sygn. III OSK 1789/24 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - III OSK 1789/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1123/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej [...]Oddalono skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1123/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej [...]
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik oddalono skargę
Przedmiot skarga administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Typ sprawy sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap postępowanie administracyjne sądowe / skarga na decyzję lub akt
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
skarga administracyjna kontrola administracyjna odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych
Role w sprawie
odwołujący uczestnik postępowania apelujący / skarżący uczestnik
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Sławomir Wojciechowski
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1123/23 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 lipca 2023 r., nr SKO-433/44/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1123/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 13 lipca 2023 r., nr SKO-433/44/23 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych: oddalił skargę.Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.Decyzją z dnia 25 maja 2023 r. nr RD.6232.3.2023 Wójt Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z 2022 r., poz. 2519 ze zm. dalej jako u.c.p.g.) oraz rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530) nałożył na skarżącą Spółkę administracyjna karę pieniężną w wysokości 61 156,18 zł za nieosiągnięcie w 2021 roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.Organ odwoławczy (SKO) decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., nr SKO-433/44/23, po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną i mechanizm naliczania kary pieniężnej. W ocenie Kolegium poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia oraz ten rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość kary pieniężnej zostały wyliczone prawidłowo. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy. SKO wskazało, że bezsporny jest poziom uzyskanego przez skarżącą recyklingu na poziomie 6,03% (z wymaganej ilości 316,9820 Mg) poziomu recyklingu, w stosunku do wymaganego poziomu recyklingu 20% za 2021 r.W ocenie Kolegium prawidłowo została obliczona wysokość kary tj. 61 156,18 zł jako iloczyn jednostkowej opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku i brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Do osiągnięcia poziomu 20% zabrakło 221,4119 Mg, które pomnożone przez kwotę 276,21 zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2, rozdział II lp. 1051 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961 zł) dały ww. kwotę. Podstawy do obliczenia kary ustalono w oparciu o przepisy art. 9g pkt. 1 i art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i na podstawie sprawozdania za 2021 r. złożonego przez skarżącą. Kolegium podkreśliło przy tym, że dane pochodzące ze sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez skarżącą. Wobec tego poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty oraz wysokość wyliczonej kary pieniężnej są wskazane prawidłowo.Kolegium podkreśliło, że strona skarżąca jako podmiot profesjonalny ma obowiązek znać przepisy prawa oraz wykonywać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. W celu zabezpieczenia swoich interesów i dochowania ustawowych nakazów, Spółka powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić obowiązujący poziom recyklingu. Organ poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalenia okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary.W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Spółka nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu recyklingu w 2021, a więc nie doszło do zaprzestania naruszenia prawa, a nadto osiągnięcie poziomu recyklingu rzędu 6,03 % z wymaganych 20% nie pozwala na stwierdzenie, że waga naruszenia była znikoma. Kolegium stwierdziło ponadto, że przepis art. 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje jako przesłanki wymierzenia kary, stopnia zawinienia zobowiązanego podmiotu w nieosiągnięciu określonych prawem poziomów recyklingu, lecz sam fakt nieosiągnięcia tych poziomów. Tym samym przedmiotowa kara należy do kar bezwzględnie określonych, które mają na celu zmobilizowanie przedsiębiorców odbierających odpady do osiągnięcia jak najwyższego poziomu ekologicznego.Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zastosować także art. 189 f § 2 k.p.a. gdyż ze względu na przedmiot kary, tj. nieosiągnięcie konkretnego poziomu recyklingu w 2021 r., nie jest możliwe zaprzestanie naruszenia prawa.Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej aby przeszkodę do nałożenia kary stanowiło wystąpienie siły wyższej. Podkreśliło, że skarżąca jest podmiotem trudniącym się od lat odbiorem odpadów, a zatem zawierając umowy na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych winna brać pod uwagę, że właściciele tych nieruchomości mogą nie być skłonni do segregacji odpadów.W ocenie SKO dokonane w sprawie przez organ I instancji ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzona ocena materiału dowodowego są wystarczające do załatwienia sprawy. Tym samym Kolegium nie podzieliło zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także zarzutów dot. naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiodła skarżąca Spółka.W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych, doświadczenia i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista, działająca w branży od wielu lat, powinna też być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Podnieść również należy, że spółka nie wykazała się dostateczną aktywnością w dążeniu do osiągnięcia wyznaczonego jej celu. Argumentacja podnoszona przez spółkę wskazująca na niską jakość odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości, nie segregowanie przez właścicieli nieruchomości odpadów lub segregowanie jednie niektórych frakcji ze wszystkich odpadów nie zasługuje na uwzględnienie. Spółka nie tylko sama nie przedsięwzięła skutecznych działań, które pozwoliłyby na uzyskanie wspomnianego wskaźnika w odniesieniu masy odebranych odpadów komunalnych, ale również nie sygnalizowała organowi I instancji problemów w tej materii celem podjęcia wspólnych czynności przeciwdziałających temu. Spółka, jako przedsiębiorca, winna podjąć takie działania, które zapewniłyby właściwy poziom przygotowania omawianej kategorii odpadów do ponownego użycia i recyklingu. Stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie miała wpływu na nieosiągnięcie zgodnie z treścią art. 9g u.c.p.g. obowiązujących w 2021 r. poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka osiągnęła niewielki poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który zgodnie z uchwałą NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21, stosuje się do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W niniejszym przypadku nie można mówić, aby naruszenie prawa było znikome. Wskazać należy, iż chronionym dobrem jest dobro wspólne, jakim jest środowisko, a celem - ograniczenie negatywnego oddziaływania na jego elementy przyrodnicze, poprzez wprowadzenie obowiązku osiągnięcia określonych limitów recyklingu. Stąd też, wbrew stanowisku spółki, osiągnięty przez nią poziom recyklingu w relacji do wymaganego, jak słusznie wskazało Kolegium, ma istotne znaczenie w kontekście oceny "znikomości" naruszenia. Poziom recyklingu wymagany od spółki wynosił 20% masy odebranych odpadów komunalnych. Tymczasem, według ustaleń organów, faktycznie wskaźnik ten wyniósł 6,03%. Należy przy tym mieć na uwadze, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów, przy czym poziom ten ma charakter wymaganego minimum. A zatem, zarówno przedsiębiorcy jak i gminy powinni dążyć do tego, aby te poziomy osiągnąć w jak najwyższym stopniu. Nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa przez konkretnego przedsiębiorcę jest znikoma, w zależności od tego czy faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła, czy też nie.Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że w sprawie nie wystąpiła okoliczność o której mowa w art. 189e k.p.a. Przepis ten wyłącza możliwość ukarania strony jedynie w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Przepisy prawa nie regulują tego pojęcia, wykształciło się ono w doktrynie i orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2331/19 przepis art. 189e k.p.a. nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022r. sygn. VI SA/Wa 2576/21, że za siłę wyższą uznawane jest wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji.W okolicznościach niniejszej sprawy, skutki w postaci niskich parametrów odzysku były możliwe do przewidzenia, gdyż były pochodną oceny wykonalności zawieranych przez skarżącą umów, zdobytego branżowego doświadczenia, sytuacji rynkowej, świadomości ekologicznej i innych okoliczności, które wymagają podjęcia aktywności w celu spełnienia wymagań ustawowych.W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonane w sprawie przez organ I i II instancji ustalenia faktyczne, jak i przeprowadzona ocena zgromadzonego materiału dowodowego są wystarczające do załatwienia sprawy. Tym samym organ II instancji nie naruszył obowiązków wynikających z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Prowadząc postępowanie organ działał, stosownie do wymogu art. 6 kpa, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa i w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 kpa zasadami proporcjonalności i bezstronności a uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia odpowiada wymogom określonym w art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Wbrew zarzutom skargi organ nie dopuścił się także naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść przepisów art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy.W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:1. art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm., dalej: UCPG) w zw. z art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: KPA) i art. 189f § 1 pkt 1 KPA, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadne było nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż:a. Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania, a pomimo tego obiektywnie nie miała ona możliwości zapobiec naruszeniu;b. w niniejszej sprawie doszło do kumulatywnego ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 KPA;2. art. 189e KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie wadliwe przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo iż do naruszenia doszło w warunkach siły wyższej, tj. z przyczyn niezależnych od Spółki i obiektywnie niemożliwych do uniknięcia w świetle uwarunkowań gospodarczych oraz pomimo podejmowanych przez Spółkę starań celem osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;3. art. 189f § 1 pkt 1 KPA, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo iż kumulatywnie ziściły się przesłanki wskazane w tym przepisie;II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) PPSA w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 UCPG w zw. z art. 189e KPA w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 KPA poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, będące rezultatem nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej i dokonana przez Organ II instancji wykładnia i subsumpcja art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 UCPG, art. 189e KPA i art. 189f § 1 pkt 1 KPA były właściwe, pomimo iż w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z art. 189e KPA lub art. 189f § 1 pkt 1 KPA;2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 81a § 1 KPA, poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji będące rezultatem zaakceptowania przez Sąd I instancji wadliwie prowadzonego przez Organy obu instancji postępowania, w tym niewykonania obowiązku zebrania i całościowej oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności pominięcia przez Sąd I instancji, że zarówno Organ I instancji, jak i II instancji:a. nie pochylił się nad okolicznościami podnoszonymi przez Spółkę, arbitralnie negując ich znaczenie dla sprawy w kontekście zastosowania art. 189e KPA lub art. 189f § 1 pkt 1 KPA,b. nie podjął inicjatywy dowodowej w zakresie faktów świadczących o ziszczeniu się przesłanek umorzenia postępowania z uwagi na okoliczności z art. 189e KPA oraz w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 KPA, w sposób nieuprawniony przyjmując, iż naruszenie, jakie miało miejsce, a którego Spółka nie kwestionuje, było rzekomo zależne od Spółki oraz miało negatywny wpływ na mieszkańców gminy,uczynił istotną podstawą rozstrzygnięcia niekorzystne dla Spółki domniemania faktyczne, jakoby Spółka miała mieć wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, poprzez odpowiednie zorganizowanie swej działalności, w szczególności poprzez kształtowanie treści zawieranych umów, które to domniemania nie znajdują oparcia w stanie faktycznym sprawy, przepisach prawa, realiach gospodarczych oraz zasadach doświadczenia życiowego;3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) PPSA w zw. z art 107 § 3 KPA w zw. z art 11 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, będące rezultatem błędnego przyjęcia, jakoby decyzja Organu II instancji została uzasadniona w prawidłowy sposób, pomimo że Organ II instancji nie wyjaśnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, powielając w znacznej mierze argumentację Organu I instancji, arbitralnie negując argumentację Spółki, nie zbadawszy podnoszonych przez nią okoliczności faktycznych, a także bezpodstawnie zarzucił Spółce w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że:a. powinna była zorganizować działalność w taki sposób, aby osiągnąć wymagane poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;b. miała wpływ na osiągane poziomy recyklingu poprzez odpowiednie kształtowanie treści zawieranych umów na odbiór odpadów;c. naruszenie ma wagę większą niż znikoma, jednocześnie nie wykazując, by naruszenie miało jakikolwiek negatywny skutek dla dóbr chronionych prawem, odwołując się jedynie do niesprecyzowanego "wpływu na mieszkańców gminy" i rozmiarów różnicy pomiędzy poziomem osiągniętym a wymaganym przepisami prawa;4. art. 133 § 1 PPSA poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem części zgromadzonych materiałów dowodowych i w oparciu o dowolną ocenę dowodów, prowadzącą w szczególności do:a. czynienia sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami ustaleń oraz niekorzystnych dla strony domniemań faktycznych;b. powielenia w znacznej mierze ustaleń SKO, skutkującego m.in. błędnym przyjęciem, że:- naruszenie było wagi większej niż znikoma,- Spółka "miała możliwość" przewidzieć trudności w osiągnięciu wymaganego poziomu recyklingu i dostosować prowadzoną działalność w celu spełnienia ustawowego obowiązku,- mogła przez zmianę umów wymusić na właścicielach nieruchomości segregację odpadów, zapewniając sobie tym samym osiągnięcie wyższego poziomu recyklingu;5. art. 141 § 4 PPSA poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wskazanym w tym przepisie i niewyjaśnienie w sposób należyty wydanego rozstrzygnięcia, co przejawia się zwłaszcza w powieleniu przez Sąd I instancji argumentacji Organu II instancji, tj. w szczególności twierdzeń, że:a. waga naruszenia była większa niż znikoma, z uwagi na rzekomy, w żaden sposób niewykazany i niestwierdzony, wpływ naruszenia na środowisko naturalne, który w ocenie Sądu I instancji miałby wynikać z dysproporcji pomiędzy osiągniętym a wymaganym przepisami prawa poziomem recyklingu;b. Spółka mogła przewidzieć jako profesjonalista trudności w osiągnięciu wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu i odpowiednio dostosować działalność, aby zrealizować obowiązek z art. 9g pkt 1 UCPG;c. Spółka powinna była w taki sposób ukształtować umowy na odbiór odpadów, aby zagwarantować sobie osiągnięcie wymaganych prawem poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;6. art. 151 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 135 PPSA poprzez błędne oddalenie skargi na skutek wadliwego przyjęcia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji odpowiadają prawu, podczas gdy powinny one zostać uchylone w całości z uwagi na naruszenia prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o:1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 185 § 1 PPSA w zw. z art. 188 PPSA;ewentualnie:2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji na podstawie art. 185 § 1 PPSA;nadto:3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 PPSA w zw. z art. 205 § 2 PPSA;4) rozpoznanie sprawy na rozprawie.W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, w tym w szczególności zarzutów przedstawionych w treści skargi, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których zarzutów związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą.Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, treści samej skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy.Brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22 oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo).Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przez przedmiotowy zarzut nie można kwestionować trafności samego wyroku. Nie można także podważać ustaleń faktycznych, chyba że sąd nie zajmie żadnego stanowiska co do stanu faktycznego, z która to sytuacja w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 633/16). Sąd I instancji stwierdził, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Z tym twierdzeniem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego.Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia.Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (SKO) z dnia 21 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, Sąd I instancji dokonał.Należy jeszcze wskazać na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2869/22). Nadmienić należy także, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących przez ten organ (por.m.in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). Jak już wcześniej wskazano, nie można podważać też zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, co bezpośrednio ma związek z omawianym wyżej zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.Równie jako nieskuteczny należy ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Prawidłowo ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że tak niski poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zebranych odpadów komunalnych świadczy o pewnej bierności w realizacji, a podejmowane działania przez skarżącego kasacyjnie okazały się niewystarczające. Spółka podnosząc ten zarzut w toku postępowania nie wykazała skorzystania chociażby z regulacji art. 6 ka u.c.p.g. i nie podważyła skutecznie argumentacji Sądu I instancji. Przepis art. 6 ka u.c.p.g. został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej napisano, że "Podjęcie prac nad nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), zwanej dalej "ustawą", wynika w szczególności z rekomendacji zawartych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zwanym dalej "Kpgo 2022". Zmiana przepisów ustawy miała na celu wyeliminowanie następujących zidentyfikowanych problemów: 1) możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych); 2) braku zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Dalej w uzasadnieniu tego projektu napisano, że "W przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika".W orzecznictwie NSA na gruncie art. 6ka u.c.p.g. wyrażono pogląd, według którego, "(...) każdorazowo do oceny w sprawie pozostaje czy obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, gdyż przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia - przez podmiot odbierający odpady - organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem skoro z akt sprawy wynika, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i nie podważono, że o tych nieprawidłowościach powiadomiono właściciela nieruchomości umieszczając naklejkę na pojemnikach (...)". (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1522/22 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 596/23).Powyższe potwierdza, że w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami również prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych, z których skarżący kasacyjnie nie skorzystał. Z drugiej zaś strony trudno uznać skalę naruszenia za znikomą.Nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły normy art. 7, art., art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 80, art. w zw. z art 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja – w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki – została wydane z rażącym naruszeniem: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że prawidłowo w sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły lub rażąco naruszyły wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania, które zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w k.p.a., m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.Przede wszystkim, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc nie mógł ich naruszyć. Przepisy te mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Otóż Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., co oznacza, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia. Innymi słowy, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów (prawa materialnego i procesowego), to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. Natomiast naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd – wydając zaskarżone orzeczenie – stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyni zasadnym jej oddalenie.Nie doszło także do naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, tj. art. 9x ust 2 pkt 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. art. 189e, w zw. z art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a.., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że o ich nieskuteczności przemawia ich wadliwa konstrukcja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi.Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie mogły przynieść oczekiwanego skutku procesowego.Nie zasługiwały zatem też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące naruszenie art. 9x ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., przez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Aktualne pozostają rozważania dotyczące naruszenia prawa po przez jego niezastosowanie. Nadto nie można utożsamiać z siłą wyższą jako przyczyną niemożności wykonania obowiązków przyczyn niezależnych od Spółki. To, że na coś Spółka nie miała wpływu nie stanowi siły wyższej. Skarżący kasacyjnie jako podmiot trudniący się zawodowo i profesjonalnie odpadami występuje na rynku od wielu lat. Skoro nie miał wpływu, jak twierdzi na uzyskanie odpowiedniego poziomu recyklingu, to nie musiał podpisać kolejnej umowy na wywóz odpadów, z drugiej zaś strony nie zostało wykazane w sprawie aby Spółka skorzystała z uprawnień wynikających z art. 6ka u.c.p.g., czego dotyczą wcześniejsze wywody.Niezależnie od powyższego to odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. norma musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku przez skarżącą nie jest zdarzeniem wyjątkowym i jednorazowym. Waga naruszenia też jest znaczna, gdyż poziom odzysku i recyklingu w objętym decyzją okresie wyniósł 6,03%, do wymaganego poziomu recyklingu 20 %), jednocześnie brak dowodów, ażeby skarżąca w tym okresie podejmowała szczególne działania mające poprawić jej sytuację. W sprawie brak było również podstaw do miarkowania wysokości nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189d k.p.a. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a.Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.Nie zasługiwały zatem też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące naruszenie art. 9x ust. 2 pkt. 1 oraz ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.