Wyrok - I OSK 504/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/25 w sprawie ze sprzeciwu [...], [...] i [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. nr KOC/4642/Go/24 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowaOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...], [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/25 w sprawie ze sprzeciwu [...], [...] i [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. nr KOC/4642/Go/24 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowa
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
Role w sprawie
Skarb Państwa
wnioskodawca / wnioskodawczyni
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
uczestnik
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Karol Kiczka
Podstawa prawna
art. 138
kpa
art. 104
kpa
art. 127
kpa
art. 15
kpa
art. 136
kpa
art. 11
kpa
art. 80
kpa
art. 151
appsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2025 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...], [...] i [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. nr KOC/4642/Go/24 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej też: SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej też: Prezydent, organ I instancji) z dnia 5 czerwca 2024 r. nr 434/SD/2024 o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ulicy [...], ozn. Hip. [...]. dz. [...] w zakresie w jakim nieruchomość wchodzi w skład obecnych działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 5-05-12; i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało na wewnętrzny charakter polityki mieszkaniowej Gminy jako nie mogący stanowić podstawy do odmowy przyznania użytkowania wieczystego. Zdaniem SKO, gdy mamy do czynienia z pustostanami nie ma podstaw do przyjęcia, że prowadzona przez gminę polityka mieszkaniowa uzasadnia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Pustostany nie stanowią własności osób trzecich ani nie są przedmiotem umowy najmu. Z kolei, jeżeli chodzi o lokale w stosunku do których zawarto umowy najmu to należy, zdaniem SKO, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego będzie stanowiło kolizję z prawami osób trzecich. Jeżeli chodzi o odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek [...], [...], [...] – odmowa jest przedwczesna. Dokonanie podziału nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, które posiada Biuro Geodezji i Katastru m. st. Warszawy. Organ I instancji takich wiadomości nie posiada. Dopiero pozyskanie informacji od jednostki specjalistycznej pozwoli na ocenę czy istnieją przesłanki do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyły [...], [...], [...] (dalej też: skarżące).Sąd I instancji uznał, że sprzeciw jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji celem rozpoznania sprawy pod kątem istnienia przesłanek z art. 214 ust. 2 u.g.n. i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w sytuacji w której mamy do czynienia z żądaniem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do konkretnej nieruchomości dekretowej (hipotecznej), która obecnie składa się z kilku działek ewidencyjnych musi skutkować uchylenie decyzji w całości. Wbrew wywodom skargi organ II instancji nie miał także podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – zgodnie z wnioskiem skargi, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zawsze wydawane jest przez organ I instancji.Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły [...], [...], [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:I. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:1. art. 151a § 1 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 127 § 1 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu warszawskiego poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu wniesionego przez pełnomocnika Skarżących kasacyjnie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. i w konsekwencji oddalenie go na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., podczas gdy Sąd I instancji powinien był dojść do przekonania, że skoro na mocy zaskarżonej decyzji uchylono w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2024 r., podczas gdy pełnomocnik Skarżących kasacyjnie odwołaniem z dnia 28 czerwca 2024 r. zaskarżył te decyzję w części, tj. jedynie w zakresie odnoszącym się do działek nr: [...], [...] (w części dotyczącej lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...].[...] i [...]), [...] i [...] i tak określone żądanie wyznaczyło granice kompetencyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz wyznaczyło zakres rozstrzygnięcia, jakie mogło wynikać z decyzji Organu odwoławczego, zaś sprawa prowadzona w trybie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego jest podzielna w tym znaczeniu, że możliwe jest wydanie decyzji częściowych, rozstrzygających kolejno o częściach dawnej nieruchomości warszawskiej; to skutkowało to naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zasady skargowości wynikającej z art. 127 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ ten orzekł poza zakres wynikający z odwołania; co oznacza, że kontrola instancyjna decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 434/SD/2024 z 5 czerwca 2024 r. została w tym zakresie przeprowadzona z urzędu, a więc w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;a ponadto naruszenie:2. art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu warszawskiego poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu wniesionego przez pełnomocnika Skarżących kasacyjnie od decyzji Warszawie z 31 lipca 2025 r. i w Samorządowego Kolegium Odwoławczego w 3 5< zaskarżony wyrok został mu doręczony 16 stycznia 2026 r. konsekwencji oddalenie go na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., a to z tego względu, że - zdaniem Sądu warszawskiego - rozstrzygnięcie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej zawsze wydawane jest przez organ pierwszej instancji, a zatem organ odwoławczy nie mógłby wydać merytorycznej decyzji w tym przedmiocie, podczas gdy zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, postępowanie to (w tym postępowanie dekretowe) jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), z czego wynika obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2024 r. spowodowało po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z czego wynikało również uprawnienie do wydania decyzji merytorycznej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in principia k.p.a.;3. art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 oraz art. 15 oraz art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu wniesionego przez pełnomocnika Skarżących kasacyjnie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. i w konsekwencji oddalenie go na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był dojść do przekonania, że Organ administracji publicznej w sposób wadliwy zastosował art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 k.p.a., co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięciepodczas gdy skoro:• jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - naruszenie art. 214a ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej też "u.g.n."), w zakresie dotyczącym odmownego załatwienia wniosku dekretowego, w odniesieniu do gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], odpowiadającego prawu własności lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowi w istocie naruszenie przepisów prawa materialnego, nie zaś naruszenie przepisów postępowania.• zaś zidentyfikowane (słusznie) przez Organ odwoławczy braki dowodowe, polegające na nieuzyskaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy stanowiska właściwego organu geodezyjnego potwierdzającego, czy możliwe jest dokonanie podziału zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (co w ocenie pełnomocnika Skarżących winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu podziałowym), są możliwe do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a., to należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły łącznie przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.; tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obowiązane było do rozstrzygnięcia tej sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, wskazanej w art. 138 § 1 k.p.a.; zaś nawet gdyby uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zarzucam naruszenie:4. art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 in fine i § 2a w związku z art. 15 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciwu wniesionego przez pełnomocnika Skarżących kasacyjnie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2025 r. i w konsekwencji oddalenie go na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., podczas gdy Sąd I instancji powinien był opowiedzieć się za uchyleniem tej decyzji, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpatrzyło całości sprawy w zakresie wynikającym z odwołania wniesionego przez pełnomocnika Skarżących kasacyjnie, w tym nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w tym odwołaniu oraz wszystkich argumentów, jakie wynikają z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2024 r., a jakie zdaniem Organu I instancji mają przemawiać za odmownym załatwieniem sprawy z wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie oraz - co za tym idzie - nie zawarło w zaskarżonej decyzji wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wytycznych w zakresie wykładni przepisów zastosowanych przez Prezydenta m.st. Warszawy, innych niż art. 214a ust. 1 pkt 5 i 6 u.g.n.,w tym w szczególności w odniesieniu do art. 214a ust. 1 pkt 1, 9, 10, 11 i 12 u.g.n. oraz ustaleń Organu I instancji w zakresie, w jakim ten stwierdził, że za odmową uwzględnia wniosku dekretowego przemawia:- zajęcie działek nr [...], [...] i [...] pod "podwórko" oraz pod ciągi piesze prowadzące do budynku mieszkalnego znajdującego się pod adresem [...], a stanowiącego (zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego) przedmiot współwłasności następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych,- oddanie w dzierżawę "Wspólnocie Mieszkaniowej [...]" gruntów wchodzących w skład działek nr [...], [...] i [...] na okres 3 lat, tj. do 20 lutego 2026 r., czy w też:- zlokalizowanie w ścianach rzeczonego budynku "otworów okiennych" oraz "nawisów (balkonów)" i wejścia do budynku oraz parkingu do wyłącznego użytku mieszkańców tego budynku, jak również "murowanych okien piwnicznych z krata wystających ponad poziom chodnika - opasek budynku": co ma uniemożliwić zdaniem Organu I instancji nie tylko podział ewidencyjny oraz przeniesienie "pełnego (w 3D) prawa do gruntu", ale również być nie do pogodzenia z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich.Mając na uwadze przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi ze sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, a także zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945 r., Nr 50, poz. 279, tzw. dekret warszawski).Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 czerwca 2024 r. dotyczyła odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie słusznie - w ocenie Sądu I instancji - uznało, że nie ma podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem, nie ma bowiem możliwości rozstrzygnięcie w przedmiocie fragmentu nieruchomości dekretowej, która aktualnie składa się z kilku działek ewidencyjnych – nawet jeśli zaskarżono decyzję tylko w części. Przedmiotem zaskarżenia objęto działkę nr [...], z akt sprawy wynika, że budynek w którym znajdują się lokale, położony jest w całości na działce nr [...] do którego dojście następuje przez działkę nr [...] i [...], działki nr [...], [...], [...] stanowią natomiast podwórko. Tymczasem - jak słusznie wskazał Sąd I instancji – SKO nie miało podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lokali w budynku bez dostępu do nieruchomości zabudowanej tym budynkiem, chyba że dostęp ten następowałby po infrastrukturze o charakterze publicznym. Za Sądem I instancji wskazać bowiem trzeba, że decyzje o ustanowieniu użytkowania wieczystego wydają wójt, burmistrz lub prezydent miasta (dla gruntów gminnych), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (dla Skarbu Państwa) oraz zarządy powiatu lub województwa (dla ich mienia). W pierwszym przypadku wynika to z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2025.1153).Z tych powodów organ odwoławczy nie mógł sam uzupełnić materiału dowodowego, bo przecież nie chodzi strice o możliwość tylko o fakt, że w przypadku jego uzupełnienia i tak nie mógłby rozpoznać sprawy czyli orzec za organ I instancji, bo sprawa w całokształcie najpierw musi zostać w pełni rozpoznana przez organ I instancji, by zachować zasadę dwuinstancyjności. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa niezależne organy o czym stanowi art. 15 k.p.a., który stanowi o zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji nie mógłby wydać merytorycznej decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność gminy m. st. Warszawa, także mając na uwadze wspominaną już wyżej zasadę właściwości materialnej, której również organy uchybić nie mogą bo prowadziłoby to do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania. Zasadnie także wskazało SKO, że w kwestię odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek [...], [...], [...] – rozstrzygnięto przedwcześnie. Dokonanie podziału nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, które posiada Biuro Geodezji i Katastru m. st. Warszawy, a nie organ I instancji. Dopiero zatem pozyskanie informacji od jednostki specjalistycznej pozwoli na ocenę czy istnieją przesłanki do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do tych działek. Z kolei odnośnie faktu, iż w omawianym budynku istnieją pustostany - przyjąć należy, że nie ma w stosunku do nich podstaw do przyjęcia, że prowadzona przez gminę polityka mieszkaniowa uzasadnia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Pustostany nie stanowią własności osób trzecich ani nie są przedmiotem umowy najmu. Jeśli zaś chodzi o lokale w stosunku do których zawarto umowy najmu to rzeczywiście należy najpierw przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego będzie stanowiło kolizję z prawami osób trzecich.Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie SKO, jak i Sądem I instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest ogromny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięci, zdecydowanie przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Stwierdzone nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały uzupełnienie materiału dowodowego przez SKO. Niewyjaśnienie zaś przez organ I instancji wskazanych kwestii uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.Przeprowadzenie wskazanych dowodów oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nierzetelnie zebrany materiał dowodowy to brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych dowodami), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia istotnej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. budynku, istniejących w nim pustostanów, sytuacji prawnej lokali, w tym wynajmowanych, działek stanowiących dostęp do budynku i praw z nimi związanych.W następstwie analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego możliwe będzie wydanie decyzji odnośnie wnioskowanego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy, bo jak już wspominano w tej sprawie naruszałoby to zarówno zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i zasadę właściwości rzeczowej.W związku z przedstawioną analizą nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a.w związku z art. 138 § 2, art. 138 § 2 in fine i § 2a oraz art. 15, art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.Kwestie przepisów dekretowych (art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu warszawskiego) nie były w tym postępowaniu analizowane bowiem decyzje wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. analizowane są jedynie pod kątem prawidłowego jego zastosowania.Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać uzupełnieniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.., orzekł jak w sentencji.