Wyrok - I GSK 12/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2877/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2022 r. nr 1840/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułuOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2877/22 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2022 r. nr 1840/2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
ubezpieczenia społeczne
Role w sprawie
ubezpieczyciel
organ rentowy / ZUS
organ rentowy / ZER MSWiA
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
art. 80
kpa
art. 7
kpa
art. 77
kpa
art. 174
ppsa
art. 151
ppsa
art. 3
ppsa
art. 145
ppsa
art. 182
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2877/22, oddalił skargę K. S. (dalej zwanego: skarżącym albo zobowiązanym) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego: organem) z 29 września 2022 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy.Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (bez wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.) o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i umorzenie w całości należności wskazanych w zaskarżonej decyzji; jednocześnie wnosząc alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 80 k.p.a. (bez rozwinięcia skrótu i wskazania miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej również jako: k.p.a.) w zakresie swobodnej oceny dowodów polegającej na przyjęciu, że nie występuje stan przewlekłej choroby u skarżącego, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, że brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wpływa w jakikolwiek sposób na sytuację skarżącego i ocenę wystąpienia przesłanek uprawniających do umorzenia należności w niniejszym postępowaniu, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie kwestii przewlekłej choroby skarżącego, braku możliwości zarobkowania z uwagi na nierokującą poprawę sytuacji zdrowotnej, dokumentów które skarżący złożył 13 lipca 2022 r. i uzupełnił 10 sierpnia 2022 r. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:3. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009; dalej także jako: u.s.u.s.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej także jako: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek podczas gdy przesłanki te zostały spełnione, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stan zdrowia skarżącego nie rokuje poprawy, brak jest możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej w dłuższej perspektywie, zaś opłacenie należności wynikających z zaskarżonej decyzji pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za jej zasadnością.Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.Rozporządzenie w § 3 ust. 1 wskazuje, że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem organu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek.W sprawie zobowiązany nie udowodnił okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia - nie wykazał przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności składkowych do czego organ (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości (por. np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1390/21, 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1522/21, 9 grudnia 2025 r., sygn. akt I GSK 1426/23).Uwzględniając treść art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a. należy wyjaśnić, odnosząc się in gremio do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyrażonych w skardze kasacyjnej, iż organ nie zna z urzędu relacji życiowych, majątkowych, czy bytowych strony. W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Skarżący nie może oczekiwać przy tym, że organ będzie we własnym zakresie poszukiwał dowodów mających wykazać istnienie przesłanek umorzenia aż do chwili w której zebrana dokumentacja będzie uzasadniała wydanie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy organ działa uznaniowo, a strona, prawidłowo wezwana, nie udziela wyczerpujących informacji dotyczących kosztów utrzymania, sytuacji rodzinnej, jak również posiadania zobowiązań wobec innych wierzycieli, dokonana ocena materiału dowodowego doprowadziła organ do uzasadnionego wniosku, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, że dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione.Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż z uwagi na wadliwą budowę zarzutu pozostaje on poza kognicją NSA gdyż w podstawie wskazano przepisy dwóch aktów normatywnych, zaś w opisie naruszenia zwrócono uwagę na "jego" błędną wykładnię (Sąd II instancji – z uwagi na możliwość popełnienia błędu w wyborze – nie może jednoznacznie określić, który przepis został de facto naruszony. Na marginesie zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej w sposób nieco zmodyfikowany dąży do podważenia dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego i na tej podstawie ustaleń stanu faktycznego. Oznacza to tym samym, że choć autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, to w istocie powiela uzasadnienie zarzutów podnoszonych w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.Należy również wskazać, odnosząc się do motywów wniesionej skargi kasacyjnej, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody w podjęciu decyzji przez organ administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi, tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 497/24).Przyjąć zatem należało, że skarżący tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył poczynionych przez organ ustaleń jak i ich dowolności. Nie zakwestionował również w sposób skuteczny prawidłowości wykładni zastosowanych przepisów prawa. Organ dokonał oceny sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, wyważył interes społeczny i interes strony na podstawie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ocena ta nie była oparta o błędnie ustalone okoliczności faktyczne, ale o te, które wynikały z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym także w zakresie materiału dostarczonego przez skarżącego.W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.. oddalił skargę kasacyjną.