sygn. III OSK 439/25 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 439/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 663/24 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu DzielniOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 663/24 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielni
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
uczestnik postępowania apelujący / skarżący wnioskodawca uczestnik
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Kazimierz Bandarzewski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 663/24 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2024 r. nr 7971/2024 w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 663/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. (dalej "skarżąca") na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "Zarząd Dzielnicy" lub "organ") z dnia 21 lutego 2024 r. nr 7971/2024 w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725 z późn. zm.) – zwanej dalej "u.o.p.l.", ustawodawca określił kategorie osób, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu, a osobami takimi są, jak określa powyższy przepis, osoby niemające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Kwestie zasad oraz tryb wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym sposób postępowania przy rozpatrywaniu i załatwianiu wniosków o najem lokali, ustawodawca w art. 21 ww. ustawy powierzył radzie gminy.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy uchwały nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (zwanej dalej "uchwałą nr XXIII/669/2019"), która została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednak, że choć wskazane wyżej przepisy uchwały mają charakter "autonomiczny", to postępowanie z zakresu uzyskania pomocy gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych powinno być prowadzone z uwzględnieniem podstawowych zasad procesowych wynikających z ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a., tj. m.in. zasady prawdy obiektywnej oraz właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego jednostki. Zasady te mają bowiem zastosowanie do wszelkiego działania organów państwa w sferze stosunków publicznoprawnych i mogą być wywiedzione wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.Sąd dodał, że obowiązkiem organu jest zatem uwzględnienie i wszechstronne rozważenie przy rozpatrywaniu sprawy wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ obowiązki te naruszył, gdyż nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - w tym wypadku skarżącej o przyznanie pomocy mieszkaniowej oraz zaniechał zebrania i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., ale naruszył też zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., prowadząc postępowanie w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej w kontekście, w szczególności, zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że odmowa udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej nastąpiła wobec stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia obligatoryjnego warunku z § 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 tzw. "kryterium metrażowego". W świetle dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, zdaniem Sądu, ustaleń organu w tym zakresie nie sposób zakwestionować.Sąd pierwszej instancji zauważył jednak, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że organ powziął wiedzę o trudnej sytuacji zdrowotnej i rodzinnej skarżącej oraz realiach mieszkaniowych wynikających z konieczności unikania przez skarżącą kontaktów z "przemocowym" ojcem. W ocenie Sądu ta okoliczność została bezsprzecznie potwierdzona orzeczeniami sądowymi znajdującymi się w aktach sprawy. Niemniej organ odstąpił od dokonania wyczerpujących ustaleń i jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego przez pryzmat przesłanek opisanych w § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019, który to przepis określa odstępstwa od warunków wskazanych w § 7 ust. 1 ww. uchwały (tj. od kryterium dochodowego i metrażowego), z uwagi na wystąpienie trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i społecznej.Sąd stwierdził, że Zarząd Dzielnicy nie zrealizował obowiązku dokonania ustaleń stanu faktycznego w granicach przedmiotowych zakreślonych przepisami zarówno § 7 ust. 1, jak i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019, a następnie dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego przez pryzmat ww. normy prawnej. Co więcej, organ zignorował dostrzeżone i powołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności uzasadniające ocenę spełniania przez skarżącą przesłanek z § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 i nie dokonał jakiejkolwiek oceny tego faktu, przez pryzmat istnienia podstaw do zwolnienia skarżącej z kryterium metrażowego.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ww. uchybienie organu, w realiach faktycznych niniejszej sprawy, ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalone okoliczności stanu zdrowia skarżącej i jej matki, sytuacja rodzinna związana ze znęcającym się nad wymienionymi ojcem/mężem i konsekwencje z tego wynikające obecnie, mogły bowiem mieć wpływ na treść podejmowanej uchwały, gdyż co do zasady, mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od stosowania przepisów dotyczących kryterium metrażowego. Brak zbadania przez organ omawianej problematyki sprawia więc, że skarżone rozstrzygnięcie jawi się jako przedwczesne.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Dzielnicy, zaskarżając go w całości.Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ, w toku postępowania, kierował się zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestniczki postępowania do władzy publicznej, a podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w wyczerpujący sposób zebrał a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, czyniąc istotne dla przyjętej podstawy prawnej ustalenia faktyczne na gruncie przepisów § 7 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019.W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia jednego pełnomocnika, a także oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.W pierwszej kolejności należy podnieść, że jedynym kryterium kontroli zaskarżonego wyroku jest kryterium legalności, tak jak i Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę nie mógł zastosować innego kryterium niż zgodność z prawem. Wynika to wprost z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Innego kryterium niż zgodność z prawem nie mógł w tej sprawie zastosować Sąd pierwszej instancji.W skardze kasacyjnej zgłoszony został wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania, który w ocenie skarżącego kasacyjnie organu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do kwestii zakresu postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest to, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego obowiązkiem Zarządu Dzielnicy, wydającego zaskarżoną uchwałę, było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać trzeba, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 147 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a. w związku z § 7 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, podczas gdy organ, w toku postępowania, kierował się zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestniczki postępowania do władzy publicznej a podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie w wyczerpujący sposób zebrał a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, czyniąc istotne dla przyjętej podstawy prawnej ustalenia faktyczne na gruncie przepisów § 7 ust. 1 i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019.Zgodnie z § 4 ww. uchwały pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i § 9 uchwały nr XXIII/669/2019.Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały nr XXIII/669/2019 przez warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uznaje się sytuację, w której gospodarstwo domowe zamieszkuje w lokalu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi nie więcej niż 7 m² w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 1 osoby i nie więcej niż 14 m² w przypadku zamieszkiwania w tym lokalu 2 osób w lokalu, powiększone o dodatkowe 6 m² na każdą kolejną zamieszkującą w tym lokalu osobę, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Z kolei § 7 ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019 stanowi, że jeżeli wnioskodawca w związku z warunkami mieszkaniowymi znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej i byłoby to zgodne z zasadami współżycia społecznego, zarząd dzielnicy na podstawie analizy i oceny sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy może postanowić o zwolnieniu z warunków, o których mowa w ust. 1, 3 i 5 pod warunkiem udokumentowania przynajmniej dwuletniego okresu zamieszkiwania na terenie m.st. Warszawy.Do powyższych kryteriów organ nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ograniczając się do wskazania stanu zdrowia skarżącej i jej matki, w tym wskazania, że skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, jak też wskazania trudnej sytuacji rodzinnej, podkreślając jednak, że nie zostało spełnione kryterium metrażowe. Tak ograniczony zakres rozpoznania sprawy nie pozwala na przyjęcie, by została zrealizowana zasada praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), jak też zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) Jak już bowiem była mowa wyżej, ustaleniu powinny podlegać okoliczności stanowiące kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową, określone w § 5 uchwały nr XXIII/669/2019 oraz warunki określone w § 7 uchwały, z zastrzeżeniem § 8 i § 9 tej uchwały. Jakiegokolwiek rozważenia powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wskazując, że Zarząd Dzielnicy nie ustalił wyczerpująco i nie zbadał stanu faktycznego przez pryzmat znajdowania się przez skarżącą, w związku z warunkami mieszkaniowymi, w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej – co nie dawałoby się pogodzić z zasadami współżycia społecznego – i ewentualnie umożliwiłoby pozytywne dla skarżącej rozpoznania sprawy przez organ. W związku z powyższym podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały powinno zawierać ustalenia faktyczne, jak również ocenę faktów w granicach nie tylko ust. 1 § 7, ale też i ust. 4 uchwały nr XXIII/669/2019, a tego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy.Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skutecznie strona skarżąca kasacyjnie nie zarzuciła naruszenia przez Sąd pierwszej instancji żadnego przepisu, a w tej sprawie jedynym kryterium kontroli zarówno zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały, jak i zaskarżonego wyroku jest kryterium zgodności z prawem, to zaskarżony wyrok nie podlega uchyleniu. Nie może Naczelny Sąd Administracyjny, stosując kryterium celowości lub zasad współżycia społecznego, kontrolować zaskarżonego orzeczenia.W związku z powyższym skarga kasacyjna w tej sprawie podlega, stosownie do treści art. 184 P.p.s.a., oddaleniu.., oddaleniu.