sygn. II OSK 915/26 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Postanowienie - II OSK 915/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 201/25 o odrzuceniu skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 201/25 o odrzuceniu skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlan
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 201/25 o odrzuceniu skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Postanowieniem z 4 grudnia 2025 r., II SAB/Kr 201/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. M. (dalej: skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak jednoznacznego określenia przedmiotu skargi. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący został wezwany do sprecyzowania skargi pod rygorem uznania, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez MWINB, ponieważ skarga została wniesiona za pośrednictwem tego organu. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nie wskazał – zgodnie z wezwaniem – czy chodzi o działanie MWINB czy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB). Jest to istotne, albowiem przed w/w organami toczyły się różne postępowania. Przed PINB aktualnie procedowana jest sprawa w związku z uchyleniem decyzji z 21 czerwca 2024 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego, zaś MWINB rozpatrywał jedynie ponaglenie w tej sprawie, przy czym na postanowienie rozpatrujące ponaglenie skarga do sądu nie przysługuje (jest niedopuszczalna). Sąd I instancji wskazał, że skarga została przez skarżącego złożona do MWINB (co wskazuje na ten organ jako organ, którego przewlekłość jest skarżona). Sam zaś skarżący na wezwanie Sądu nie sprecyzował, o który organ chodzi, sugerując, że chodzi o oba organy. Przy czym odpowiedź na skargę przedłożył jedynie MWINB, wnosząc o jej odrzucenie. Mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji wziął pod uwagę rygor zakreślony w wezwaniu z 3 października 2025 r., tj. uznanie, że skarga dotyczy przewlekłości MWINB. Jako taka jest na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 niedopuszczalna (skarga na postanowienie rozpatrujące ponaglenie). W ocenie Sądu należało zatem skargę odrzucić i orzec o zwrocie na rzecz skarżącego kwoty 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd I instancji wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie nie tamuje skarżącemu możliwości złożenia odrębnej skargi na przewlekłość PINB. Skarżący złożył już ponaglenie do organu wyższej instancji, zatem skarga na przewlekłość PINB może być przez niego złożona w każdym czasie (o ile stan bezczynności bądź przewlekłości nie ustał). Powinien jednak dochować trybu złożenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę taką wnosi się za pośrednictwem organu, którego przewlekłość jest przedmiotem skargi (czyli w tym wypadku PINB). Umożliwia to organowi udzielenie odpowiedzi na skargę i zajęcie stanowiska w sprawie, czego PINB w przedmiotowej sprawie nie mógł był zrobić z uwagi na wniesienie skargi za pośrednictwem MWINB.Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:1) prawa materialnego, tj.:1. art. 6 "§" 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wobec uznania, że możliwa jest fragmentaryzacja postępowania administracyjnego i odrzucenie skargi skarżącego, pomimo, że przewlekłość postępowania w jego sprawie występuje zarówno przed organem I, jak i II instancji;2. art. 6 "§" 1 w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wobec odrzucenia skargi z uwagi na zastosowanie wobec strony nadmiernego formalizmu i uznania, że skarżący powinien wnieść skargę za pośrednictwem organu I instancji, mimo że skarżący wskazywał, że w zakresie jego żądania jest stwierdzenie przewlekłości postępowania wobec całego postępowania w całości, przed organem I i II instancji, co powoduje, że skarżący nie ma żadnego efektywnego krajowego środka prawnego, który byłby w stanie zadośćuczynić jego żądaniu;2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, gdy wydane zostało ono z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 "§" 1 oraz art. 6 "§" 1 w zw. z art. 13 EKPCz;2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w niniejszym przepisie przez niepełne i nienależyte wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z 31 marca 2025 r. znak: WOB.7721.237.2024.JKUR MWINB uchylił decyzję PINB z 21 czerwca 2024 r. znak: ROIK I.5160.93.2022.GTE w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia inwestycyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przed PINB toczy się zatem postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Z kolei w wyniku rozpatrzenia ponaglenia skarżącego z 21 lipca 2025 r. MWINB postanowieniem z 19 sierpnia 2025 r. nr 764/2025 stwierdził, że PINB nie dopuścił się bezczynności w postępowaniu znak: ROIK I.5160.93.2022.GTE.W dniu 28 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł natomiast, za pośrednictwem MWINB, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania "w związku ze stwierdzeniem przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r., doręczonym mi w dniu 24 czerwca 2022 r.", że w sprawie prowadzonej przez PINB znak: ROiK III.5160.20.2002.ZZW, ROIK III.5160.72.2015.RPT dotyczącej robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym będącego w trakcie budowy wraz z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku: wod.-kan, gazu, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, c.o. i elektrycznymi, wewnętrznymi instalacjami podziemnymi wod.-kan., gazu, elektrycznymi, przebudową sieci gazowej, i budową wewnętrznego układu komunikacyjnego na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." nie stwierdzono przewlekłości postępowania. W treści skargi skarżący wskazał, że "[...] 19 sierpnia 2025 r. organ stwierdził, że w sprawie nie występuje przewlekłość postępowania wydając postanowienie nr 764/2025. Z takim wnioskiem nie można się zgodzić. Bezsprzecznym jest, że postępowanie administracyjne trwające łącznie ponad 25 lat jest postępowaniem przewlekłym. W toku sprawy wystąpiły niczym nie uzasadnione okresy braku aktywności organów administracji trwające kilka lat. Organ w tym czasie skupiał się wyłącznie na przedłużaniu terminu załatwienia sprawy nie podejmując w tym kierunku żadnych konkretnych działań, ani też nie próbując dyscyplinować syndyka inwestora do szybszego i terminowego przedkładania żądanych przez organ dokumentów."Na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi przez wskazanie, czy dotyczy ona przewlekłego prowadzenia postępowania przez MWINB czy PINB, pod rygorem uznania, że przedmiotem zaskarżenia jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez MWINB, skarżący odpowiedział, że "przewlekłość postępowania dotyczy całości procedury – od jej wszczęcia w roku 2020, zgodnie z treścią skargi".Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Opisana powyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest, co do zasady, rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa, zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie. Wynik rozpoznania tego ponaglenia nie daje podstaw do zaskarżenia, wydanego w tym trybie postanowienia.Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał już, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 25 listopada 2010 r., II GSK 1350/10).W przedmiotowej skardze kasacyjnej skarżący wskazuje, że Sąd I instancji niesłusznie odrzucił jego skargę, bowiem analiza złożonej przez niego skargi pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że "zakresem skargi objęte są te części postępowania krajowego, które dotyczą zarówno postępowania przed organem pierwszej instancji, jak też drugiej instancji, a także przed (dawnym) NSA, a później WSA w związku z zaskarżaniem przez różne strony decyzji wydawanych przez organy 1 i 2 instancji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznano, że nie sposób przyjąć, iż wnosząc przedmiotową skargę za pośrednictwem MWINB przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie. Nie jest również dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego, ponieważ przedmiotem zaskarżenia może być stan bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a nie stanowisko organu rozpatrującego ponaglenie. Ponadto, skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu wnosi się za pośrednictwem tego organu, którego przewlekłość lub bezczynność jest zarzucana, zatem skarga na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przez PINB znak: ROiK III.5160.20.2002.ZZW, ROIK III.5160.72.2015.RPT (aktualnie zarejestrowanej pod znakiem: znak: ROIK I.5160.93.2022.GTE) winna być wniesiona za jego pośrednictwem. Uznając w związku z powyższym, że Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, podzielić należy wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko co do konieczności odrzucenia przedmiotowej skargi.W odniesieniu zaś do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten wskazuje bowiem na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku (postanowienia) i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia orzeczenia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku (postanowienia) sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku (postanowienia) może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną postanowienia (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było wadliwe z uwagi na brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo ograniczył zakres rozpoznania sprawy do oceny dopuszczalności skargi. W sytuacji zaś stwierdzenia przez Sąd I instancji podstawy do odrzucenia skargi, niedopuszczalne było przechodzenie do merytorycznej oceny trafności zarzutów skargi.Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 "§" (winno być ust.) 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegającego na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia organu w sytuacji, gdy wydane zostało ono z naruszeniem prawa materialnego, uznać należało za niezasadne i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności to przepis, który statuuje obowiązek państw członkowskich ustanowienia środków niezbędnych dla skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej. Ukształtowane konstytucyjnie i ustawowo kompetencje polskich sądów administracyjnych mieszczą się w standardzie wymaganym przez art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trudno tym samym skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu stosującemu regulacje zawarte w p.p.s.a., naruszenie regulacji konwencyjnych obligującej dane państwo członkowskie do ustanowienia środków niezbędnych dla skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej.Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.