Wyrok - II SA/Ol 269/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 17 grudnia 2025 r., nr XXII/143/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części obrębu Szymonka, gmina Ryn I. stwierdza niewStwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 17 grudnia 2025 r., nr XXII/143/25 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części obrębu Szymonka, gmina Ryn I. stwierdza niew
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Przewodniczący
Bogusław Jażdżyk
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części; w pozostałym zakresie skargę oddalono
UZASADNIENIE
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "skarżący") pismem z 20 lutego 2026 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXII/143/2025 Rady Miejskiej w Rynie z dnia 17 grudnia 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części obrębu Szymonka, gmina Ryn w części dotyczącej: § 8 pkt 5, § 10 pkt 2 oraz § 18 Tabela - kolumna definiująca "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie:- pkt 12 tabeli dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii oznaczonego symbolem 1 MN-UT-UG oraz 2 MN-UT-UG,- pkt 15 tabeli dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej oznaczonego symbolem 1 ML,- pkt 11 tabeli dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem 1 RZM.W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 8 kwestionowanej uchwały określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W pkt 5 ww. przepisu uchwały postanowiono, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów zawartych w § 18 niniejszej uchwały. Jednocześnie w tymże § 18 ustalając warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów, określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej, w tym dla terenu:- 1 MN-UT-UG oraz 2 MN-UT-UG - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii (pkt 12 tabeli),- 1 ML-teren zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej (pkt 15 tabeli),- 1 RZM - teren zabudowy zagrodowej (pkt 11 tabeli).Skarżący podkreślił, że wskazane tereny - odpowiednio teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii, teren zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej, teren zabudowy zagrodowej - charakteryzują się odmienną funkcją i przeznaczeniem, rożną od terenów zabudowy mieszkaniowej, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia kwalifikacji terenów pod względem akustycznym. Wskazano, że w powyższym zakresie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które w sposób jednoznaczny określają rodzaje terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu. Załącznik do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska szczegółowo różnicuje rodzaje terenów oraz przypisane im dopuszczalne poziomy hałasu. Inne są normy hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inne dla na terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, terenu zabudowy zagrodowej, terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, terenu mieszkaniowo-usługowego.W odpowiedzi na skargę organ przyznał rację skarżącemu i wniósł o uchylenie zaskarżonych ustaleń planu, w § 18 w tabeli dotyczącej zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów:- w części dotyczącej terenów 1MN-UT-UG i 2 MN-UT-UG, ustępu 3 punkt 12 w brzmieniu "ustala się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla terenów mieszkaniowych",- w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1MN, ustępu 3 punkt 15 w brzmieniu "ustala się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla terenów mieszkaniowych",- w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1RZM, ustępu 3 punkt 11 w brzmieniu "ustala się dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jak dla terenów mieszkaniowych".Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynnościz prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r., poz. 1267).Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięciaz prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawyco wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2026 r., poz. 143 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę Nr XXII/143/2025 Rady Miejskiej w Rynie z dnia 17 grudnia 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w północnej części obrębu Szymonka, gmina Ryn w części dotyczącej: § 8 pkt 5, § 10 pkt 2 oraz § 18 Tabela - kolumna definiująca "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie:- pkt 12 tabeli dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii oznaczonego symbolem 1 MN-UT-UG oraz 2 MN-UT-UG,- pkt 15 tabeli dla terenu zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej oznaczonego symbolem 1 ML,- pkt 11 tabeli dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego symbolem 1 RZM.Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) stanowi, że do spraw dotyczących opracowania i uchwalania aktów planowania przestrzennego albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.Rada Miejska w Rynie uchwałą Nr XLI/330/22 z dnia 30 marca 2022 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębu Szymonka.Zastosowanie mają zatem w tej sprawie wcześniejsze przepisy, w tym art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm.), u.p.z.p., stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały.W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA).Podkreślić należy, że w zakresie norm hałasu zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r., poz. 647, z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), które w sposób jednoznaczny określają rodzaje terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu. Stosownie do przepisu art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Ustęp 2 tego przepisu, przewiduje, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Według art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, wyróżnia m.in. tereny: pod zabudowę mieszkaniową (lit. a), pod szpitale i domy pomocy społecznej (lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (lit. c), na cele uzdrowiskowe (lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (lit. e), pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (lit.f). Załącznik zaś do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska szczegółowo i precyzyjnie różnicuje rodzaje terenów oraz przypisane im dopuszczalne poziomy hałasu. Co istotne, dla poszczególnych terenów (o określonej funkcji) wskazane są zróżnicowane normy hałasu. Zupełnie inne normy hałasu obowiązują dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inne z kolei dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, terenu zabudowy zagrodowej, terenu rekreacyjno-wypoczynkowego, jak również terenu mieszkaniowo-usługowego. Odmienne normy hałasu są logicznie powiązane ze specyfiką poszczególnych funkcji.Wskazane wyodrębnione tereny charakteryzują się zatem zupełnie inną funkcją i przeznaczeniem. Dlatego też normy odnoszące się do hałasu muszą być dopasowane do tych konkretnych obszarów. Unifikacja norm dla wszystkich rodzajów obszarów jest nieracjonalna i stoi w sprzeczności z przytoczonymi regulacjami rozporządzenia. Dostrzec przy tym należy, że odesłanie do poziomu hałasu w środowisku, jak dla norm hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej, jest niejednoznaczne i nieprecyzyjne, ponieważ są różne normy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że działanie polegające na odesłaniu do poziomu hałasu w środowisku, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej, gdy nie ma jednolitej normy dla takiego terenu (inne są dopuszczalne normy hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, inne dla na terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego) narusza zasadę rzetelnej legislacji, zgodnie z którą adresat przepisu musi wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować i nie mieć żadnych wątpliwości, co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis.Takie unormowania w sposób istotny naruszają zaprezentowane wcześniej regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska a przede wszystkim przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 tabeli Symbol przeznaczenia teren:- 1 MN-UT-UG, 2 MN-UT-UG Przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii w zakresie pkt 12;- 1ML Przeznaczenie – Teren zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej w zakresie pkt 15;- 1RZM Przeznaczenie – teren zabudowy zagrodowej w zakresie pkt 11.Natomiast § 8 pkt 5 przedmiotowej uchwały jest ogólną regulacją wskazującą, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów zawartych w § 18 niniejszej uchwały. Wspomniany § 18 zawiera wiele regulacji odnoszących się do terenów o różnym przeznaczeniu i funkcji. Przepis § 8 pkt 5 przedmiotowej uchwały powiązany jest funkcjonalnie z § 18. Dlatego tez stwierdzenie nieważności tego przepisu rzutowałoby na całą uchwałę.Zarzucono również, że treść pkt 1 i pkt 2 § 10 uchwały ma jednakowe brzmienie. To powtórzenie rzutuje zaś na przejrzystość aktu prawa miejscowego oraz może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych. Sąd nie stwierdził jednak nieważności wskazanej regulacji prawnej, ponieważ nie miałoby to żadnego istotnego znaczenia dla przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie Sądu stwierdzające nieważność musi zaś usuwać stan niezgodny z prawem w ten sposób, że to rozstrzygnięcie zmienia realnie materię uregulowaną w takiej uchwale. Stwierdzenie zaś nieważności § 10 pkt 2 uchwały w istocie nie zmieniłoby niczego w jej treści normatywnej.Z powyższych względów w pkt II Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę.., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 tabeli Symbol przeznaczenia teren:- 1 MN-UT-UG, 2 MN-UT-UG Przeznaczenie – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług turystyki lub usług gastronomii w zakresie pkt 12;- 1ML Przeznaczenie – Teren zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej w zakresie pkt 15;- 1RZM Przeznaczenie – teren zabudowy zagrodowej w zakresie pkt 11.Natomiast § 8 pkt 5 przedmiotowej uchwały jest ogólną regulacją wskazującą, że dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zostały określone w ustaleniach szczegółowych dla terenów zawartych w § 18 niniejszej uchwały. Wspomniany § 18 zawiera wiele regulacji odnoszących się do terenów o różnym przeznaczeniu i funkcji. Przepis § 8 pkt 5 przedmiotowej uchwały powiązany jest funkcjonalnie z § 18. Dlatego tez stwierdzenie nieważności tego przepisu rzutowałoby na całą uchwałę.Zarzucono również, że treść pkt 1 i pkt 2 § 10 uchwały ma jednakowe brzmienie. To powtórzenie rzutuje zaś na przejrzystość aktu prawa miejscowego oraz może prowadzić do wątpliwości interpretacyjnych. Sąd nie stwierdził jednak nieważności wskazanej regulacji prawnej, ponieważ nie miałoby to żadnego istotnego znaczenia dla przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie Sądu stwierdzające nieważność musi zaś usuwać stan niezgodny z prawem w ten sposób, że to rozstrzygnięcie zmienia realnie materię uregulowaną w takiej uchwale. Stwierdzenie zaś nieważności § 10 pkt 2 uchwały w istocie nie zmieniłoby niczego w jej treści normatywnej.Z powyższych względów w pkt II Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę.