Wyrok - II SA/Kr 540/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2026 r., znak: WI-I.7840.14.28.2025.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz A. S. kwoUchylono zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprzeciwu A. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2026 r., znak: WI-I.7840.14.28.2025.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz A. S. kwo
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
zażalenie
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
planowanie przestrzenne
samorząd terytorialny
Role w sprawie
odwołujący
odwołujący / ubezpieczony
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Przewodniczący
Sebastian Pietrzyk
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (6)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję
UZASADNIENIE
Przedmiotem sprzeciwu A. S. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2026 roku, znak: Wl-1.7840.14.28.2025.AR uchylająca decyzję Starosty Suskiego nr 612/25 o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodną, kanalizacji sanitarnej, c.o., wentylacji mechanicznej i instalacją elektryczną oraz garażu wolnostojącego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid.[...] w miejscowości Z. (jednostka ewidencyjna i obręb: [...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.Na wniosek Inwestorki A. S. Starosta Suski decyzją nr 612/25 Starosty Suskiego z 21 listopada 2025 r., znak: WA.6740.1.518.2025.JRP zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji jw. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał okoliczności legitymujące wydanie pozytywnej dla Inwestora decyzji.Od ww. decyzji odwołał się W. P. (niebędący stroną postępowania) – współwłaściciel działki nr [...] w miejscowości Z.. W odwołaniu wniósł o natychmiastowe wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 135 Kpa, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uznanie go za stronę postępowania oraz ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanu prawnego dróg oraz rzeczywistego dostępu działek inwestora do drogi publicznej. Odwołujący podnosi, że Inwestor nie posiada zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). Argumentuje, że wyjazd z działek inwestycyjnych nr [...] prowadzi na drogę gminną nr [...], która następnie przechodzi w prywatną działkę spółkową nr [...]. Skarżący jest jej współwłaścicielem i nie wyraża zgody na przejazd. Dalszy dojazd odbywa się przez prywatne działki nr [...] [...], które nie są drogami ewidencyjnymi, a inwestor nie posiada do nich tytułu prawnego ani służebności. Dodatkowo Skarżący zarzuca naruszenie art. 28 Kpa poprzez pozbawienie go statusu strony, naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego dróg oraz naruszenie art. 35 ust. 1 Upzp z powodu braku weryfikacji zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie obsługi komunikacyjnej.Rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Suskiego nr 612/25 o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.W uzasadnieniu wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji ustalony przez organ I instancji objął działki nr: [...] (inwestycyjne) oraz sąsiednie nr: [...], [...], [...] w m. Z. . Krąg stron pierwotnie nie obejmował W. P.. Ponieważ odwołanie wniósł podmiot niebiorący udziału w pierwszej instancji, organ odwoławczy musiał zbadać zachowanie terminu oraz legitymację procesową Skarżącego. Zgodnie z art. 127 § 1 i art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Inwestorka odebrała decyzję osobiście 21 listopada 2025 r. Pismo Skarżącego zostało złożone w otwartym terminie, zatem organ I instancji prawidłowo przekazał je do rozpatrzenia jako odwołanie. Stanowisko organu I instancji co do kręgu stron nie wiąże organu odwoławczego. Stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes prawny musi opierać się na normie prawa materialnego, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, który nie daje legitymacji procesowej. W sprawach o pozwolenie na budowę pojęcie strony ogranicza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Pb) do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten, zgodnie z art. 3 pkt 20 Pb, wyznaczają przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zabudowie. Subiektywne odczucie negatywnego wpływu nie wystarcza do uznania podmiotu za stronę. W toku postępowania wyjaśniającego Wojewoda Małopolski uzyskał ze Starostwa Powiatowego w S. B. wypisy z rejestru gruntów. Wynika z nich, że W. P. jest właścicielem kilkunastu nieruchomości w sąsiedztwie planowanego dojazdu, w tym działki nr [...] w m. Z. .W projekcie zagospodarowania terenu (PZT) wskazano, że działki inwestora posiadają dostęp do drogi publicznej nr [...]. Faktyczny dojazd odbywa się przez drogę wewnętrzną we władaniu gminy (dz. nr [...]), działki prywatne z udziałem inwestora (nr [...] i [...]) oraz działki prywatne nr [...] na podstawie pisemnych oświadczeń właścicieli. Jako prawny dostęp wskazano drogę gminną nr [...], działki prywatne z udziałem inwestora (nr [...] i [...] oraz nieurządzoną działkę drogową nr [...] (własność gminy). Zgodnie z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (WT) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb, warunkiem uznania działki za budowlaną jest zapewnienie jej dojścia i dojazdu do drogi publicznej, z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Art. 2 pkt 14 Upzp definiuje dostęp jako bezpośredni lub pośredni – przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka budowlana musi mieć zagwarantowany dostęp zarówno pod kątem prawnym, jak i faktycznym, a obie te przesłanki muszą się pokrywać i być realnie mierzalne. Analiza organu odwoławczego wykazała, że istniejąca na gruncie droga w najwęższym miejscu ma około 2 m szerokości, podczas gdy § 14 ust. 1 WT wymaga jezdni o szerokości minimum 3 m. Z tego powodu faktyczny ruch pojazdów wykracza poza granice ewidencyjne drogi wewnętrznej i działek współwłaścicieli, przebiegając m.in. przez działkę nr [...], stanowiącą własność W. P. i S. P.. Fakt, że dojazd do planowanego obiektu ma się odbywać częściowo po działce Skarżącego, stanowi ograniczenie w korzystaniu z tej nieruchomości. To z kolei, zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, nadaje jej właścicielom przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skarżącemu przysługiwało zatem prawo do wniesienia odwołania. Z art. 10 Kpa wynika bezwzględny obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach niecierpiących zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia lub grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały, a pominięcie Skarżącego stanowiło rażące naruszenie procedury.W oparciu o art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest w pierwszej kolejności do szczegółowego zweryfikowania układu komunikacyjnego i przeanalizowania przebiegu faktycznego dojazdu na całej długości. Jeżeli ogólnodostępna droga wewnętrzna jest zbyt wąska i ruch odbywa się po przyległych działkach prywatnych, organ nie może uznać samej działki drogowej za wystarczający dostęp prawny. Konieczne jest doprowadzenie do zgodności stanu prawnego z faktycznym, ponieważ oba te przebiegi muszą się w pełni pokrywać. Jeżeli dojazd wymaga korzystania z cudzych gruntów prywatnych, inwestor musi wykazać się trwałym tytułem prawnym poprzez przedłożenie aktu notarialnego lub orzeczenia sądu o ustanowieniu odpowiedniej służebności gruntowej lub drogi koniecznej. Przedłożone przez inwestora pisemne oświadczenia właścicieli działek nr [...] i [...] mają charakter jedynie stosunku zobowiązaniowego i nie stanowią trwałego, wymaganego przepisami prawa budowlanego tytułu do zabezpieczenia dojazdu. Należy również zrewidować kręgu stron postępowania i ponownie ustalić wykaz podmiotów z uwzględnieniem właścicieli wszystkich nieruchomości, po których faktycznie przebiega pas drogowy o wymaganej przepisami szerokości 3 metrów, co bezpośrednio dotyczy m.in. współwłaścicieli działki nr [...]. Dodatkowo, jeśli zapewnienie normatywnego dojazdu będzie wymagało przeprowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych, takich jak poszerzenie czy utwardzenie terenu, zakres ten musi zostać jednoznacznie odzwierciedlony w nowym projekcie zagospodarowania terenu (PZT).Na marginesie organ zauważył, że z tego samego układu drogowego korzysta również Skarżący, co wskazuje na wzajemny charakter korzystania z ciągów komunikacyjnych przez mieszkańców osiedla "Z. nad S. Fakt ten nie sanuje jednak braku formalnego dostępu dla nowej inwestycji, a jedynie obrazuje specyfikę lokalnych stosunków własnościowych. W odniesieniu do pozostałych kwestii formalnych wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 135 Kpa stał się bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja nieostateczna z mocy prawa nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, stąd brak podstaw do wydawania odrębnego postanowienia. Kolejne pismo odwołującego, zatytułowane jako skarga na bezprawne wydanie pozwolenia na budowę, zawierało zarzuty tożsame z odwołaniem, w związku z czym zostały one zbadane łącznie i nie wymagają oddzielnego procedowania administracyjnego. Z kolei wcześniejsze postanowienie Wojewody Małopolskiego z 5 grudnia 2025 r. o znaku WI-I.7840.14.25.2025.AR dotyczyło wyłącznie niedopuszczalności zażalenia na pismo mające charakter informacyjny, przez co jako rozstrzygnięcie ściśle formalne nie ma wpływu na merytoryczną ocenę przymiotu strony Skarżącego w obecnym postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na fakt, że udzielenie pozwolenia na budowę przez Starostę Suskiego zapadło przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej oraz z rażącym naruszeniem przepisów o udziale stron w postępowaniu, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa.Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła A. S., podnosząc zarzuty:1) Naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w zakresie dostępu do drogi publicznej, podczas gdy materiał dowodowy był wystarczający do utrzymania decyzji w mocy.2) Naruszenie zasady równego traktowania art. 8 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez zakwestionowanie prawnego dostępu do drogi publicznej dla mojej inwestycji, W sytuacji gdy na sąsiednich działkach inwestorzy realizują pozwolenia na budowę w oparciu o identyczny stan faktyczny i prawny dotyczący układu komunikacyjnego.3) Naruszenie art. 35 § 3 Kpa poprzez przewlekłość prowadzenia postępowania i przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym.W uzasadnieniu wskazała, że działki objęte planowaną inwestycją posiadają faktyczny dostęp do drogi publicznej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną nr [...] we władaniu gminy, działki prywatne nr [...] [...] (z udziałem inwestora) oraz działki nr [...] i [...], na przejazd przez które inwestor posiada pisemne zgody właścicieli. Urząd Gminy w pismach dotyczących dostępu do drogi nie uwzględnia działki nr [...]. Z tego układu komunikacyjnego od 40 lat niezmiennie i na tych samych zasadach korzystają wszyscy okoliczni mieszkańcy, w tym odwołujący W. P. , którego dostęp do drogi również wymaga korzystania z cudzych gruntów. Spokojne posiadanie i faktyczne korzystanie z nieruchomości za zgodą właścicieli w zakresie odpowiadającym służebności sprawia, że dostęp ten nie powinien być kwestią sporną, a Wojewoda Małopolski w swojej decyzji sam potwierdził wzajemny charakter korzystania z tego ciągu.Przebieg drogi jest tożsamy z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Mapy z lat 1988 i 2009 oraz wykonana w 1997 r. nawierzchnia asfaltowa poświadczają, że droga miała parametry 3 m szerokości. Po modernizacji w 2022 r. została ona bezpodstawnie zawężona do 2 m na kilkunastometrowym odcinku. Wnioski kierowane do Wydziału Geodezji oraz Starostwa Powiatowego w S. B. miały na celu wyjaśnienie i korektę tego błędu na mapach, ponieważ niezachowanie szerokości 3 m jest nie do przyjęcia na terenie z wydanymi pozwoleniami. Gmina wydała już warunki zabudowy dla działek inwestora, uzgodniła projekt remontu drogi wewnętrznej na odcinku łączącym, udzieliła zgody na lokalizację zjazdu i ogrodzenia, a teren został w pełni uzbrojony w media.Znowelizowana ustawa Prawo budowlane, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., poprzez zmianę art. 34 ust. 3 pkt 4 zdjęła z organów administracji obowiązek badania możliwości prawnych dojazdu do terenu inwestycji i korzystania z drogi publicznej. Odpowiedzialność za zapewnienie obsługi komunikacyjnej spoczywa wyłącznie na inwestorze i autorze projektu (zgodnie ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego w decyzji z 19 sierpnia 2016 r., sygn. WI-I.7840.14.13.2016.BS). Organ przy wydawaniu pozwolenia nie jest uprawniony do weryfikacji tej kwestii, a skoro działka leży w terenie przeznaczonym w MPZP pod zabudowę, spełnia definicję działki budowlanej z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 planu miejscowego.Wydanie decyzji kasatoryjnej narusza konstytucyjną zasadę równości oraz art. 8 Kpa. W sąsiedztwie realizowane są inne inwestycje (np. na działce nr [...]), które uzyskały ostateczne pozwolenia na budowę przy korzystaniu z tego samego układu drogowego, często bez żadnego tytułu prawnego do działek prywatnych. Stosowanie rygorystycznych kryteriów wyłącznie wobec jednego inwestora stanowi rażące naruszenie standardów państwa prawa. Przedłożone zgody właścicieli oraz współwłasność spółki są wystarczającą podstawą do uznania prawa do korzystania z nieruchomości na cele komunikacyjne.Postępowanie odwoławcze, zainicjowane wnioskiem z 2 grudnia 2025 r., zostało rażąco przedłużone z naruszeniem terminów z art. 35 § 3 Kpa. Załatwienie sprawy odraczano kolejno do marca i maja 2026 r. bez podania merytorycznej argumentacji, a pierwsze czynności wyjaśniające podjęto dopiero 4 marca 2026 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego w całości.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się postępowanie sądowoadministracyjne, jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 roku, poz. 143 – dalej jako "p.p.s.a."), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 3 p.p.s.a.).Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 1691 ze zm.) – dalej jako "k.p.a." jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.Oceniając kontrolowana decyzję, zgodnie z zasadami o których mowa wyżej, uznać należało, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał aby zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Organ ten nie próbował nawet wskazać. jakie przepisy postępowania zostały przez organ pierwszej instancji naruszone, oraz jaki to zakres sprawy istotny na jej rozstrzygnięcie jest konieczny do wyjaśnienia tj. jakie braki w postępowaniu dowodowym, w ocenie organu odwoławczego zachodzą, by uznać, że sprawa nie nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.W szczególności organ odwoławczy nie wykazał, aby uchybienia dostrzeżone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miały taki charakter i zakres, który uniemożliwiałby merytoryczne rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Wojewoda przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, zgromadził dodatkowe dokumenty, dokonał analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a także poczynił szczegółowe ustalenia dotyczące przebiegu dojazdu do nieruchomości inwestycyjnej, szerokości drogi oraz kręgu podmiotów potencjalnie zainteresowanych wynikiem postępowania. Już sam zakres tych ustaleń wskazuje, że organ odwoławczy dysponował materiałem pozwalającym na dokonanie własnej oceny sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 k.p.a.Należy podkreślić, że wskazana przez Wojewodę konieczność ponownej analizy układu komunikacyjnego oraz ewentualnej weryfikacji kręgu stron postępowania nie stanowi jeszcze przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i może być stosowany wyłącznie wtedy, gdy braki postępowania wyjaśniającego są na tyle istotne, że ich usunięcie przez organ odwoławczy prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał, jakie konkretnie dowody wymagają jeszcze przeprowadzenia, jakie okoliczności faktyczne pozostają niewyjaśnione oraz dlaczego ich ustalenie nie mogłoby nastąpić w trybie art. 136 k.p.a.W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej brak jest również wyjaśnienia, na czym miałoby polegać naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w przypadku samodzielnego przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych czynności wyjaśniających. Wojewoda ograniczył się do sformułowania ogólnych zaleceń dla organu pierwszej instancji, nie wykazując jednocześnie, że zakres niezbędnych ustaleń przekracza możliwości postępowania odwoławczego. Nie sposób zatem przyjąć, aby została spełniona druga z przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, tj. konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.Nadto należy zauważyć, że kwestia legitymacji procesowej W. P. została przez organ odwoławczy samodzielnie rozstrzygnięta. Wojewoda uznał bowiem, że odwołującemu przysługuje status strony postępowania, a następnie szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. Skoro zatem organ odwoławczy dokonał już własnych ustaleń w tym zakresie, to brak jest podstaw do przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji wyłącznie w celu ponownego przeprowadzenia czynności, których wynik został w istocie przesądzony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.Również podnoszona przez organ odwoławczy potrzeba ustalenia przebiegu dojazdu oraz charakteru prawnego nieruchomości wykorzystywanych komunikacyjnie nie uzasadniała wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Są to bowiem okoliczności pozostające w bezpośrednim związku z zarzutami odwołania, które organ drugiej instancji był uprawniony i zobowiązany ocenić w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie może służyć zastępowaniu obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ani prowadzić do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.W konsekwencji należało uznać, że Wojewoda Małopolski nie wykazał łącznego wystąpienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na stwierdzenie, aby zakres ewentualnych braków postępowania dowodowego był tak znaczny, że uniemożliwiał wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Organ odwoławczy powinien był zatem samodzielnie rozpoznać sprawę co do jej istoty, wykorzystując instrumenty przewidziane w art. 136 k.p.a., a nie uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania.Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.