sygn. III OSK 262/25 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 262/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Jasła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1324/24 w sprawie ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. na uchwałę ROddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Jasła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1324/24 w sprawie ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. na uchwałę R
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy ubezpieczenia społeczne / organ rentowy
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny uchwała rady gminy
Role w sprawie
Skarb Państwa płatnik składek / pracodawca
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Kazimierz Bandarzewski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Jasła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1324/24 w sprawie ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. na uchwałę Rady Miejskiej Jasła z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr V/52/2024 w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Jasła na rzecz Skarbu Państwa – Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1324/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. (dalej "strona skarżąca" lub "KRUS") na uchwałę Rady Miejskiej Jasła (dalej "Rada Miejska" lub "organ") z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr V/52/24 w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym: I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądził od organu na rzecz KRUS zwrot kosztów postępowania sądowego.Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) zwanej dalej "u.s.g.".Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regulacja ta wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy.Sąd dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa występuje rozbieżność interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zmienił się kierunek w orzecznictwie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, z którym w pełni zgodził się Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pierwszej instancji. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy.Sąd pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego.Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Sąd pierwszy instancji wskazał, że Rada Gminy podjęła próbę oceny zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jednak o tym, czy rozwiązanie stosunku pracy jest uzasadnione w kontekście jakości wykonywanej pracy przez pracownika, czy też braku uwag i zastrzeżeń pozostawione jest do rozstrzygania sądowi pracy. Art. 25 ust. 2 u.s.g. nie daje radzie gminy uprawnień do wkraczania w kompetencje sądu pracy i rozstrzygania o zasadności rozwiązania stosunku pracy. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zawarto tego rodzaju ocenę wskazując, że z pisma Dyrektora Oddziału KRUS nie wynika, by wskazany radny nienależycie wykonywał swoje obowiązki, czy też zaniedbywał pracę, podejmując błędne decyzje, lub też nieprawidłowo organizując pracę. Tego rodzaju okoliczności są przedmiotem oceny przez sąd pracy, ponieważ radny, jak każdy inny pracownik, może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy są niezgodne z prawem lub nieuzasadnione. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wykazano kluczowej przesłanki, umożliwiającej odmowę wyrażenia zgody na rozwiązane stosunku pracy. Rada Miejska nie wskazała, na czym miałyby polegać zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, które w jej ocenie stanowiły rzeczywistą przyczynę wypowiedzenia radnemu umowy o pracę. Z tego powodu Sąd stwierdził że zaskarżona uchwała narusza prawo, gdyż wbrew art. 25 ust. 2 u.s.g. nie wykazano, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Jasło zaskarżając go w całości.Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako P.p.s.a., zarzucono naruszenie:1) prawa materialnego art. 25 ust. 2 u.s.g., przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza prawo, gdyż nie wykazano, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego w sytuacji, gdy to wnioskodawca wskazał ogólną, niekonkretną przyczynę rozwiązania stosunku pracy a Rada Miejska przy ocenie przesłanki rozwiązania stosunku pracy i podejmowaniu uchwały dokonała oceny przyczyny wskazanej przez wnioskodawcę (pracodawcę) i nie miała obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a procedowała w oparciu o dokumentację przedstawioną przez pracodawcę, wywodząc z tej oceny prawidłową uchwałę w sprawie odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym,2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Jasła w sytuacji, gdy podjęta uchwała nie naruszała prawa oraz polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że wnioskodawca nie przedstawił materiału dowodowego pozwalającego Radzie Miejskiej Jasła na ocenę przyczyny rozwiązania stosunku pracy z radnym w świetle art. 25 ust. 2 u.s.g., a uchwała Rady w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy miałaby charakter blankietowy i byłaby pozbawiona uzasadnienia w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, nie miałaby ponadto oparcia w stanie faktycznym dotyczącym rozwiązania stosunku pracy.W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono, o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; w przypadku uznania, że istota sprawy jest w dostateczny sposób wyjaśniona o: 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi KRUS, 3) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.Ponadto organ zrzekł się rozprawy.W odpowiedzi na skargę kasacyjną KRUS wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm prawem przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie obejmującym zarzuty skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w tej sprawie uchwała nr V/52/2024 Rady Miejskiej Jasła z dnia 27 sierpnia 2024 r. naruszała prawo ponieważ nie wykazano, aby podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym były zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, skoro wnioskodawca wskazał ogólną podstawę rozwiązania stosunku pracy, a Rada Miejska przy ocenie tych przesłanek rozwiązania stosunku pracy procedowała na tak złożonym wniosku.Niezasadność tego zarzutu wynika stąd, że podane przez pracodawcę przyczyny mające uzasadniać udzielenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie dotyczyły wykonywania mandatu radnego. Jako podstawę wyrażenia zgody przez Radę Miejską Jasła wskazano negatywną ocenę pracy radnego jako pracownika i konieczność podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy placówki terenowej KRUS-u, której ten radny był kierownikiem.Nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że waga stawianych radnemu K. P. zarzutów jest ogólna, nie pozwala na kontrolę zasadności rozwiązania stosunku pracy i tym samym nie uzasadnia wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim tego stosunku. Podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w jej ocenie ten radny należycie wywiązywał się ze swoich obowiązków i nie były wobec niego wcześniej zgłaszane żadne zastrzeżenia.Okoliczności dotyczące prawidłowości wykonywania pracy przez radnego w tej sprawie nie mają znaczenia. Mogą one być podnoszone przed sądem pracy jako okoliczności uzasadniające lub nieuzasadniające rozwiązanie stosunku pracy. Istotnym jest to, że w tej sprawie pracodawca wskazał na przesłanki, które w jego ocenie mają uzasadniać wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, które, co już zostało podniesione, nie dotyczą wykonywania mandatu, ale wadliwego w ocenie pracodawcy wykonywania obowiązków pracowniczych.W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja art. 25 ust. 2 u.s.g. została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania lub zmiany stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2148/21). Taki pogląd trafnie wyraził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji.Rada gminy ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody w przypadku opisanym w art. 25 ust. 2 u.s.g., natomiast w innych przypadkach nie ma potrzeby dodatkowej ochrony stosunku pracy z radnym. Także w orzecznictwie sądowym podnosi się, że wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy tylko takiej sytuacji, w której przyczyna rozwiązania z nimi stosunku pracy jest związana ze sprawowaniem mandatu radnego. Natomiast radnemu, tak jak i każdemu pracownikowi przysługują uprawnienia do kwestionowania przed sądem pracy przyczyn rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązanych z wykonywanym mandatem radnego (wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2532/17; wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3245/21; wyrok NSA z 25 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 383/22). Nie można traktować rady gminy, w której pracownik jest jednocześnie radnym, jako dodatkowego organu w zakresie prawa pracy, który może swobodnie decydować o rozwiązaniu lub braku rozwiązania z takim radnym jako pracownikiem stosunku pracy. Radny będący pracownikiem powinien w miejscu świadczonej pracy pełnić ją w sposób należyty i zgodny z warunkami pracy.Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jeżeli w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie naruszył art. 25 ust. 2 u.s.g. i dokonał jego prawidłowej wykładni oraz właściwe zastosował ten przepis, to zgodnym z prawem było unieważnienie uchwały opartej na błędnej wykładni ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z art. 25 ust. 2 ww. ustawy do ustalonego stanu faktycznego sprawy.W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł w punkcie pierwszym o jej oddaleniu.O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Jasła zasądzić na rzecz Skarbu Państwa – Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w R. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz.118).., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Jasła zasądzić na rzecz Skarbu Państwa – Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w R. kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz.118).