sygn. III OSK 171/25 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 171/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 371/24 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium OdwołOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 371/24 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoł
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna planowanie przestrzenne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Sławomir Wojciechowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 371/24 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 lutego 2024 r., znak: SKO.Ośr./40/1/2024 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 371/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Zrzeszenia [...] (dalej także jako: "Zrzeszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej także jako: "Kolegium", "SKO", organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 27 lutego 2024 r., znak: SKO.Ośr./40/1/2024 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu: oddalił skargę.W sprawie został ustalony następujący stan faktyczny.Decyzją z dnia 21 listopada 2023 r. Starosta [...] (dalej także jako: "Starosta", organ I instancji") ustalił dla Zrzeszenia dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowany do środowiska z zakładu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...], ark. 8, obręb ewidencyjny [...], gmina [...], w ten sposób, że na terenach zabudowy zagrodowej położonych od strony wschodniej (między ulicą L. a C.) od źródła hałasu oraz południowej od źródła hałasu, wartość równoważnego poziomu dźwięku A określona wskaźnikami hałasu LAeqD i LAeqN nie powinna przekraczać: LAeqD = 55 dB dla pory dnia rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200, LAeqN = 45dB dla pory nocy rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600.W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z ustaleniami dotyczącymi zagospodarowania terenu podlegającego ochronie, jedynie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego na skutek niedokonania właściwych ustaleń doszło do nieuzasadnionego przyjęcia wskaźnika poziomu hałasu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Zakład należący do upadłego powstał przed wybudowaniem w jego sąsiedztwie budynków mieszkalnych, co uniemożliwia ustalenie faktycznego wykorzystania terenu jako zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i użytków zielonych. W obszarze występują różne funkcje jego faktycznego wykorzystania, a w takim wypadku przyjmuje się, że organ powinien ustalić w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły.W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy (SKO) decyzją z dnia 27 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał treść art. 112 i art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54; dalej jako "p.o.ś.") oraz wskazał, że na nieruchomościach będących własnością Zrzeszenia (działki nr ewid. 524/8 i 620/15), funkcjonuje należący do Zrzeszenia zakład przetwórstwa owoców i warzyw, w skład którego wchodzi budynek chłodni. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz danych z KRS, a w postępowaniu uczestniczył syndyk masy upadłości Zrzeszenia.Kolegium wskazało, że praca wentylatorów zamontowanych na dachu i ścianie budynku chłodni jest głównym źródłem hałasu. Pomiary przeprowadzone w dniu 21 września 2023r. przez certyfikowany podmiot – [...] Agencję Ochrony Środowiska S.A. [...], ujęte w sprawozdaniu nr 317/2023 z dnia 3 października 2023r., wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Podano również, że teren, którego dotyczy postępowanie, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta F. Według postanowień planu w sąsiedztwie Zakładu od strony wschodniej (między ulicą L. a C.) oraz od strony południowej występują tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oznaczone symbolem B14RM oraz B13RM. Dla terenów oznaczonych symbolem RM Plan przewiduje: podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 5 ust. 1 pkt 1 Planu). Przeznaczenie terenu mieści się w kategorii terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., objętych delegacją ustawową w zakresie określenia dopuszczalnego I poziomu hałasu. Teren podlega więc ochronie akustycznej.Organ odwoławczy wskazał, że pomiary przeprowadzone przez [...] Agencję Ochrony Środowiska S.A. [...], ujęte w sprawozdaniu nr 317/2023 z dnia 3 października 2023r., wykazały poziom hałasu emitowanego do środowiska o wartościach: 1) w punkcie pomiarowym P-l – w porze dnia 55,2 dB oraz w porze nocy 53,8 dB: 2) w punkcie pomiarowym P-2 – w porze dnia 58,4 dB oraz w porze nocy 56,5 dB. Dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 200 7r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 112) zostały więc przekroczone, co uzasadniało wydanie decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, na podstawie przepisu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.Kolegium wyjaśniło, iż z treści przepisu art. 115 u.p.o.ś. jednoznacznie wynika, iż ustaleń w zakresie rodzaju terenu, który może podlegać ochronie akustycznej, organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, jeżeli dla tych terenów nie obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że w przypadku objęcia terenu planem organy dokonują jedynie interpretacji jego postanowień w kontekście możliwości zastosowania odpowiednich dopuszczalnych poziomów hałasu i nie mają podstaw do ustalania faktycznego zagospodarowania terenu.Organ odwoławczy podał, że niezależnie od przeznaczenia terenu w planie miejscowym, niewątpliwie faktycznie występują w nim budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej i w odniesieniu do tej części terenu ustalono dopuszczalne poziomu hałasu - strona wschodnia i południowa od źródła. Nie mniej jednak, nawet w przypadku, gdyby ustalenia planistyczne planu zagospodarowania przestrzennego były odmienne od faktycznego sposobu korzystania z danej nieruchomości, to przepisy p.o.ś. przyznają pierwszeństwo treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że z racji prymatu planu, organy nie mają obowiązku ustalania, jaka jest przeważająca zabudowa terenu, jeżeli teren o określnym przeznaczeniu, sąsiadujący ze źródłem hałasu, został jednoznacznie wyodrębniony w planie i podlega, w świetle przepisów, ochronie akustycznej. W realiach niniejszej sprawy nie było więc postaw do prowadzenia postępowania w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu, w tym oględzin terenu, o przeprowadzenie których wnioskował skarżący w piśmie skierowanym do Kolegium z dnia 20 lutego 2024 r.Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że poziom dopuszczalny hałasu, określony decyzją, jest modyfikowany na skutek uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu, a także zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. art. 115 ust. 7 p.o.ś.), co oznacza, że istotny jest aktualny stan prawny albo aktualna zabudowa terenu na który oddziałuje hałas. Na gruncie przepisów ustawy nie można więc przyjąć, że to powstająca i dopuszczalna na danym terenie zabudowa ma być dostosowywana do zakładu generującego hałas. Prowadziłoby to do prawnego usankcjonowania braku ochrony przed hałasem terenów, które podlegają takiej ochronie.Kolegium zwróciło uwagę, że tereny oznaczone symbolem B14RM oraz B13RM wyznaczone zostały w Planie z 2005 r., natomiast zmiany przeznaczenia terenu pod lokalizację Zakładu dokonano w planie w 2010 r. (teren odznaczony symbolem 1P – teren obiektów produkcyjnych, magazynów i składów – przechowalnia owoców i warzyw), a sam obiekt zrealizowano kilka lat później.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiodła strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji.W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie teren, którego dotyczy postępowanie, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta F. Wbrew stanowisku skarżącego, w przypadku obowiązywania planu miejscowego ustalenia organów administracji publicznej prowadzenie postępowania co do faktycznego zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu jest bezpodstawne, bowiem to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktyczne zagospodarowanie służą do określenia przeznaczenia terenu i oceny, czy teren należy do określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. kategorii.Jak wynika z obowiązujących dla spornego terenu planów zagospodarowania przestrzennego:- od strony wschodniej Zakładu – tj. terenu oznaczonego jako: P1 – teren obiektów produkcyjnych, magazynów i składów – przechowalnia owoców i warzyw (między ulicą L. a C.) występują tereny oznaczone symbolem B14RM – teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych,- od strony południowej Zakładu występują tereny oznaczone symbolem: B13RM – tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, 2P – teren obiektów produkcyjnych, magazynów i składów – zakład kominiarski, D10RZ – teren użytków zielonych,- od strony północnej Zakładu występują tereny oznaczone symbolem:3EG – stacja redukcyjna gazu z wc/śc – zachowanie 4EE – stacja elektroenergetyczna 15/04kV – projektowana, B17 – teren Zakładu Miejskiej Gospodarki Komunalnej – baza magazynowo – sprzętowa, D5RZ – tereny użytków zielonych (łąk i pastwisk), D4RP tereny upraw polowych,- od strony zachodniej Zakładu występują tereny oznaczone symbolem: D8RZ – tereny użytków zielonych (łąki pastwiska), B18NO – teren gospodarki wodno – ściekowej.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że domaganie się w przypadku obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonywania ustaleń faktycznych co do przeznaczenia terenów na podstawie art. 115 p.o.ś. nie jest dopuszczalne. Organy prawidłowo ustaliły na podstawie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego rodzaj terenów, które podlegają ochronie akustycznej, gdyż dla terenów oznaczonych symbolem RM m.p.z.p. przewiduje podstawowe przeznaczenie tego terenu pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.Zdaniem Sądu pierwszej instancji w każdym przypadku obowiązywania planu miejscowego ustalenia organów administracji publicznej co do faktycznego zagospodarowania terenu w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego kwalifikacja prawna terenów warunkująca zastosowanie odpowiednich normatywów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wynika bowiem wprost z postanowień planu (bądź jak w przedmiotowej sprawie planów miejscowych), obowiązujących na obszarze emisji hałasu przez Zakład. Z treści art. 115 ustawy wynika, iż faktyczne zagospodarowanie terenu może być wzięte pod uwagę jedynie wówczas, gdy chodzi o określenie poziomu hałasu dla terenów, dla których nie sporządzono planu miejscowego, a przepis ten wprost przyznaje pierwszeństwo ocenie rodzaju terenu ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed faktycznym zagospodarowaniem lub wykorzystywaniem danego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 655/19).W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone przez [...] Agencję Ochrony Środowiska S.A. [...] pomiary, ujęte w sprawozdaniu nr 317/2023 z dnia 3 października 2023 r., które wykazały poziom hałasu emitowanego do środowiska o wartościach: 1) w punkcie pomiarowym P-l - w porze dnia 55,2 dB oraz w porze nocy 53,8 dB: 2) w punkcie pomiarowym P-2 - w porze dnia 58,4 dB oraz w porze nocy 56,5 dB. W związku z powyższym dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zostały przekroczone. Powyższe uzasadniało wydanie przez organy decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, na podstawie przepisu art. 115a ust. 1 p.o.ś.Zdaniem Sądu pierwszej instancji pomiary hałasu dokonane w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości co do swej wiarygodności. Sprawozdanie z przeprowadzonego pomiaru hałasu w sposób jasny i szczegółowy opisują sposób przeprowadzenia badań, charakterystykę otoczenia, lokalizację punktów pomiarowych, metodologię badań, użytą aparaturę.Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu ma jedynie charakter deklaratoryjny, z uwagi na fakt, iż dopuszczalne poziomy hałasu obowiązują na danym terenie z mocy prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 115a p.o.ś. ma bowiem na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu, a to prowadzi do wniosku, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu.Z tych względów, niezasadne były zawarte w skardze zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowego zastosowania przez organy art. 115a p.o.ś. Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji prawidłowość stwierdzenia przekroczenia norm hałasu emitowanego do środowiska przez Zakład i wydania przez uprawnione organy przedmiotowych decyzji.Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 114 ust. 3 p.o.ś. Sąd pierwszej instancji wskazał, że adresatami tego przepisu są organy odpowiedzialne za przygotowanie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz organy administracji architektoniczno-budowlanej, które w drodze decyzji mogą nakładać obowiązek zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Art. 114 ust. 3 ustawy nie reguluje obowiązków organu ochrony środowiska określającego w drodze decyzji dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 129/16).Mając na uwadze powyższe na uwadze, WSA w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, strona skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 78, 80 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzje naruszył wskazane przepisy k.p.a. poprzez:(–) zaniechanie przeprowadzenia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza ustalenia faktycznego zagospodarowania terenu podlegającego ochronie jedynie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji;(–) wadliwe ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia wskaźnika poziomu hałasu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji;(–) błędną analizę faktycznego zagospodarowania terenu, a w konsekwencji wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, braku jego wszechstronnego rozważenia;(–) niewyczerpanie postępowania dowodowego polegającego poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy;2) naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowania art. 115a ust. 1 i 3 p.o.ś., który legł u podstaw decyzji.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie wydanie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 78, 80 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzje naruszyły wskazane przepisy k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, należy wyjaśnić.Przede wszystkim, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a więc nie mógł go naruszyć. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów (prawa materialnego i procesowego), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. Natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd – wydając zaskarżone orzeczenie – stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.Odnosząc się dalej do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że prawidłowo w sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły lub rażąco naruszyły wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania, które zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w k.p.a., m.in. w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.Rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która była dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, trafnie stwierdził, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 6 i art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a więc przede wszystkim przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz zakres przekroczenia norm hałasu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organu i wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego.Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego skutku procesowego, a przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja zasługuje na uwzględnienie.Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że autor skargi kasacyjnej w tym zarzucie wskazał na naruszenie art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. Pomiary przeprowadzone przez [...] Agencję Ochrony Środowiska S.A. [...], ujęte w sprawozdaniu nr 317/2023 z dnia 3 października 2023r., wykazały poziom hałasu emitowanego do środowiska o wartościach: 1) w punkcie pomiarowym P-l – w porze dnia 55,2 dB oraz w porze nocy 53,8 dB: 2) w punkcie pomiarowym P-2 – w porze dnia 58,4 dB oraz w porze nocy 56,5 dB. Dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 200 7r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 112) zostały więc przekroczone, co uzasadniało wydanie decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu, na podstawie przepisu art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.Z treści przepisu art. 115 u.p.o.ś. jednoznacznie wynika, iż ustaleń w zakresie rodzaju terenu, który może podlegać ochronie akustycznej, organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, jeżeli dla tych terenów nie obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że w przypadku objęcia terenu planem organy dokonują jedynie interpretacji jego postanowień w kontekście możliwości zastosowania odpowiednich dopuszczalnych poziomów hałasu i nie mają podstaw do ustalania faktycznego zagospodarowania terenu. Teren jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta F. Według postanowień planu w sąsiedztwie Zakładu od strony wschodniej (między ulicą L. a C.) oraz od strony południowej występują tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oznaczone symbolem B14RM oraz B13RM. Dla terenów oznaczonych symbolem RM Plan przewiduje: podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 5 ust. 1 pkt 1 Planu).Naczelny Sąd Administracyjny podziela również wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że art. 115a ust. 1 p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników nawet w przypadku jednorazowego przekroczenia norm (por. wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13, wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 6/10, wyrok WSA z 4 marca 2011 r., II SA/Łd 83/11, wyrok WSA z 5 kwietnia 2011 r., II SA/Po 909/10). Jednakże istotne znaczenie ma okoliczność, czy stwierdzone przekroczenie dotyczyło pory nocnej, dziennej czy obu tych pór. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 3250/14): "(...) brzmienie przepisów art. 115a ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla konkretnego zakładu powodującego jego emisję w określonej porze doby (dnia lub nocy, albo całej doby). Decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego, w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N). Tym samym może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy, albo w ciągu całej doby. To, że zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 115a P.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracyjnego musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nigdy nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania.W związku z powyższym w sposób prawidłowy zostały określone w zaskarżonej decyzji dopuszczalne poziomy hałasu, co czyni również i ten zarzut pozbawiony podstaw prawnych.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a..