Wyrok - III OSK 2125/23 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 154/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzUchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 154/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedz
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
uchylono orzeczenie
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Role w sprawie
uczestnik postępowania
apelujący / skarżący
wnioskodawca
uczestnik
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Sławomir Wojciechowski
Podstawa prawna
Pokaż pozostałe podstawy prawne (16)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 154/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca" lub "Spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SKO.OS.405.133.2022, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu.Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.Marszałek Województwa [...] (dalej "Marszałek") decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr DSR-V-1.313.777.2017, orzekł o wymierzeniu skarżącej opłaty za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2016 rok w kwocie [...] zł.Pismem z dnia 28 marca 2022 r. skarżąca przedłożyła Marszałkowi wniosek o odroczenie terminu spłaty należności z tytułu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska za: – rok 2015 określonej w decyzji Marszałka z dnia 11 lipca 2018 r. w kwocie 6 546 392,00 zł; – rok 2016 określonej w decyzji Marszałka z dnia 11 lipca 2018 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, o którym mowa w art. 318 ust. 1 p.o.ś., został zachowany – argumentując, że w przypadku opłat podwyższonych, których dotyczy wniosek, nie upłynął jeszcze termin ich uiszczenia, gdyż aktualnie w mocy wciąż pozostaje środek ochrony tymczasowej, polegający na wstrzymaniu wykonania ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących opłat. Skarżąca zaznaczyła, że w przypadku odmiennej oceny organu co do upływu terminu płatności opłaty podwyższonej jej podanie powinno być potraktowane również jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty.Postanowieniem z dnia 4 maja 2022 r., nr DSI-III.7253.2.2022, wydanym na podstawie art. 281 ust. 1, art. 318 ust. 1, art. 376 pkt 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej "p.o.ś.") oraz art. 58, art. 59 § 1, art. 123 k.p.a. – Marszałek odmówił przywrócenia skarżącej terminu na przedłożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska, tj. za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów za rok 2016. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że okoliczności wstrzymania wykonalności decyzji nie można utożsamiać z przesunięciem terminu płatności opłaty, który jest terminem ustawowym wskazanym w art. 285 ust. 2 p.o.ś. Jednocześnie termin ten jest zbieżny z terminem przewidzianym na złożenie wniosku o odroczenie terminu spłaty należności z tytułu opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska, wynikającym wprost z art. 318 ust. 1 p.o.ś. Wydanie przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 20 stycznia 2021 r. wstrzymującego wykonanie ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 24 sierpnia 2020 r. oznacza jedynie, na obecnym etapie, brak możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymusowego wyegzekwowania opłaty określonej w decyzji.Na skutek zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r., nr SKO.OS.405.133.2022, wydanym na podstawie art. 1 i 2 ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 pkt 1, art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 k.p.a., oraz art. 281 ust. 1, art. 318 ust. 1, art. 376 pkt 2b p.o.ś. – Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Marszałka z dnia 4 maja 2022 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i podzieliło stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, skoro strona wniosła o przywrócenie terminu na przedłożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, to miała świadomość, że wniosek nie został złożony w terminie.Pismem z dnia 6 lutego 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Poznaniu skargę na postanowienie Kolegium z dnia 14 grudnia 2022 r., któremu zarzuciła naruszenie: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez niezasadne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności podwyższonej, tj. brak winy w uchybieniu terminu przez wnioskodawcę oraz dotrzymanie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych powinna doprowadzić Kolegium, a także Marszałka do wniosku, że powyższe przesłanki zostały spełnione, a w konsekwencji brak było przeszkód do przywrócenia wskazanego terminu; b) art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 126 k.p.a. – przez brak rozpoznania i brak odniesienia się do istotnych dla przedmiotu niniejszej sprawy zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, a w konsekwencji brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji pozwalającej na prześledzenie toku rozumowania organu oraz poznanie przyczyn leżących u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Marszałka oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wniósł o oddalenie skargi.W dniu 20 kwietnia 2023 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 285 ust. 1 i 2 p.o.ś. i zauważył, że przedmiotem niniejszej sprawy była opłata za korzystanie ze środowiska za rok 2016, więc zgodnie z powołanymi przepisami termin do uiszczenia opłaty za rok 2016 upłynął z dniem 31 marca 2017 r. Termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. do złożenia wniosku o odroczenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, dopuszczalne było przyjęcie, że strona o przekroczeniu przedmiotowego terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej dowiaduje się w momencie doręczenia jej przez organ decyzji o nałożeniu takiej opłaty. Wówczas strona ma możliwość kwestionowania zasadności decyzji wykorzystując ustawowe środki zaskarżenia (odwołanie i skarga do WSA), a także ma możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności, jednak musi to zrobić w terminie 7 dni od doręczenia jej decyzji o nałożeniu opłaty podwyższonej. Przekroczenie tego terminu (przy jednoczesnym braku innych okoliczności uzasadniających niezłożenie wniosku w terminie) sprawia, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie staje się niedopuszczalny. Zdaniem WSA w Poznaniu, nawet jeśliby uznano, że wnioskodawca o przyczynie uchybienia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu uiszczenia należności dowiedział się w momencie wydania pierwszej decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej, to miało to miejsce w listopadzie 2017 r. Strona skarżąca wskazuje, że za brakiem możliwości przypisania jej winy w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o odroczenie przemawia fakt, że od samego początku, gdy tylko powzięła informację o określeniu przez organ opłaty podwyższonej w drodze decyzji, rozstrzygnięcie to kwestionowała, podejmując w tym zakresie wszelkie dostępne środki prawne. W ocenie Sądu I instancji fakt kwestionowania prawidłowości decyzji nałożeniu opłaty nie ma wpływu na rozumienie art. 58 k.p.a. Tym bardziej, że skoro organ wydał decyzję o nałożeniu opłaty podwyższonej, to co najmniej w tym momencie skarżąca powzięła wiedzę o tym, że nie wniosła o odroczenie płatności w terminie i od tego momentu należy więc liczyć 7 dniowy termin na wniesienie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności. W konkluzji WSA w Poznaniu wskazał, że żadne okoliczności nie wskazują na to, że termin ten rozpoczął bieg dopiero 22 marca 2022 r. (czyli 7 dni przed 29 marca 2022 r., kiedy to strona nadała wniosek). Przekroczono więc siedmiodniowy termin na wniesienie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej.W opinii Sądu I instancji, na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek samoobliczenia opłaty (art. 284 ust. 1 p.o.ś.) – bez względu na to, czy jest to opłata podstawowa, czy podwyższona – co oznacza, że termin uiszczenia inkryminowanej opłaty za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów za rok 2016 upłynął skarżącej z dniem 31 marca 2017 r. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, instytucja wstrzymania wykonania decyzji chroni przed potencjalnymi nieodwracalnymi skutkami wykonania decyzji wydanej wadliwie, ale nie może mieć wpływu na inne rozumienie art. 285 ust. 2 p.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Zatem postanowienie Kolegium z dnia 20 stycznia 2021 r., wstrzymujące wykonanie decyzji nakładającej opłatę podwyższoną (wydane prawie 4 lata po upływie odnośnego terminu) nie wpływa na jego przedłużenie.Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 § 2 k.p.a., a także w zw. z art. 318 ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w następstwie przyjęcia, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, podczas gdy w następstwie wydania przez Marszałka decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty podwyższonej skarżąca podjęła z należytą starannością działania, a okoliczności faktyczne i prawne sprawy uzasadniały przyjmowanie przez skarżącą, aż do chwili złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, że termin do wniesienia tego wniosku jeszcze nie rozpoczął biegu, przy czym okoliczności sprawy uzasadniały, nawet jeśli nie pozytywne rozpatrzenie samego wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, to co najmniej przywrócenie terminu do jego wniesienia z uwagi na uchybienie terminu wskutek okoliczności od skarżącej niezależnych, na które skarżąca nie miała wpływu;2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w następstwie przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, to jest brak winy w uchybieniu terminu przez skarżącą oraz dotrzymanie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i przedstawionych przez skarżącą okoliczności faktycznych powinna doprowadzić zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji do wniosku, że powyższe przesłanki zostały spełnione, a w konsekwencji brak jest przeszkód do przywrócenia skarżącej wskazanego terminu;3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy Kolegium nie rozpoznało i nie odniosło się do istotnych dla przedmiotu niniejszej sprawy zarzutów przedstawionych przez skarżącą w zażaleniu, w tym dotyczących braku wiedzy skarżącej o uchybieniu terminu, co w konsekwencji spowodowało brak przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia Kolegium argumentacji pozwalającej na prześledzenie w pełni toku rozumowania organu oraz zweryfikowanie staranności rozważenia przez organ możliwości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania powinno doprowadzić do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki przywrócenia skarżącej terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej;4) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz zaniechaniu rozpoznania zarzutów skarżącej dotyczących w szczególności kwestii braku winy skarżącej w uchybieniu terminu oraz zachowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a także braku rozpoznania zarzutów zażalenia i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w sprawie i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego;5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i art. 144 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a §1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy postanowienie Kolegium wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, wyrażającym się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnej analizy materiału dowodowego, mającej na celu prawidłową ocenę kwestii związanych z brakiem winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej oraz zachowaniem terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, pominięciu w rozważaniach Kolegium przedstawionych przez skarżącą okoliczności faktycznych, braku rozstrzygnięcia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej oraz zaniechaniu należytego rozważenia w uzasadnieniu postanowienia przedstawianej przez skarżącą argumentacji prawnej uzasadniającej przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniała podstawa co najmniej do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, a działania Marszałka podejmowane były z naruszeniem przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady informowania a także naruszały słuszny interes skarżącej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do złożenia tego wniosku, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania i prawidłowa ocena materiału dowodowego powinny doprowadzić do wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ziściły się przesłanki umożliwiające przywrócenie wskazanego terminu.Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w niniejszej sprawie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.Odnosząc się wpierw do podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – zauważyć wypada, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są w istocie przepisami ustrojowymi, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Co do zasady przepisy te nie mogą być samoistną podstawą zarzutów kasacyjnych. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji poczynił ustalenia co do upływu terminu płatności przedmiotowej opłaty i co do wynikających z art. 58 k.p.a. przesłanek jego ewentualnego przywrócenia. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.Zasadne okazały się natomiast te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego (zgodnego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) rozważenia okoliczności podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej.W myśl art. 276 ust. 1 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. "Opłaty podwyższone mają charakter sankcyjny, jednak pozostają nadal opłatami, mają więc do nich zastosowanie (...) zasady ponoszenia opłat. W szczególności chodzi tu o obowiązek wyliczenia należnej opłaty i wniesienia jej bez wezwania w przewidzianym terminie (zasada samonaliczania) oraz nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem tego obowiązku" (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, w: M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. 4, Warszawa 2021, s. 212). W konsekwencji decyzja określająca wysokość tej opłaty (decyzja wymierzająca tę opłatę) jawi się jako decyzja deklaratywna w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jest ona przejawem wtórnej konkretyzacji prawa i stanowi narzędzie do jedynie konkluzywnego stwierdzania powinności i praw, a nie ich kreowania; w założeniu jest wydawana wyjątkowo – tylko wówczas, gdy powstają wątpliwości bądź spór co do treści wiążącej już normy indywidualnej albo gdy adresat tej normy uchyla się od jej dobrowolnego wykonania (art. 288 p.o.ś.). Posłużenie się przez ustawodawcę na gruncie opłat za korzystanie ze środowiska znaną w prawie podatkowym konstrukcją samonaliczania należnej daniny powoduje, że decyzja wymierzająca opłatę nie "nakłada" tej opłaty ani nie tworzy powinności jej wniesienia – powinność ta istnieje już wcześniej; jej geneza i prawny byt są od wspomnianej decyzji niezależne. Ponadto, co szczególnie ważne w okolicznościach niniejszej sprawy, prawo bezpośrednio stanowi też o treści odnośnej powinności, w tym o terminie płatności opłaty. Zgodnie z art. 285 ust. 2 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku.W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w ujęciu formalnoprawnym opłata za 2016 rok powinna być wniesiona do dnia 31 marca 2017 r. Zgodnie zaś z art. 318 ust. 1 p.o.ś. wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Skarżąca kasacyjnie tego terminu nie dochowała (wniosek został złożony w dniu 29 marca 2022 r.). Nie zasługuje zatem na aprobatę ta część argumentacji skargi kasacyjnej, w której podejmowana jest próba wykazania, iż do uchybienia terminu w ogóle nie doszło. Rację ma też Sąd I instancji, gdy twierdzi, że wstrzymanie wykonania decyzji wymierzającej opłatę nie może być utożsamiane ze zmianą ustawowego terminu płatności opłaty.W uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., II OPS 1/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że termin, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej, określony w art. 318 p.o.ś., jest terminem procesowym – a w konsekwencji jest terminem przywracalnym. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny – właśnie w kontekście możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej – zwrócił uwagę na istotne aspekty funkcjonalne i celowościowe tej instytucji: "Przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących charakteru terminu określonego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie można także tracić istotnej z perspektywy ochrony środowiska oraz zasady zrównoważonego rozwoju zasadniczej funkcji instytucji odraczania płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej. Z przepisu art. 317 ust. 1 p.o.ś. wynika bowiem, że instytucja ta ma służyć nie tylko podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia, ale również, czy nawet przede wszystkim, ochronie środowiska, gdyż głównym warunkiem jej zastosowania jest realizacja przez tenże podmiot przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar. Celem zatem powyższego przepisu jest motywowanie zobowiązanych podmiotów do podejmowania działań eliminujących te przyczyny. W literaturze przedmiotu słusznie zatem podnosi się, że za uznaniem możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności przemawiają także względy pragmatyczne, gdyż w ten sposób zwiększa się szansa na realizację przedsięwzięć mogących wpłynąć na poprawę stanu środowiska. W takiej sytuacji przywracalność terminu z art. 318 ust. 1 p.o.ś. otwierałaby stronie dodatkową możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnienia do odroczenia terminu płatności, czyniąc tym samym bardziej realną możliwość skorzystania z tej instytucji. Jednocześnie ewentualnemu uznaniu procesowego charakteru tego terminu oraz możliwości jego przywrócenia nie wydaje się stać na przeszkodzie wzgląd na zasadę praworządności. Pozwoliłoby to bowiem na pełniejsze uwzględnienie interesu publicznego – w postaci poprawy stanu środowiska, a zarazem słusznego interesu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty lub kary. Stanowiłoby to więc praktyczną realizację zasady ogólnej postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 in fine k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie i dążą do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".W przytoczonych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie można upatrywać także dyrektyw wykładni i wskazówek co do stosowania przepisów o przywróceniu terminu, ilekroć idzie o termin do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska albo administracyjnej kary pieniężnej. Chodzi o to, żeby – zwłaszcza przez wzgląd na zbieżność interesu indywidualnego i interesu publicznego (poprawa stanu środowiska) – przywrócenie terminu było nie tylko formalnie dopuszczalne, ale także stanowiło instytucję funkcjonalną, z której realnie można uczynić użytek i która pośrednio przyczynia się zwiększenia efektywności rozwiązania przewidzianego w art. 317 ust. 1 p.o.ś.Z formalnoprawnego punktu widzenia obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej powstaje – o czym była wyżej mowa – z mocy prawa i opłata ta powinna być uiszczona do dnia 31 marca następnego roku, bez potrzeby jej jurysdykcyjnej konkretyzacji. W praktyce jednak – i od tego również nie można abstrahować – podmiot korzystający ze środowiska nader często w ogóle nie ma świadomości ziszczenia się przesłanek powstania obowiązku uiszczenia opłaty podwyższonej względnie obowiązek ten jest przedmiotem sporu – w takich przypadkach pewność co do istnienia obowiązku pojawia się dopiero z chwilą zakończenia procesu jego autorytatywnej konkretyzacji w trybie art. 288 p.o.ś., przy czym za punkt odniesienia można przyjąć decyzję ostateczną (art. 16 § 1 k.p.a.) lub nawet – zwłaszcza gdy została skutecznie uruchomiona jej sądowa kontrola – decyzję prawomocną (art. 16 § 3 k.p.a.). W chwili zakończenia wspomnianego procesu termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty niejako w założeniu jest już przekroczony. Tę dysfunkcję może ograniczyć prawidłowo stosowana instytucja przywrócenia terminu. Przyjąć należy, że przy weryfikacji przesłanek z art. 58 k.p.a. – zarówno samej przyczyny uchybienia terminu, jak i dnia, w którym ona ustała – ma znaczenie w szczególności to, kiedy powinność uiszczenia opłaty podwyższonej została w sposób w pełni miarodajny stwierdzona.Skarżąca kasacyjnie we wniosku o przywrócenie terminu powoływała się na sporny charakter przedmiotowej opłaty podwyższonej, a także na trwające postępowania zmierzające do rozstrzygnięcia kwestii zasadności jej naliczenia. Ponadto skarżąca kasacyjnie powoływała się na okoliczność wstrzymania wykonania decyzji wymierzającej opłatę podwyższoną na mocy postanowienia Kolegium wydanego w trybie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wprawdzie to postanowienie, obiektywnie rzecz ujmując, nie spowodowało zmiany ustawowego terminu płatności opłaty, ale – z drugiej strony – objęcie wspomnianej decyzji skutkiem suspensywnym mogło wywołać u skarżącej kasacyjnie przekonanie o braku potrzeby podejmowania zawczasu dalszych czynności zrelatywizowanych do jej wykonania, a taką czynnością jest złożenie wniosku o odroczenie płatności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te nie zostały ani przez Marszałka, ani przez Kolegium należycie rozważone, wobec czego w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd I instancji, oddalając w takiej sytuacji skargę, również naruszył przepisy postępowania. Zaistniały zatem podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również – skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – do rozpoznania skargi.Zważywszy na charakter stwierdzonego uchybienia, ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłaby obecnie przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany będzie rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za korzystanie ze środowiska z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku.Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a..