Wyrok - VII SA/Wa 1141/26 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2026 r. znak KOA/42/Ar/26 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. w P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu W. w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2026 r. znak KOA/42/Ar/26 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. w P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
zasądzono świadczenie
Typ sprawy
sprawa cywilna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna
planowanie przestrzenne
Role w sprawie
odwołujący
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Przewodniczący
Lucyna Staniszewska
Podstawa prawna
art. 64
appsa
art. 77
kpa
art. 107
kpa
art. 15
kpa
art. 138
kpa
art. 136
kpa
art. 12
kpa
art. 64
eppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
UZASADNIENIE
Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", ,,Organ II instancji’’ lub "organ odwoławczy") z dnia 26 marca 2026 r., wydana po rozpatrzeniu odwołania W. w P. , W. [...] P. (dalej: ,,skarżąca’’) reprezentowanej przez adw. D. R. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , P. , gmina P. i przekazująca do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.Wnioskiem z dnia 11 lipca 2025 r., J. Sp. z o. o., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , P. , gmina P. . Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r., znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] z obrębu [...] , P. , gmina P. .Odwołanie od powyższej decyzji - z zachowaniem ustawowego terminu - złożyła W. [...] P. reprezentowana przez adw. D. R. oraz W. w P. . Pełnomocnik Wspólnoty zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła:- naruszenie § 4 ust. 2 i 3, 6 i 10 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116);- naruszenie art 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy zdaniem pełnomocnik decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2025 r., 2nak [...] winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.Natomiast W. w P. zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła:- Sprzeczność z kierunkami polityki przestrzennej gminy.- Brak działań gminy w celu zabezpieczenia interesu mieszkańców.- Historyczne, rażące naruszenia prawa przy realizacji osiedla M. .- Naruszenie interesu społecznego i pogorszenie warunków życia mieszkańców.- Błędne przyjęcie, że organ nie miał możliwości odmowy wydania decyzji.Z tego względu wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] listopada 2025 r., znak [...] , nr [...] , o odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z obowiązkiem uwzględnienia interesu społecznego oraz kierunków polityki przestrzennej gminy.Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2026 r, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w pkt. 3 wydanej przez siebie decyzji wskazał: ,,-maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: 1,6 -minimalna nadziemna intensywność zabudowy: 1,0’’, czym naruszył przepis § 4 rozporządzenia. W analizie obszarowej organ I instancji wskazał, "że nadziemna intensywność zabudowy wnioskowana przez inwestora wynosi ok. 1,6 i jest zdecydowanie niższa niż ta, która występuje w otoczeniu. Dlatego też minimalną nadziemną intensywność zabudowy należy ustalić na jeszcze niższym poziomie niż występuje na terenach objętych analizą i niż wnioskowana przez inwestora wartość. Dlatego biorąc pod uwagę wniosek inwestora ustala się maksymalną intensywność zabudowy-2,45, maksymalną nadziemną intensywność zabudowy - 1,6. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na poziomie 1,0". SKO wskazało, że maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 % (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Jak stanowi § 4 ust 2 i 3 ww. rozporządzenia minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym. Dopuszczą się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Z powyższego wynika, że zasadą jest, iż wskaźnik maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy w ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. SKO wskazało, że zalegająca w aktach analiza urbanistyczna cześć tekstowa i graficzna, nie pozawala na stwierdzenie jak konkretnie w analizowanym obszarze kształtuje się parametry średniej nadziemnej intensywności zabudowy istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach w obszarze analizowanym. W ocenie tut. Kolegium organ I instancji nie wyjaśnia w decyzji, dlaczego w ogóle nie ustalił powyższych parametrów. Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzając proste działanie matematyczne można wskazać wielkość średniego wskaźnika maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego i na tej podstawie ustalić wskaźnik z tolerancją do 20 % dla działki objętej planowaną inwestycją. Jeżeli przyjęta wielkość wskaźnika będzie odbiegała od średniej wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego, to jest to dopuszczalne, ale wymaga uzasadnienia. Organ w przedmiotowej sprawie tego nie uczynił. Z treści analizy ani decyzji nie wynika w żaden sposób z jakich powodów organ I instancji ustalił maksymalna nadziemna intensywność zabudowy: 1,6 i minimalna nadziemna intensywność zabudowy: 1,0. Jak słusznie wskazuje pełnomocnik Wspólnoty brak jest w tym zakresie stosownych wywodów uzasadniających tak przyjęta minimalną i maksymalna nadziemną intensywność.Zdaniem Składu Orzekającego zaskarżona decyzja - wbrew wymaganiom określonym w § 6 rozporządzenia - nie określiła w sposób prawidłowy wymagań w zakresie szerokości elewacji frontowej. W pkt.3 wydanej przez siebie decyzji organ I instancji wskazał warunek o treści: "szerokość elewacji frontowej: do 21,4 m,", co nie stanowi wymaganego przez § 6 rozporządzenia określenia wymagań w tym zakresie. W myśl § 6 rozporządzenia "Szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu terenu ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy’’. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, biorąc pod uwagę wniosek Inwestora, w przedmiotowej sprawie należy dopuścić szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego maksymalnie 21,4 m co odpowiada szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Organ I instancji rozpatrujący wniosek powinien rozważyć, czy w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie wyjątek wskazany w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Natomiast z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika jedynie, że planowana szerokość elewacji frontowej przewyższa średnią i odpowiada wnioskowanej przez inwestora. Zdaniem kolegium powody i przesłanki zastosowania odstępstwa od wyznaczenia tego parametru według wartości średnich z terenu analizowanego nie zostały precyzyjnie i szczegółowo uzasadnione w wynikach analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz w motywach poddanej Kolegium kontroli decyzji. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji, że nie poczynił ustaleń odnośnie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, chociaż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Wprawdzie § 9 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, ale wówczas gdy wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zatem ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, niż na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego, musi również znajdować swoje podstawy w analizie. W konsekwencji, dokonanie ustaleń odnośnie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym jest konieczne. Organ I instancji w pkt. 3 wydanej przez siebie decyzji wskazał:- "minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 25%". W treści analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy organ umieścił zapis: ,,jednocześnie 25% powierzchni terenu inwestycji powinno zostać zachowane jako powierzchnia biologicznie czynna". Tymczasem SKO zauważyło, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja część tekstowa i graficzna oraz analiza urbanistyczna cześć tekstowa i graficzna, nie pozawala na stwierdzenie jak konkretnie w analizowanym obszarze kształtuje się parametr powierzchni biologicznie czynnej. Odnośnie zaś kwestii ilości miejsc parkingowych, odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium nadmieniło, że z art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Jednak chodzi tu jedynie o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji i określenie maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Owszem § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwierdza, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne, jednak zapis ten nie oznacza, że decyzja taka ma wskazywać konkretną ilość miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Z przepisu tego wynika tylko tyle, że liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w takiej decyzji. Czyli decyzja ta nie wskazuje liczby miejsc postojowych ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Zatem szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich zorganizowania (rozmieszczenia) przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja ta nie musiała zawierać tej informacji a jedynie wskazywać zasady, w oparciu o które liczba ta zostanie ustalona na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wymóg ten w ocenie Kolegium został spełniony, a stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe.W ocenie Kolegium przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzasadnione jest natomiast koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art.15 kpa..W uzasadnieniu skargi podano argumenty na jej poparcie.W odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2026 r. na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 143 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W takiej sprawie jak niniejsza sąd administracyjny nie odnosi się do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje usprawiedliwienia w przesłankach wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw należało uznać za usprawiedliwiony.Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.Skoro w niniejszym postępowaniu poza kontrolą sądu pozostają kwestie prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, to brak jest podstaw prawny do oceny słuszności argumentacji wskazującej na zasadność ustalenia, bądź też odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.Przedmiot wyrokowania, oceny legalności, w niniejszej sprawie stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej.Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona w drodze sprzeciwu decyzja narusza art. 138 § 2 K.p.a. i jako taka podlega uchyleniu.Po pierwsze wskazać należy, iż w ocenie Sądu obszar analizowany został przez organ I instancji prawidłowo ustalony oraz prawidłowo wykreślony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji tegoż organu. Jeśli natomiast chodzi o wskazane błędy, czy też braki decyzji organu I instancji to w ocenie Sądu nie było przeszkód, aby SKO dokonało niezbędnych ustaleń i rozważań we wskazanym zakresie na podstawie już zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej.Jeżeli organ II instancji uznaje, że konieczne jest uzupełnienie analizy urbanistycznej to w orzecznictwie dopuszcza się taką możliwość w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Jest ona kluczowym, aczkolwiek nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach K.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Ponadto, organ II instancji może zlecić uzupełnienie postępowania dowodowego organowi I instancji, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.).Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie I-instancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in meriti (tak też: R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281; wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 473/20 CBOSA). Należy też zauważyć, że brak jest szczególnych przepisów wyłączających ustalenie warunków zabudowy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z 13 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2077/21, CBOSA).W polskim systemie prawa administracyjnego zasada dwuinstancyjności oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nakładają na organy administracji publicznej szczególne powinności w zakresie dbałości o rzetelność ustaleń faktycznych. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, kluczowym elementem dowodowym jest analiza urbanistyczna, która musi precyzyjnie określać parametry nowej zabudowy. W sytuacji, gdy analiza sporządzona przez organ I instancji zawiera braki, organ odwoławczy, kierując się zasadą ekonomii procesowej, powinien rozważyć samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego lub zastosowanie trybu z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać decyzję do ponownego rozpatrzenia nie podejmując nawet próby uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.SKO podkreśla, że doszło do niewłaściwe określenie parametrów intensywności zabudowy jednak organ odwoławczy sam przyznaje, że wskazanie wielkości średniego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego jest możliwe poprzez przeprowadzenie prostego działania matematycznego. Skoro zatem uzupełnienie tych danych opiera się na podstawowych kalkulacjach na bazie zgromadzonych już akt, organ odwoławczy posiada pełną kompetencję, by dokonać takich wyliczeń samodzielnie w trybie reformatoryjnym. Podobne braki dotyczą określenia szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Jeżeli parametry te są ustalane arbitralnie, np. na podstawie wniosku inwestora, bez korelacji ze średnimi wartościami występującymi w sąsiedztwie konieczne jest uzupełnienie w tym zakresie ustaleń przez organ odwoławczy. Brak precyzyjnych ustaleń co do tego, jak w analizowanym obszarze kształtuje się parametr powierzchni biologicznie czynnej, uniemożliwia weryfikację poprawności przyjętego wskaźnika (np. 25%). W takich przypadkach organ odwoławczy, zamiast ograniczać się do wytykania błędów, winien skorzystać z art. 136 k.p.a., zlecając organowi I instancji konkretne uzupełnienia lub przeprowadzając je we własnym zakresie. Pozwala to na zachowanie ciągłości postępowania i zapobiega nieuzasadnionemu wydłużaniu postępowania administracyjnego.Podsumowując, jeśli braki w analizie urbanistycznej sprowadzają się do konieczności wykonania prostych obliczeń matematycznych lub doprecyzowania uzasadnienia dla przyjętych wskaźników, organ odwoławczy dysponuje narzędziami prawnymi, aby te luki wypełnić. Samodzielna korekta parametrów lub wezwanie do ich uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a. realizuje postulat szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacjach, gdy sam organ odwoławczy w uzasadnieniu dostrzega łatwość i oczywistość koniecznych do wykonania działań matematycznych. Takie podejście wzmacnia zaufanie obywatela do organów państwa i przeciwdziała zbędnemu formalizmowi procesowemu.Na obecnym etapie sprawy Kolegium nie powinno wobec tego uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji kasacyjnych inwestor nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego w pełnym zakresie, a więc nie tylko w kontekście proceduralnym ograniczonym do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., lecz także pod względami materialnoprawnymi.W świetle powyższego przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi Miasta i Gminy P. było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a.Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie bez znaczenia pozostaje także wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sytuacja w której Kolegium na skutek składanych środków odwoławczych każdorazowo uciekać się będzie do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., powielając wydawane w sprawie decyzje kasacyjne wprost przeczy wartościom, jakie są przez tę zasadę chronione.Mając to na uwadze Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony i koniecznym jest uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej.Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 P.p.s.a., merytorycznie rozpatrzy kontrolowaną sprawę.W przypadkach wymagających uzupełnienia dowodów Kolegium, na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe o wymagane materiały lub zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Uzasadnienie podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się załatwiając sprawę.W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w związku z art. 64b §1 ustawy p.p.s.a.w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2026, poz. 215 ze zm.). Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą w kwocie 580 zł zaliczono: wpis od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 w związku z art. 64b §1 ustawy p.p.s.a.w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2026, poz. 215 ze zm.). Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą w kwocie 580 zł zaliczono: wpis od sprzeciwu (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).