Postanowienie - I GSK 788/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Uchylono zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. [...] Sp. z o.o. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 901/25 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu sądowego w sprawie ze skargi A. [...] Sp. z o.o. w C. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2025 r. nr DTZ.081.1.2024 w przeUchylono zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. [...] Sp. z o.o. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 901/25 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu sądowego w sprawie ze skargi A. [...] Sp. z o.o. w C. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2025 r. nr DTZ.081.1.2024 w prze
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Joanna Wegner
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Uchylono zaskarżone postanowienie
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 901/25 odrzucił skargę A. [...] Sp. z o.o. w C. na czynność Narodowego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy.W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił że pismo będące negatywną oceną wniosku o dofinansowanie nie stanowi decyzji ani innego aktu bądź, które mógłby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej "p.p.s.a.".Od tego postanowienia spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości, zarzucając po pierwsze naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, lakoniczności uzasadnienia, i nierozpoznania istoty sprawy, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona czynność nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.Po drugie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 376 i art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska poprzez ich zastosowanie w sprawie, mimo że organ nie podejmował kwestionowanej czynności w oparciu o zadania nałożone wskazaną ustawą, a działał na podstawie przepisów zupełnie innej ustawy tj. ustawy z dnia 29 września 2022 r. o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii w latach 2022-2024, art. 376 Prawa ochrony środowiska, w związku z art. 3 ust. 3 i 6 ustawy o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii w latach 2022-2024.Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).Pamiętać także należy, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy.Pojęcie sprawy ma wprawdzie – jak przyjął Trybunał Konstytucyjny – na tle poszczególnych procedur znaczenie autonomiczne, jednak do jego elementów konstrukcyjnych należy to, że co najmniej jedną ze stron sporu jest podmiot prawa prywatnego (zob. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz. 50, s. 300, wyrok TK wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 30, wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego akcentuje się to, że pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do sporów prawnych wynikających ze stosunków prawa cywilnego, prawa administracyjnego czy karnego, a także wszelkich sporów o "prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego" (wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 – OTK 2000/5/143). Spór w sprawie, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, obejmować może także ustalenie tego, czy strony są związane określonym stosunkiem prawnym, czy też nie.Natomiast należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że spór w powyższym rozumieniu może zrodzić się w związku z wykonywaniem umowy o udzielenie pomocy publicznej, która udzielana jest bowiem w drodze oświadczeń woli wyrażonych w umowie wzajemnej. Rodzimy ustawodawca nie zdecydował się – jak dotąd – na uregulowanie znanej dobrze innym systemom problematyki umowy administracyjnej, co komplikuje analizę zobowiązań wynikających z takiego kontraktu.Spór sądowy, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji może jednak powstać także na wcześniejszym etapie aktywności potencjalnych stron umowy. Wówczas także mamy do czynienia z roszczeniem, tylko inaczej skonstruowanym. Dotyczy ono wówczas żądania przyznania pomocy. Spór obejmuje zatem to, czy pomoc będzie przyznana czy też nie, a więc czy dojdzie do zawarcia umowy. Umowa ta nie jest zawierana w warunkach wolnego rynku przez strony w pełni dysponujące swobodą kontraktową. Zawarcie umowy następuje w wykonaniu zadań publicznych przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem jest wydatkowanie środków publicznych, nie zaś prywatnych.Należy zauważyć, że podstawą prawną do przyznania pomocy jest ustawa z dnia 29 września 2022 r. o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego w latach 2022-2024 (Dz. U. poz. 2088). Rada Ministrów, przyjmując program, wyznacza operatora programu rządowego spośród jednostek nadzorowanych lub podległych członkom Rady Ministrów, centralnych organów administracji rządowej lub spółek realizujących misję publiczną w rozumieniu przepisów o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Operator programu jest podmiotem udzielającym pomocy publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 702), w odniesieniu do pomocy udzielanej na podstawie programu rządowego. Operatorem programu został Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.Podstawą udzielenia pomocy jest umowa z przedsiębiorcą o udzielenie pomocy zawarta przez operatora programu, działającego w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki (art. 7 ustawy o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego w latach 2022-2024).W związku z tym wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, ponieważ Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie działa w tym zakresie na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy tej ustawy nie będą miały zastosowania w zakresie udzielenia pomocy publicznej, przy założeniu, że w tym zakresie organ udziela tej pomocy na podstawie ustawy z dnia 29 września 2022 r. o zasadach realizacji programów wsparcia przedsiębiorców w związku z sytuacją na rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego w latach 2022-2024, co zresztą pozostaje zgodne z argumentacją złożonej skargi kasacyjnej.Błędna jest także teza, zgodnie z którą całokształt udzielenia pomocy odbywa się na płaszczyźnie cywilnoprawnej. Co prawda treść § 9 pkt 4 umowy wskazuje, że ewentualne spory powstałe w związku z zawarciem lub wykonaniem umowy, strony zobowiązują się rozwiązywać polubownie w trybie negocjacyjnym, a w przypadku niemożności osiągnięcia porozumienia, spory rozstrzygane będą przez właściwy miejscowo sąd powszechny miejsca siedziby operatora programu, to jednak wszelkie kwestie w odniesieniu do sądu powszechnego, jako właściwego, odnoszą się do etapu po zawarciu umowy, nie zaś do etapu - odmowy udzielenia pomocy, jak to miało miejsce w przypadku złożonego przez spółkę kolejnego już wniosku.Wobec tego gospodarowanie środkami publicznymi nie odbywa się jedynie w sferze cywilnoprawnej. Jeżeli z jakichś powodów uprawniony i zobowiązany pozostają w sporze co do tego, czy pomoc powinna zostać udzielona, a nie tego czy i w jaki sposób powinno zostać zrealizowane uprawnienie wynikające ze stosunku zobowiązaniowego nakreślonego przepisami prawa prywatnego, wówczas w grę nie mogą wchodzić konstrukcje cywilistyczne ani właściwość sądu powszechnego.Skoro Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej traktować należy jako organ administracji publicznej (w ujęciu funkcjonalnym) realizujący zadania publiczne, to należy rozważyć charakter podejmowanych przezeń działań. Działaniu Funduszu nie można przypisać waloru stosowania prawa, wieńczonego decyzją administracyjną. Polega ono natomiast na wykonywaniu prawa, bez dokonywania konkretyzacji normy prawa materialnego. Podjęta na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej czynność odmowy udzielenia pomocy publicznej i w konsekwencji zawarcia umowy stanowi zatem prawną formę działania administracji, poddaną kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.Z tych przyczyn spór na tym tle podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bo właściwość rzeczowa tego sądu wynika ze wspomnianych przepisów ustawy, do których odsyła ustrojodawca w art. 184 Konstytucji.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że zgodnie z uchwałą tego Sądu z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Koszty postępowania poniesione przez stronę nie podlegają rozliczeniu na tym etapie procesu..Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że zgodnie z uchwałą tego Sądu z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Koszty postępowania poniesione przez stronę nie podlegają rozliczeniu na tym etapie procesu.