Wyrok - III OSK 514/25 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Szczecinek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 637/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy SzczecOddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Szczecinek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 637/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Gminy Szczec
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa karna
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
uchwała rady gminy
emerytura
Role w sprawie
prokurator
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Kazimierz Bandarzewski
Podstawa prawna
art. 148
ppsa
art. 151
ppsa
art. 185
ppsa
art. 183
ppsa
art. 189
ppsa
art. 182
ppsa
art. 174
ppsa
art. 176
ppsa
Pokaż pozostałe podstawy prawne (3)
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 637/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku (dalej "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy Szczecinek (dalej "Rada Gminy" lub "organ") z dnia 6 października 2023 r. nr LXX/805/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział Strażaków Ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach oraz innych działaniach: stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie organ stanowiący wyszedł poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a zatem przekroczył kompetencje, czyli doszło do istotnego naruszenia prawa, co stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności przepisu uchwalonego w takich warunkach.Badając uprawnienia wynikające z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) dalej "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490 z późn. zm.) dalej "u.o.s.p.", które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, powinny więc być spójne z przepisami ustawy, a nie wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Sąd podkreślił, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.Tymczasem, jak zauważył Sad pierwszej instancji, w § 2 kwestionowanej uchwały przewidziano, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w szkoleniu lub ćwiczeniach otrzymuje ekwiwalent pieniężny w wysokości 13,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału. Zdaniem Sądu w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W ocenie Sądu należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy Szczecinek w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.Zdaniem Sądu pierwszej instancji oczywistym powinno być, że doprecyzowanie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dotyczy tylko zdarzeń wymagających wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnia zachowanie spójności przepisów. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy, jest też niezgodne z zasadami legislacji.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w całości.Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że § 2 uchwały Rady Gminy nr LXX/805/2023 z dnia 6 października 2023 r. istotnie narusza prawo poprzez nieprecyzyjne określenie momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków OSP.W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.Rada Gminy zrzekła się ponadto rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku.Istotą sporu w tej sprawie jest kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie oceny legalności unieważnienia § 2 uchwały, zgodnie z którym strażnik ratownik ochotniczej straży pożarnej uczestniczący w szkoleniu lub ćwiczeniach otrzymywał ekwiwalent pieniężny w wysokości 13,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału.Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że stwierdzenie w tym zakresie istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy Szczecinek stanowi naruszenie art. 148 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.Strona skarżąca kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 148 P.p.s.a. mimo że przepis ten nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, ani też nie mógł być w tej sprawie zastosowany. Przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie aktu nadzoru, a w tej sprawie ani nie został wydany akt nadzoru ani też taki akt nie został zaskarżony do Sądu pierwszej instancji.W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał zaskarżony wyrok na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Tym samym prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazywać na ten przepis. Tym niemniej aby nie pozbawić strony skarżącej kasacyjnie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu dopuszczalnym jest ustalenie, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest to modyfikacja zarzutu skargi kasacyjnej, ale ustalenie jego treści na podstawie zarówno samego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej.Od dnia 8 marca 2023 r. nastąpiła zmiana ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych i na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1560) nadana została nowa treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p.Art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczy w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje ekwiwalent pieniężny niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia. Od dnia 8 września 2023 r. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i jego wysokość nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 tej ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ww. przepis określa sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego w celu realizacji zadań objętych art. 3 pkt 7 tej ustawy. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem zadanie to (tj. wynikające z art. 3 pkt 7 u.o.s.p.) obejmuje zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Jednak błędnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że zakresem art. 15 ust. 2 zd. 3 ww. ustawy objęte zostały tylko wyjazdy lub gotowość wyjazdu w celu zabezpieczania obszaru chronionego jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinku. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. reguluje zasady ustalania strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu pieniężnego nie tylko w przypadku uczestniczenia w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, ale także w przypadku szkolenia lub ćwiczeń.Jeżeli ustawodawca chciał w tym zakresie wprowadzić jakieś wyjątki to uczynił to określając odmienne zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. w przypadku kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalent pieniężny oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Tym samym skoro nie ma tego wyjątku dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej, to rada gminy nie może zmienić ustawowej regulacji zgodnie z którą strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje ekwiwalent pieniężny naliczany się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Wyjazdy celem zabezpieczania obszaru chronionego określonego w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. obejmują zarówno wyjazdy w działaniu ratowniczym lub akcji ratunkowej, jak i wyjazdy szkoleniowe lub ćwiczebne.Ustawodawca dostrzegł sytuację, w której strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej może brać udział w innych działaniach niż objętych art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Zgodnie z art. 15a u.o.s.p. rada gminy od dnia 8 września 2023 r. uzyskała możliwość regulowania w drodze uchwały ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15 tej ustawy i w takiej uchwale należy wówczas wskazać te zadania, za które przyznaje się ekwiwalent oraz wysokość i sposób jego ustalania. Jednakże § 2 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały nie obejmuje zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za inne działania niż wynikające z art. 15 u.o.s.p. Wynika to wprost z § 3 tej uchwały, zgodnie z którym strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za wykonywanie innych zadań niż wymienione w § 1 i § 2 tej uchwały wraz z określeniem wysokości tego ekwiwalentu i zasad jego ustalania. § 1 i § 2 tej uchwały obejmował ustalanie ekwiwalentu pieniężnego w zakresie objętym art. 15 u.o.s.p.Tym samym jeżeli Rada Gminy Szczecinek zamierzała przyznać ekwiwalent pieniężny za udział strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej w szkoleniach lub ćwiczeniach innych niż związanych z zabezpieczaniem obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, to powinna to wyraźnie określić w uchwale. Tego jednak uchwała Rady Gminy Szczecinek z dnia 6 października 2023 r. nr LXX/805/2023 nie zawiera.Tym samym należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji także art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią unieważnieniu podlega uchwała sprzeczna z prawem. Nie stanowiło naruszenia prawa stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieważności § 2 ww. uchwały. Sąd ten uzasadnił przesłanki, na podstawie których stwierdził w tym zakresie jej nieważność, a strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć w skardze kasacyjnej zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Nie było więc podstaw do oddalenia skargi w tej prawie przez Sąd pierwszej instancji.W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach to Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.., orzekł o jej oddaleniu.