciedla aktualny stan rzeczy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemań prawnych. Jednym z nich jest domniemanie zgodności treści wpisów ujawnionych praw z rzeczywistym stanem prawnym. W konsekwencji, prawa związane ze sprawowaniem zarządu wskazują podmiot zarządzający nieruchomością i organ drugiej instancji nie jest uprawniony do kwestionowania tak rozumianych wpisów. Nakazując weryfikację przedmiotowego stanu rzeczy, Wojewoda dokonuje nieuprawnionego kwestionowania treści wpisów w księdze wieczystej. Istotnym jest przy tym, że organ nie ustalił, aby zaistniały okoliczności, które ten wpis pozwalają zakwestionować, nie stwierdził również uchybienia przez Starostę żadnemu skonkretyzowanemu przepisowi prawa, a zatem nie był uprawniony do formułowania abstrakcyjnych wytycznych, które dotyczą konieczności określonego postępowania, pomimo że Starosta nie naruszył przepisów postępowania i w oparciu o istniejące wpisy ustalił dane podmiotu zarządzającego nieruchomością, do którego kierował korespondencję.W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zakres dopuszczalnej kontroli w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny wyznacza powołany wyżej art. 64e P.p.s.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e P.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Co istotne, rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym P.p.s.a. wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia objętego sprzeciwem, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.Podsumowując, Sąd rozpoznając sprzeciw, ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Co również istotne, przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.Odnosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Podkreślenia wymaga również, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, drugą natomiast – wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu 1 art. 138 § 2 K.p.a. chodzi zatem o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" (J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a., [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, [red.] M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie argumentował, że zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, jednakże zabrakło wyjaśnienia, czy rzeczywiście wydanie decyzji reformatoryjnej nie było możliwe, zwłaszcza w kontekście przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Lektura zaskarżonej decyzji pozwala natomiast na stwierdzenie, że Wojewoda odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy – co jednak nie wyczerpuje wyżej wskazanych przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., w tym w szczególności wykazania – jak słusznie wskazała strona skarżąca – przesłanki "naruszenia przepisów postępowania", czego zabrakło w niniejszej sprawie. Stąd też zaskarżona decyzja – w ocenie składu orzekającego – jest przedwczesna i to z czterech następujących powodów.Po pierwsze, Wojewoda uznał interpretację ustaleń m.p.z.p. dokonaną przez organ pierwszej instancji za błędną, stwierdzając wprost, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że Wojewoda z jednej strony przesądził, zasadniczo, kwestie merytoryczne - dokonując przy tym szerokiej interpretacji zarówno przepisów m.p.z.p. (w tym § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p.) jak i analizy innych przepisów, orzecznictwa i doktryny odnoszących się do pojęć "poddasze użytkowe" i "kondygnacji" - tj. kwestię zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p., z drugiej strony natomiast nałożył na Starostę obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z m.p.z.p. poprzez wezwanie inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Pr.bud. do doprowadzenia wnioskowanej inwestycji do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 8 m.p.z.p. w zakresie czwartej pełnej kondygnacji przekrytej dachem płaskim, która, według organu odwoławczego, jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. Ocena, czy wnioskowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., bez wyjaśnienia zasadności orzekania w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i ewentualnego zastosowania art. 136 K.p.a., zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że art. 35 ust. 3 Pr.bud. nie w każdej sytuacji może znaleźć zastosowanie, już przesądza, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Jak wskazuje się w orzecznictwie, gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 35 ust. 3 Pr.bud. ma zastosowanie. Tryb ten umożliwia bowiem inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 Pr.bud. Nie można bowiem od organu wymagać, aby wzywał inwestora do usunięcia braku nieusuwalnego (wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18, LEX nr 3090495).Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Pr.bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr.bud.). Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jeżeli zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Pr.bud., to – jak wynika z art. 35 ust. 4 Pr.bud. – organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Jest to typowy przykład tzw. decyzji administracyjnej o charakterze związanym, gdzie organ orzekający nie ma żadnego luzu decyzyjnego i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane powołanymi wyżej przepisami, to w sprawie nie może zapaść decyzja odmowna (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2131/16). W przypadku jednak, gdy inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Pr.bud., aby umożliwić inwestorowi doprowadzenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa, ustawodawca w art. 35 ust. 3 Pr.bud. przewidział szczególnego rodzaju instytucję. Mianowicie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Przedmiotowe postanowienie z uwagi na swoją funkcję ma dla inwestora bardzo doniosłe znaczenie, bowiem w razie stwierdzenia przez właściwy organ wadliwości w projekcie budowlanym i nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązku ich usunięcia, od pełnej i wyczerpującej realizacji zawartych w tym postanowieniu wskazań każdorazowo zależy zatwierdzenie decyzją projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do wezwania wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości inwestora co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Zasadność nałożonych obowiązków winna zostać szczegółowo omówiona w uzasadnieniu postanowienia. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. Stwierdzenie zaś braku podstaw do korzystania z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 Pr.bud., unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/18; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1934/19). Treść obowiązku oraz sposób zastosowania się do niego winny zatem jasno wynikać z uzasadnienia postanowienia. Jego waga dla rozstrzygnięcia danej sprawy ma zaś o tyle kluczowe znaczenie, że nie może ono pozostawiać żadnych wątpliwości co do treści, trybu i formy, w której zostało podjęte (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca r., sygn. akt VII SA/Wa 484/20).W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., stąd też decyzja pierwszoinstancyjna jest pozytywna dla inwestora, jednakże Wojewoda już takiej zgodności nie dostrzegł w zakresie czwartej kondygnacji planowanych budynków. Istotne jest przy tym, że do tych kwestii odniósł się szczegółowo sam inwestor w sprzeciwie do sądu administracyjnego, całkowicie nie zgadzając się z dokonaną przez organ odwoławczy interpretacją m.p.z.p. w kontekście pojęć "kondygnacji" i "poddasza". Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy powinno zostać wyjaśnione, czy inwestycja jest w istocie niezgodna z m.p.z.p., w razie stwierdzenia takiej niezgodności, należy wyjaśnić, czy istnieje możliwość zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 35 ust. 3 Pr.bud., ewentualnie uzasadnić, że takiej możliwości nie ma. W pierwszym przypadku organ odwoławczy winny również będzie wskazać, jak należy doprowadzić do zgodności projektu z ustaleniami m.p.z.p., skoro Starosta takiej niezgodności nie dostrzegł, zaś w drugim – podjąć decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 Pr.bud. Rozważania te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu ponownie podjętego rozstrzygnięcia w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej wyrażonej w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 a także z uwzględnieniem przepisów art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 i art. 136 K.p.a.Podkreślenia w tym miejscu jeszcze wymaga, że podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ocenił – w świetle przedstawionych powyżej uwag – całości stanu faktycznego sprawy, przy czym dodatkowo wskazując na kwestie etapowania planowanej inwestycji, dostępu do drogi publicznej i adresowania korespondencji (o czym będzie mowa poniżej), w stosunku do których – w ocenie Sądu – nie jest wykluczone przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a. A podkreślić przy tym należy, że granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wynika, że również na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji, zgodnie bowiem z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.W orzecznictwie podkreśla się również, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej, które w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy mógł powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas, gdyby wykazał, że jest możliwe doprowadzenie projektu planowanej inwestycji do zgodności z m.p.z.p., czego jednak zabrakło. Także pozostałe kwestie (etapowania planowanej inwestycji, dostępu do drogi publicznej i adresowania korespondencji), które stanowiły w ocenie organu drugiej instancji uzasadnienie cofnięcia sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, nie zostały w sposób należyty i czyniący zadość powyższym przepisom wyjaśnione.Słusznym jest przy tym stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 2659/19), że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę samo ujawnienie niezgodności planowanej inwestycji z prawem nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w sytuacji ujawnienia stwierdzonych nieprawidłowości organ architektoniczno-budowlany w pierwszej kolejności obowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. wezwać inwestora do ich usunięcia. Dopiero niewykonanie tego obowiązku przez inwestora może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa bez wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie tego przepisu jest równoznaczna z jego naruszeniem (wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. II OSK 2321/18). Co do zasady należy się również zgodzić, że tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Pr.bud. powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud. nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (wyroki NSA z dnia: 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 302/17; 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1214/17). Przepis art. 136 § 1 K.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów, nie może zatem prowadzić do zastępowania organu pierwszej instancji w jego obowiązkach polegających na zgromadzeniu i wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego celem należytego ustalenia stanu faktycznego. Jednakże podjęcie decyzji kasacyjnej bez wyjaśnienia, czy w sprawie istnieje w ogóle możliwości zastosowania art. 35 ust. 3 Pr.bud. i czy wprowadzenie zmian w projekcie budowlanym celem doprowadzenia do zgodności inwestycji z m.p.z.p. jest możliwe, nie znajduje – zwłaszcza w świetle kategorycznych twierdzeń organu odwoławczego o niezgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p. – uzasadnienia i tym samym jest przedwczesne. Jak już wcześniej akcentowano, wyczerpanie trybu z art. 35 ust. 3 Pr.bud. jest zasadą, która jednak nie zawsze może znaleźć zastosowanie. I ta kwestia powinna zostać wyjaśniona przez Wojewodę przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy.Po drugie, Sąd uznał, zaskarżone rozstrzygnięcie za przedwczesne, także z uwagi na brak dogłębnego uzasadnienia jego podjęcia z uwagi na kwestię etapowania planowanej inwestycji, która to kwestia wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej i nie jest kwestionowana przez samego inwestora.Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem uznanym w orzecznictwie pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. W takim przypadku inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud., dla całego zamierzenia budowlanego, a zakres oraz przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek określa treść tego wniosku, a organ tym wnioskiem jest związany. Z art. 33 ust. 1 Pr.bud. wynika wyraźnie, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest postępowaniem podejmowanym na wniosek inwestora a zatem z wszelkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Ponadto, co równie istotne, wymóg przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu wynikający z art. 33 ust. 1 Pr.bud. stanowi jedynie materiał dowodowy sprawy administracyjnej. To zaś umożliwia stwierdzenie, że dany wniosek dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego. Do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego inwestor zobowiązany jest także dołączyć projekt budowlany odpowiadający wymogom art. 34 Pr.bud. w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 2 pkt 1 Pr.bud.), który faktycznie odnosi się do danego etapu realizacji inwestycji. Jest on częścią projektu budowlanego danej inwestycji, czyli konkretnego etapu wyodrębnionego z całego zamierzenia budowlanego i podlega zatwierdzeniu decyzją rozstrzygającą wniosek inwestora. Oznacza to, że nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego (w ramach spraw dotyczących poszczególnych etapów zamierzenia inwestycyjnego). W takim działaniu organu administracji publicznej można byłoby upatrywać naruszenia art. 156 § pkt 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1529/09, LEX nr 746613). W ten sposób ustanowiono wyraźnie szczególny, dodatkowy obowiązek wykraczający poza zakres obowiązków funkcjonujących w przypadku składania wniosków o pozwolenie na budowę inwestycji, które nie są etapowane (J. Kobyliński, Etapowanie inwestycji budowlanych, [w:] Nieruchomości 2020, nr 8, s. 22-25).Zgadzając się zatem co do zasady z twierdzeniem Wojewody, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony (jak wynika z art. 63 § 2 K.p.a.,) oraz, że do dokładnego określenia treści żądania jest zobowiązany wnioskodawca, natomiast organ administracji publicznej, do którego zostało skierowane żądanie, nie jest władny do określenia przedmiotu postępowania niezależnie od treści żądania strony, ponieważ mogłoby to prowadzić np. do zmiany kwalifikacji prawnej tego żądania, Sąd uznał jednak, że przedwczesnym jest cofnięcie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji z uwagi na stwierdzoną pomiędzy przedłożonym projektem budowlanym a złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę nieścisłość i konieczność skorzystania z regulacji art. 33 ust. 1 Pr.bud., a więc w celu zobowiązania inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w tym również mapy do celów projektowych, które to działanie może mieć miejsce – jak wskazał Wojewoda – jedynie w postępowaniu przed Starostą. Zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, dlaczego organ odwoławczy nie skorzystał w tym zakresie z możliwości, jaką daje art. 136 K.p.a., zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że na znajdującym się w aktach sprawy projekcie zagospodarowania terenu oznaczono zarówno 11 budynków objętych obecnie procedowanym wnioskiem jak i 9 budynków, na budowę których inwestor uzyskał już pozwolenie na budowę. Nie kwestionuje tego również strona skarżąca, twierdząc, że pomiędzy wnioskiem a zakresem opracowania projektowego nie zachodzą rozbieżności. Przedwczesnym jest przy tym, zobowiązywanie Starosty, aby wezwał inwestora do doprecyzowania zamierzenia budowlanego oraz usunięcia nieścisłości zawartych w dokumentacji z powołaniem się na hipotetyczne twierdzenia, że "prowadzenie postępowania jedynie wobec jednego z jej etapów mogłoby doprowadzić do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania" (będzie o tym mowa w dalszej części uzasadnienia).Niezależnie od powyższego należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność w kwestii sposobu dokonywania analizy obszaru oddziaływania inwestycji etapowanej, a inwestor – jak wskazano wyżej – nie kwestionuje, że obecnie procedowana inwestycja stanowi etap większego zmierzenia, co też wynika z dokumentacji projektowej. I tak w wyroku z dnia 1 października 2010 r. (sygn. II OSK 1529/09) wskazano, że w każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu powinna być przeprowadzana analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. W każdej z tych spraw mogą, poza inwestorem, występować inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 Pr.bud. Odmiennie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 października 2016 r. (sygn. II OSK 2484/15, publ. LEX nr 2189782), stwierdzając, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego a nie tylko poszczególnych jego etapów.W rozpoznawanej sprawie Wojewoda uznał, że w sytuacji gdy inwestor skorzystałby z regulacji art. 33 ust. 1 Pr.bud., organ pierwszej instancji winien określić krąg stron postępowania dla całego zamierzenia budowlanego. Uwzględniając brak wykazania przez Wojewodę uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., takie stwierdzenie jest także przedwczesne. Wprawdzie, stosownie do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, jednakże z akt organu pierwszej instancji nie wynika w żaden sposób naruszenie interesów osób trzecich. I ta kwestia, jako trzecia, winna zostać oceniona i szczegółowo wyjaśniona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Wojewodę w kontekście możliwości zastosowania art. 138 § 2 jak i ewentualnie art. 136 K.p.a. Ponownie podkreślenia w tym miejscu wymaga, że podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Jeżeli natomiast ocena ta jest odmienna, organ odwoławczy, przy braku wskazania na jakiekolwiek mankamenty postępowania dowodowego, nie może się uchylić od merytorycznego rozpoznania sprawy. A taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.Zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji – jak wskazano wyżej – stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania jedynie wobec jednego z etapów większej inwestycji mogłoby doprowadzić do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Zdaniem Sądu, ta okoliczność bez przedstawienia jakichkolwiek innych dowodów w tym zakresie i głębszej analizy, zwłaszcza gdy uwzględni się braki w zakresie wykazania przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., o czym była mowa powyżej, również nie mogła stanowić podstawy cofnięcia niniejszej sprawy do ponownego rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji. Naruszając zasady ogólne postępowania administracyjnego i reguły wyznaczające również granice postępowania odwoławczego (art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 75 K.p.a.) Wojewoda w niniejszej sprawie wskazał jedynie na możliwość zmiany kręgu stron postępowania, czym w konsekwencji również naruszył przepisy art. 138 § 2 K.p.a.W kontekście powyższych rozważań pojawia się kwestia wadliwie – jak zdaje się wynikać z twierdzeń Wojewody – adresowanej korespondencji. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej weryfikacji wpisu widniejącego w księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...] o treści "odpłatny zarząd nieruchomością wspólną sprawuje S. sp.j. z siedzibą w Ś. (REGON [...]), zgodnie z § 12 umowy stanowiącej podstawę wpisu", którą powinien był przeprowadzić, skoro zakwestionował tę okoliczność. Trudno zatem stwierdzić, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. z uwagi na pominięcie właścicieli działki nr [...], którzy – jak wynika z akt organu pierwszej instancji – brali udział w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Ponadto organ drugiej instancji z jednej strony wskazał, że z mapy do celów projektowych wynika, że budynek nr [...] został usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], z drugiej zaś strony stwierdził, że działka strony odwołującej się oraz należący do niej budynek, znajdują się w odległości mniejszej niż wskazywane w § 271 ust. 1 rozp.war.techn. 8 m. Ta druga okoliczność nie znajduje – w ocenie Sądu – potwierdzenia w zabranym materialne dowodowym. Z mapy na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu wynika bowiem, że budynek na działce nr [...] położony jest w odległości znacznie większej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką. Wskazuje na to również strona skarżąca, twierdząc, że budynki te znajdują się od siebie w odległości około 19,47 m. Bez wyjaśnienia, czy w istocie doszło do pominięcia stron postępowania, przedwczesnym również i z tego powodu było podjęcie decyzji kasacyjnej.Określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy do obowiązków projektanta, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 1c Pr.bud., ale także do obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ze względu na niewłaściwie wyznaczony krąg stron postępowania lub pominięcie którejś ze stron postępowania, konieczne jest stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Takiego stwierdzenia zabrakło w niniejszej sprawie. Wprawdzie ustalenie właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym na skutek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 K.p.a., jednakże obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji a w konsekwencji stron postępowania odnosi się także do organu drugiej instancji kwestionującego ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie i adresowanie korespondencji, zwłaszcza w sytuacji, gdy nikt w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie podnosił zarzutu niewłaściwego doręczania korespondencji z pominięciem stron. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji wydający decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jest uprawniony do zweryfikowania kręgu stron postępowania na etapie odwoławczym i w tym zakresie może ocenić okoliczności faktyczne, narzucając ich treści organowi pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak, że ocena taka może być dowolna i niepoparta żadnymi dowodami uzasadniającymi cofnięcie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji, winien pozostawić kwestię ponownego ustalenia kręgu stron postępowania temu organowi, a nie dokonywać przesądzenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym, jednakże podjęcie decyzji kasacyjnej jedynie w oparciu o zakwestionowany wpis w księdze wieczystej i wątpliwie wskazane odległości pomiędzy projektowym budynkiem nr [...] a budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce – tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – także jest i z tej przyczyny przedwczesne.Czwartym powodem uznania zaskarżonej decyzji za przedwczesną jest brak przeanalizowania przez organ drugiej instancji dokumentacji projektowej, przy jednoczesnym nałożeniu na Starostę obowiązku zweryfikowania tej dokumentacji celem ewentualnego wezwania inwestora do przedłożenia dokumentów świadczących o dostępie prawnym i faktycznym terenu zainwestowania do drogi publicznej, dokonania oceny, czy z uwagi na realizację garaży podziemnych niezbędne jest trwałe odwodnienie wykopów budowlanych, co z kolei wprowadzałoby obowiązek zgłoszenia wodnoprawnego, a także przeprowadzenia analizy zagospodarowania wód opadowych w kontekście konieczności uzyskania niezbędnych pozwoleń. Świadczy to – zdaniem Sądu – o uchyleniu się przez Wojewodę od merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Taką weryfikację, ocenę i analizę powinien – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przeprowadzić organ odwoławczy i jeśli dojdzie do przekonania, że organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (czego w uzasadnieniu obecnie kontrolowanej decyzji zabrakło), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przy jednoczesnym wykluczeniu zastosowania art. 136 K.p.a., przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym, należy zwrócić dodatkowo uwagę na twierdzenia strony skarżącej w powyższym zakresie, do których winien odnieść się Wojewoda, tj. że:– równolegle do granicy terenu działki nr [...] przylegają działki publiczne należące do Gminy, na których zrealizowana jest infrastruktura drogowa ul. [...] wybudowana na podstawie umowy z Gminą, a w związku z połączeniem terenu inwestycji z ul. [...] inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i wszelkie niezbędne dokumenty w tym zakresie zostały złożone w toku postępowania, w tym dokumentacja umowna z Gminą;– w badanej przez organ drugiej instancji księdze wieczystej znajduje się wpis służebności gruntowej przejazdu i przechodu do nieruchomości będącej przedmiotem udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, co wskazywałoby na istnienie dostępu w sensie prawnym;– z dokumentacji geotechnicznej załączonej do projektu budowlanego wynika, że fundamenty posadowione będą powyżej zwierciadła wód gruntowych;– z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zakres opracowania przedłożonym projektem nie obejmuje wylotu do rowu melioracyjnego, a wylot ten znajduje się w zakresie opracowania projektowego pierwszego etapu inwestycji, dla którego wydana została już decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a to w ramach tego postępowania weryfikacji podlegał fakt istnienia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego z terenu całej inwestycji.Wskazane powyżej okoliczności dowodzą nieprawidłowości podjętej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że istotą postępowania odwoławczego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy w jej całokształcie. Wydanie decyzji kasacyjnej może mieć miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Ta wadliwość nie została wykazana w niniejszej sprawie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przy braku możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. Słusznie przy tym strona skarżąca wskazała, że organ drugiej instancji zaniechał badania okoliczności, które wynikają z dokumentów i danych dostępnych w aktach sprawy, ani nie przeanalizował i nie wyprowadził wniosków, które z tych dokumentów i danych mogłyby wynikać. Ponadto, w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony nałożył wytyczne do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Możliwość udzielenia wytycznych w decyzji kasatoryjnej zachodzi w przypadku naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu uchylanej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał, jakie przepisy postępowania miałyby zostać naruszone, i tym samym powodowały konieczność udzielenia wytycznych, które byłyby związane z takim naruszeniem.Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Stąd też orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 535 ze zm.; 100 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.; 480 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 17 zł).