Wyrok - III OSK 187/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 388/24 w sprawie ze skargi Z. U. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz G. O. – Prezesa Z. U. Sp. zOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 388/24 w sprawie ze skargi Z. U. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz G. O. – Prezesa Z. U. Sp. z
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa cywilna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Maciej Kobak
Podstawa prawna
art. 145
ppsa
art. 151
ppsa
art. 206
ppsa
art. 50
ppsa
art. 3
ppsa
art. 146
ppsa
art. 188
ppsa
art. 182
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (4)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 10 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (II SA/Gd 388/24) na podstawie art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") w pkt 1 oddalił skargę G. O. – Prezesa Zarządu Z. U. Sp. z o.o. z/s w G. w całości; w pkt 2 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił punkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku ("PWIOŚ", "organ"); w pkt 3 oddalił skargę Z. U. Sp. z o.o. z/s w G. ("skarżąca") w pozostałym zakresie (art. 151 p.p.s.a), zaś w pkt 4 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej w całości, posiłkując się art. 206 p.p.s.a.Następujący stan faktyczny legł u podstaw wydania powołanego wyroku.Zarządzeniem pokontrolnym z 19 lutego 2024 r. wydanym przez organ na podstawie art. 12 ust. 1 pkt i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.; dalej także: "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 17 maja 2023 r. – 8 grudnia 2023 r. udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-GDA 209/2023, które zostało skierowane do G. O. – Prezesa Zarządu Z. U. Sp. z o.o. zarządzono wobec spółki:- podjęcie działań techniczno-organizacyjnych mających na celu prowadzenie gospodarki odpadami w sposób zapobiegający emisji substancji złowonnych, tak aby wyeliminować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, zgodnie z art. 16 oraz art. 33 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej także: "u.o.") - pkt 1 zarządzenia;- terminowo dokonywać wpisów danych w Kartach Urządzeń, po przeprowadzanych czynnościach polegających na kontroli szczelności eksploatowanych w zakładzie stacjonarnych urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych zawierających fluorowane gazy cieplarniane, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2065) – pkt 2 zarządzenia;- dotrzymywanie częstotliwości prowadzenia kontroli szczelności eksploatowanych w zakładzie stacjonarnych urządzeń chłodniczych i klimatyzacyjnych zawierających fluorowane gazy cieplarniane, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2065), w zw. z art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 (Dz. Urz. UE L 150 z 20.05.2014 r. z późn. zm.) – pkt 3 zarządzenia;- w przypadku zmian, aktualizowanie wpisów w rejestrze bazy danych o produktach oraz o gospodarce odpadami BDO w terminie do 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana, m.in. w zakresie wpisu w dziale XII - wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego przy wytwarzaniu odpadów innych niż wpisane w ww. dziale, zgodnie z art. 59 i art. 50 u.o. – pkt 4 zarządzenia;- prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, zgodnie z art. 66 u.o. – pkt 5 zarządzenia;- prowadzić pełny monitoring składowiska odpadów zgodnie z zapisami instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego, zgodnie z art. 124 ust. 4 u.o., tj. wykonywać wszelkie pomiary oraz przedstawiać wyniki pomiarów w sprawozdaniu z monitoringu składowiska przekazywanym do WIOŚ w Gdańsku we wszystkich punktach pomiarowych wskazanych w powyżej wymienionej instrukcji – pkt 6 zarządzenia;- wykonywać pobory prób i badania ścieków surowych z płuczek chemicznych kompostowni zgodnie z pkt III 3.2.1. ppkt 2 pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją DROŚ-SO.7222.33.2015.ES z 25 listopada 2015 r. ze zm., z częstotliwością raz na pół roku – pkt 7 zarządzenia.W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia wskazano, że w wyniku przeprowadzonej w zakładzie kontroli stwierdzono między innymi, że: 1) zakład powoduje poza jego terenem uciążliwości przez zapach; 2) dla 7 szt. urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane w ilościach co najmniej 5 t. ekwiwalentu CO2 objętych obowiązkiem kontroli szczelności, przekroczono w okresie objętym kontrolą 15-dniowy termin na dokonanie wpisu dokumentującego przeprowadzoną czynność oraz, że w okresie objętym kontrolą stwierdzono przekroczenie terminowości badań urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane w ilościach powyżej 5 t. ekwiwalentu CO2 dla każdego z eksploatowanych urządzeń; 3) w 2022 r. spółka wytworzyła poza instalacją odpady o kodach: 17 02 03, 17 04 07, 20 01 27* i 20 03 07, dla których nie posiadała wpisu w dziale XII rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO).W skardze do sądu administracyjnego, spółka i Prezes zaskarżając w części przedmiotowe zarządzenie, tj. w zakresie pkt 1, 3 oraz 4, zarzucili organowi naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez zarządzenie usunięcia naruszeń, które w rzeczywistości nie występują, a także:- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność poziomu uciążliwości odorowych emitowanych przez zakład oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzi, a także naruszenie art. 16 pkt 2 u.o. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie - rekonstrukcję normy prawnej prowadzącą do wprowadzenia przez organ nieznanego krajowemu porządkowi prawnemu zakazu jakiegokolwiek oddziaływania odorowego poza terenem zakładu, jak również całkowicie dowolną identyfikację oddziaływania odorowego zakładu z jego negatywnym wpływem na zdrowie ludzi;- naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych w zw. z art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zakład jest zobowiązany do wykonywania kontroli szczelności w odstępach czasowych nie dłuższych niż 12 miesięcy, podczas gdy przepis stanowi o obowiązku dokonywania tych kontroli "co najmniej raz na 12 miesięcy" bez określenia konkretnego dystansu czasowego między kontrolami szczelności;- naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez nałożenie na zakład obowiązku nieokreślonego w przepisach prawa, a którego istnienie organ wywodzi z technicznego sposobu wdrożenia rejestru podmiotów gospodarujących odpadami, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 4 u.o., który nie stanowi źródła prawa;- naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f oraz art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. e u.o. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – poprzez rekonstrukcję normy prawnej prowadzącą do nałożenia przez organ obowiązku podania kodów odpadów wytwarzanych przez zakład poza instalacją w sytuacji braku takiego obowiązku.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się do poszczególnych zarzutów.W piśmie z 14 maja 2024 r. wskazano m.in., że stroną skarżącą jest Prezes Zarządu Z. U. Sp. z o.o. z siedzibą w G.. W piśmie tym odniesiono się również do treści odpowiedzi na skargę kwestionując stanowisko organu, potwierdzając jednocześnie zasadność stanowiska wyrażonego w skardze.Z kolei na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. pełnomocnik spółki i skarżącego wyjaśnił, że skargę wniosła zarówno spółka jaki i G. O. – Prezes Zarządu spółki.W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, uwzględniającego w części złożoną skargę, Sąd pierwszej instancji odniósł się w pierwszej kolejności do materialnoprawnej podstawy wydanego zarządzenia, odnajdującej oparcie w art. 12 u.i.o.ś., a także charakteru prawnego zarządzenia pokontrolnego i podmiotów uprawnionych do jego zaskarżenia, w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. (art. 50 § 1 p.p.s.a.), stwierdzając jednoznacznie, że przeprowadzona w spółce kontrola zrealizowana została przez podmiot uprawniony.Sąd stwierdził następnie, że skoro podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, to należało uznać, że działalność ta narusza obowiązki wynikające z art. 16 pkt 2 u.o., co czyniło zasadnym pkt 1 wydanego zarządzenia. WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że brak uregulowania w przepisach krajowych wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, a także metod oceny zapachowej jakości powietrza nie zwalnia organu z obowiązku analizy występowania ewentualnych uciążliwości w tym zakresie. Rację ma również PWIOŚ – w przeciwieństwie do spółki, że z treść pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nie wynika nakaz całkowitego zaprzestania emisji związków o charakterze odorowym. Konkluzja taka sprzeczna jest z treścią zarządzenia. Przeciwnie, zarządzenie pokontrolne nie nakłada na spółkę nowego obowiązku, a jedynie nakazuje prowadzić działalność w sposób zgodny z nakazem ustawowym określonym w art. 16 pkt 2 u.o.Ustalenia będące podstawą wydania pkt 3 zarządzenia pokontrolnego znajdują z kolei swoją podstawę w pkt IV.5 protokołu kontroli i nie były one kwestionowane przez spółkę. Organ opisał znajdujące się na terenie zakładu urządzenia chłodnicze i klimatyzacyjne. Ustaleń dotyczących przekroczenia terminów kontroli szczelności PWIOŚ dokonał na podstawie Kart Urządzeń – wydruków z Centralnego Rejestru Operatorów. Sąd odniósł się w tej materii do terminów przeprowadzania kontroli szczelności, powołując się na odpowiednie przepisy wynikające z przytoczonych aktów prawnych i wskazując, że określenie "raz na 12 miesięcy" użyte w art. 4 ust. 3 lit a. rozporządzenia nr 517/2014 należy rozumieć w ten sposób, że okres 12 miesięcy rozpoczyna swój bieg od daty ostatniej kontroli szczelności, bowiem tylko taka interpretacja tego przepisu prowadzi do zachowania regularności kontroli szczelności, co jest zgodne z celem tej regulacji. Każda zatem kolejna kontrola szczelności danego urządzenia chłodniczego lub klimatyzacyjnego powinna odbyć się w przeciągu kolejnych 12 miesięcy od dnia poprzedniej kontroli. Wybór konkretnej daty kontroli w tym okresie należy do podmiotu eksploatującego urządzenie, niemniej wiąże się on z rozpoczęciem biegu kolejnego 12-miesięcznego terminu następnej kontroli. Sąd zgodził się w tym zakresie z PWIOŚ, że interwał badań powinien być liczony od poprzedniego badania, tak aby zapewnić bezpieczne użytkowanie danego urządzenia. Prezentowane zaś stanowisko spółki w sposób nieuzasadniony umożliwiałoby prowadzenie badań szczelności w sposób nieregularny, co stoi w sprzeczności z przytoczonymi regulacjami prawa europejskiego.Zasadny okazał się natomiast zarzut sformułowany względem pkt 4 zarządzenia pokontrolnego, sprowadzający się do stwierdzenia, że brak jest podstawy prawnej, z której wynika obowiązek zakładu aktualizowania wpisów w rejestrze bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO, w zakresie wpisu w dziale XII – w sytuacji wytwarzania odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem sądu zastosowanie w tym przypadku zaproponowanej przez PWIOŚ wykładni celowościowej przepisu art. 50 u.o., odnoszącej się do obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów i co za tym idzie możliwości jej kontroli ze stanem rzeczywistym, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 52 ust. 1 pkt 8 lit. f u.o., nie może być zaakceptowane. Sąd podkreślił, że art. 52 u.o. w istocie precyzuje zakres ustawowego obowiązku wpisu do rejestru, który to obowiązek w niniejszej sprawie obciąża zakład. W prawie administracyjnym niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisu, prowadzącej do rozszerzenia zakresu obowiązków niewynikających wprost z norm prawa administracyjnego. Argumentacja PWIOŚ, nie pozbawiona sensu, może w obecnym stanie prawnym stanowić swojego rodzaju postulat de lege ferenda, nie może być jednakże podstawą pkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.W skardze kasacyjnej, skarżąca spółka, zaskarżyła wyrok WSA w części, tj. co do rozstrzygnięć objętych pkt 3 i 4, zarzucając mu naruszenie:I. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:1) art. 16 pkt 2 u.o. przez przyjęcie, że fakt występowania poza terenem zakładu skarżącej uciążliwości zapachowych jest wystarczający do stwierdzenia naruszenia powyższego przepisu bez ustalenia stopnia szkodliwości tych uciążliwości, mimo że przepis ten nie zakazuje emisji jakichkolwiek substancji zapachowych poza zakład, lecz prowadzenia działalności w sposób szkodliwy dla życia i zdrowia ludzi;2) art. 12 ust. 2 ustawy z 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowych gazach cieplarnianych w zw. z art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 517/2014 z 16 kwietnia 2014 r. w sprawie fluorowanych gazów cieplarnianych i uchylenia rozporządzenia (WE) nr 842/2006 poprzez przyjęcie, że zakład jest obowiązany do wykonywania kontroli szczelności w odstępach czasowych nie dłuższych niż 12 miesięcy, podczas gdy przepis stanowi o obowiązku dokonywania tych kontroli "co najmniej raz na 12 miesięcy" bez określenia konkretnego dystansu czasowego między kontrolami szczelności;II. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że kognicji sądu administracyjnego nie podlega prawidłowości przeprowadzonej kontroli i sposobu dokonywania w jej toku ustaleń;b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części, pomimo iż jego wydanie nie znajdowało oparcia w przepisach prawa materialnego ani ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, a treść zarządzenia w części dotyczącej obowiązku z art. 16 pkt 2 u.o. nie precyzuje treści obowiązku, który strona miałaby naruszyć oraz nie określa możliwych do realizacji i wymaganych prawem działań, które powinna podjąć czy choćby celów, jakie ma osiągnąć.W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego w części wyroku i wydanie orzeczenia merytorycznego w trybie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie pozostałych zaskarżonych punktów zarządzenia pokontrolnego organu, bądź też w przypadku braku stwierdzenia podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wnosząc także o "rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym".Podniesione zarzuty znalazły swoje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa prawnego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Wobec zrzeczenia się rozprawy przez skarżący kasacyjnie organ sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa dotyczy skargi kasacyjnej Z. U. Sp. z o.o. od wyroku WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r., którym Sąd pierwszej instancji uchylił jedynie pkt 4 zarządzenia pokontrolnego Pomorskiego WIOŚ, a w pozostałym zakresie skargę spółki oddalił. Spółka kwestionuje zasadniczo utrzymanie w obrocie pkt 1 zarządzenia, dotyczącego uciążliwości zapachowych, oraz pkt 3, dotyczącego częstotliwości kontroli szczelności urządzeń zawierających fluorowane gazy cieplarniane.Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podlega zatem kontroli sądu administracyjnego, ale kontrola ta dotyczy legalności aktu, a nie zastępowania organu w całokształcie czynności kontrolnych.W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne ma charakter władczy i wpływa na obowiązki kontrolowanego podmiotu, przez co mieści się w kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; stanowisko to wyrażono m.in. w postanowieniu NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, oraz w wyroku NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08. Jednocześnie w nowszym orzecznictwie NSA podkreśla się, że zarządzenie pokontrolne nie jest sankcją administracyjną. Służy ono przede wszystkim wskazaniu obowiązków wynikających już z prawa ochrony środowiska oraz nakazaniu usunięcia stwierdzonych naruszeń. Tak wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22, wskazując, że zarządzenie pokontrolne powinno odnosić się do naruszeń ustalonych w kontroli i do obowiązków wynikających z materialnego prawa ochrony środowiska.Zarzuty kasacyjne dotyczące art. 3 § 1 p.p.s.a. nie są więc zasadne. WSA nie uchylił się od kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego. Sąd ocenił zarówno podstawę prawną zarządzenia, jak i to, czy jego zakwestionowane punkty znajdowały oparcie w ustaleniach kontroli i przepisach prawa materialnego. To, że sąd nie podzielił stanowiska spółki, nie oznacza naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 pkt 2 u.o. Zgodnie z tym przepisem gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności w sposób niepowodujący uciążliwości przez hałas lub zapach. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie wymaga uprzedniego ustalenia normatywnego "progu" zapachu ani wykazania konkretnego, mierzalnego uszczerbku dla zdrowia ludzi. Gdyby przyjąć taki pogląd, art. 16 pkt 2 u.o. byłby w praktyce martwy w odniesieniu do odorów, skoro polskie prawo nie określa powszechnych standardów emisyjnych dla substancji zapachowych.Orzecznictwo NSA dotyczące odorów konsekwentnie wskazuje, że zapach jest kategorią trudną do ścisłego pomiaru, ale brak norm odorowych nie oznacza, że organy są pozbawione możliwości reagowania na uciążliwości zapachowe. W sprawach dotyczących oddziaływań odorowych NSA podkreślał, że należy badać skalę uciążliwości, możliwe środki jej ograniczenia i wpływ na otoczenie; por. m.in. wyroki NSA: z 8 lipca 2014 r., II OSK 253/13, z 18 września 2012 r., II OSK 1459/12 oraz z 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11.W analizowanej sprawie organ nie nakazał spółce "całkowitego wyeliminowania zapachu" w sensie niemożliwym technicznie ani nie wprowadził nowego standardu jakości powietrza. Punkt 1 zarządzenia zobowiązywał spółkę do podjęcia działań techniczno-organizacyjnych w celu prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapobiegający emisji substancji złowonnych poza teren zakładu, zgodnie z art. 16 pkt 2 i art. 33 u.o. Taki obowiązek mieści się w funkcji zarządzenia pokontrolnego, które — zgodnie z przywołanym orzecznictwem NSA — ma służyć usunięciu naruszeń przepisów ochrony środowiska, a nie nakładaniu nowej sankcji.Nie można też podzielić argumentu, że organ musiał wykazać konkretny stopień szkodliwości odorów dla życia lub zdrowia ludzi. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 pkt 2 u.o. Przepis ten wyraża jednąz zasad ogólnych gospodarki odpadami - gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. Model systemu prawa gospodarki odpadami uregulowany w u.o. opiera się na zasadach ogólnych gospodarki odpadami, które powinny prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami. Zasady te stanowią uściślenie zasad prawnych ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.; dalej także: "p.o.ś."). Tytuł działu II u.o. "Zasady ogólne gospodarki odpadami" jest związany z przyjęciem pewnej konwencji terminologicznej dla zagadnień ogólnych, które zostały tam uregulowane. Z jego przepisów możemy w drodze wykładni wyprowadzić treść podstawowych zasad ogólnych gospodarki odpadami. Część z nich jest bezpośrednio powiązana z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, a część stanowi samoistne zasady gospodarki odpadami, które pośrednio wynikają z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Zasada wyrażona w art. 16 pkt 2 u.o. jest ściśle związana z ochroną zdrowia ludzkiego i środowiska przed uciążliwościami zapachowymi. Kwestia ta stanowi oś sporu w niniejszej sprawie. Zasada wyrażona w art. 16 pkt u.o. jest uszczegółowieniem w gospodarce odpadami zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.) oraz przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Skoro w art. 16 pkt 2 u.o. ustawodawca wyraźnie wskazał, że w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, to zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nawet potencjalne zagrożenie wystąpienia takich uciążliwości pozwala organowi Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzić w zarządzeniu pokontrolnym prowadzenie gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 u.o. Stwierdzona uciążliwość przez zapach niewątpliwie nie zapewnia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w procesie gospodarki odpadami - wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., III OSK 6714/21.Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący art. 12 ust. 2 ustawy o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 517/2014. Skarżąca twierdzi, że skoro w powołanym przepisie nałożono obowiązek kontroli szczelności "co najmniej raz na 12 miesięcy", to nie określa maksymalnego odstępu pomiędzy kolejnymi kontrolami. Taka wykładnia jest nietrafna. Sformułowanie "co najmniej raz na 12 miesięcy" oznacza, że w każdym kolejnym okresie dwunastomiesięcznym kontrola powinna zostać przeprowadzona przynajmniej jeden raz. Innymi słowy, odstęp pomiędzy kolejnymi kontrolami nie powinien przekraczać 12 miesięcy. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że operator mógłby wykonać dwie kontrole w krótkim odstępie, a następnie przez znacznie dłuższy okres nie prowadzić żadnej kontroli szczelności. Byłoby to sprzeczne z celem przepisów o F-gazach, którym jest regularna kontrola szczelności urządzeń i ograniczanie emisji fluorowanych gazów cieplarnianych.Taką wykładnię wzmacnia art. 4 rozporządzenia nr 517/2014, który przewiduje różne częstotliwości kontroli zależnie od ilości ekwiwalentu CO2 w urządzeniu; dla określonych kategorii urządzeń wskazuje właśnie obowiązek kontroli "co najmniej raz na 12 miesięcy". WSA prawidłowo więc uznał, że termin należy liczyć od daty poprzedniej kontroli szczelności. Tylko taka interpretacja zapewnia regularność kontroli i odpowiada prewencyjnemu charakterowi przepisów o fluorowanych gazach cieplarnianych.Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 7 i 77 k.p.a.Postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie jest klasycznym postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym według reguł k.p.a. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest na podstawie ustaleń kontroli. Sąd administracyjny bada, czy akt mieści się w granicach prawa, czy został wydany przez właściwy organ, czy znajduje oparcie w ustaleniach kontroli i czy nałożony obowiązek wynika z przepisów prawa. Nie oznacza to jednak, że sąd ma przeprowadzać na nowo kontrolę zakładu albo zastępować inspektora w ocenie wszystkich okoliczności technicznych.W tym zakresie aktualne pozostaje stanowisko NSA, że zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, mimo że nie jest decyzją administracyjną, podlega kontroli sądu administracyjnego w zakresie legalności, w tym zgodności z prawem oraz prawidłowości procedur kontrolnych; por. wyrok NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2782/22.W niniejszej sprawie WSA takiej kontroli dokonał. Świadczy o tym choćby fakt, że uchylił pkt 4 zarządzenia pokontrolnego, uznając, że organ w tym zakresie dokonał niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej obowiązków dotyczących wpisu w BDO. Jednocześnie sąd uznał, że pkt 1 i 3 zarządzenia miały wystarczającą podstawę w przepisach prawa i ustaleniach kontroli. Taka ocena mieści się w granicach sądowej kontroli administracji.Nie jest również trafny zarzut, że pkt 1 zarządzenia był zbyt nieprecyzyjny. Organ wskazał oczekiwany rezultat — prowadzenie gospodarki odpadami w sposób zapobiegający uciążliwościom zapachowym poza terenem zakładu — oraz podstawę prawną tego obowiązku. W przypadku obowiązków techniczno-organizacyjnych organ nie musi szczegółowo projektować przedsiębiorcy konkretnych rozwiązań technologicznych. Dobór środków należy do prowadzącego instalację, byleby doprowadziły one do zgodności działalności z prawem.Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargą kasacyjną.O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a..