sygn. I OSK 1967/24 2 czerwca 2026 Naczelny Sąd Administracyjny

Wyrok - I OSK 1967/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026

Teza
Oddalono skargę kasacyjną. Dnia 2 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 295/24 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lisOddalono skargę kasacyjną. Dnia 2 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 295/24 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lis
Najważniejsze informacje

W skrócie

Wynik umorzono postępowanie
Typ sprawy sprawa nieprocesowa
Etap skarga kasacyjna
Tryb posiedzenie niejawne
Tematy
samorząd terytorialny
Role w sprawie
Skarb Państwa apelujący / skarżący
Data orzeczenia 2 czerwca 2026
Sąd Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący Anna Wesołowska
Rozstrzygnięcie

Oddalono skargę kasacyjną

Dnia 2 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 295/24 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE
Wyrokiem z 16 maja 2024 r. I SA/Wa 295/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako "k.p.a." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi Skarżącej ze względu na to, że WSA w Warszawie zaaprobował stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii wedle którego "biorąc pod uwagę, iż niewłaściwość Wojewody Łódzkiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku ujawniła się na etapie prowadzenia postępowania w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w Warszawie działką, gruntu, położonego w Ł., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2136 ha, wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie przez organ I instancji postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.", tymczasem zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Sądów Administracyjnych organ administracji publicznej nie może umorzyć prowadzonego postępowania powołując się na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy kwestionuje swą właściwość, bowiem niewłaściwość nie świadczy o bezprzedmiotowości lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ.Na podstawie ww. zarzutów Skarżąca wniosła:1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,2) na podstawie art. 203 pkt 2) P.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez radcę prawnego;Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że Sąd Wojewódzki w zaskarżony wyroku uznał, że skoro Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, to Wojewoda nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, stosownie do art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn, co oznacza, że umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego było prawidłowe.W ocenie Skarżącej, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie mógł być zastosowany w rozpoznawanej albowiem Wojewoda był zobligowany do przekazania sprawy Prezydentowi Miasta Łodzi jako organowi właściwemu, a nie zaś do umarzania postępowania Stanowisko Sądu aprobujące umorzenie postępowania w tej sytuacji, pozostaje w sprzeczności z ze stanowiskiem innych Sądów Administracyjnych w tym NSA wyrażonych podobnych sprawach. Naczelny Sąd wszakże jasno i dobitnie wskazał, że organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji, niż ten, który przekazał mu podanie. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je, co w przypadku twierdzeń organu o jego niewłaściwości w żaden sposób nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ. To zaś wymaga przekazania podania według właściwości w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ twierdzi, że właściwym do rozpoznania sprawy jest inny organ, niż ten, który przekazał do niego podanie, zmuszałoby stronę do ponownego złożenia podania, co z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej byłoby niedopuszczalne, a nade wszystko osłabiałoby zaufanie do organów władzy publicznej, które - zgodnie z art, 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - działają na podstawie i w granicach prawa (Wyrok NSA z 9.09,2010 r" N OSK 735/10, LEX nr 746910).W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego.Wojewoda Łódzki (Wojewoda) - decyzją z [...] października 2023 r. – umorzył, jako bezprzedmiotowe ze względu na niewłaściwość organu, postępowanie wszczęte na podstawie art. 200 u.g.n. w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Ł., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2136 ha, wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.Minister po rozpatrzeniu odwołania Spółki - decyzją z [...] listopada 2023 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła 5 grudnia 1990 r. własność jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, właściwym organem w zakresie rozstrzygnięcia kwestii nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez Spółkę był już w chwili wszczęcia postępowania na podstawie przepisów art. 200 u.g.n. Prezydent Miasta Łodzi, w związku z czym zasadne było umorzenie przez organ I instancji postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielając stanowisko zajęte przez organy.Skarżąca kwestionuje możliwość zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 105 § 1 k.p.a. to jest możliwość umorzenia postępowania w związku ze stwierdzeniem, że organ, do którego wniesiono podanie stał się organem niewłaściwym.Sąd kasacyjny wyjaśnia, że kwestia ta, rzeczywiście budząca rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, i to w sprawach ze skarg kasacyjnych Skarżącej.Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2024 r. I OSK 1121/23 istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu (por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7–8, s. 365). W przypadku postępowania wszczętego z urzędu, co w sprawie nie miało miejsca, umorzenie postępowania przed organem niewłaściwym do jego prowadzenia jest uzasadnione, albowiem stanowi formę zakończenia wszczętego i prowadzonego postępowania. Natomiast w odniesieniu do postępowania wszczętego na wniosek, stanowiska doktryny w omawianej kwestii, to jest czy należy umorzyć postępowanie przed organem niewłaściwym w sprawie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w art. 65 i 66 k.p.a. są rozbieżne.Część autorów stoi na stanowisku, że określone w tych przepisach konsekwencje stwierdzenia przez organ braku swej właściwości, odnoszą się wyłącznie do fazy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast organ ustali swoją niewłaściwość w toku postępowania, po podjęciu czynności, powinien wydać decyzję umarzającą je (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 403). Stanowisko to jest konsekwencją tego, że postępowanie prowadzone przez organ właściwy nie jest kontynuacją postępowania prowadzonego uprzednio przed organem niewłaściwym. Organ niewłaściwy do przeprowadzenia czynności procesowych powinien wobec tego zakończyć prowadzone de facto postępowanie decyzją o umorzeniu.Niektórzy z autorów poddają w wątpliwość zasadność takiego rozwiązania, polegającego na wydaniu decyzji o umorzeniu. Stanowisko to wynika jednak z różnic stanowisk dotyczących tego, czy podanie złożone do organu niewłaściwego w ogóle wszczyna postępowanie jurysdykcyjne. Jak zauważa jeden z autorów, "organ niewłaściwy, po otrzymaniu żądania, może bowiem postąpić w dwojaki sposób: w przypadku prawidłowej oceny sytuacji, tj. uznania, że jest niewłaściwy – przekazać żądanie do organu właściwego; w przypadku zaś dokonania błędnej oceny – podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Powstaje zatem pytanie, czy podjęcie de facto przez organ niewłaściwy czynności procesowych oznacza również de iure wszczęcie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego. Poglądy wyrażane w tej kwestii w doktrynie i judykaturze nie są konsekwentne (...)" (Z. R. Kmiecik, 2.2.6. Konsekwencje wniesienia podania do organu niewłaściwego [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Cytowany autor uważa, że możliwość umorzenia postępowania odnosi się expressis verbis jedynie do przypadków wtórnej bezprzedmiotowości, natomiast czynności stron i organu dokonane w celu wszczęcia postępowania w warunkach jego pierwotnej bezprzedmiotowości nie są w stanie wywołać tego skutku. Kwestionując wywołanie skutku w postaci wszczęcia postępowania, autor staje jednak przed zagadnieniem zakończenia czynności organu w przypadku stwierdzenia pierwotnej bezprzedmiotowości organu. W tym zakresie de lege ferenda formułuje wniosek, że "należy zwrócić uwagę na konieczność rozważenia celowości ewentualnego wprowadzenia instytucji stwierdzenia nieważności postępowania, które powinno następować w formie postanowienia". "De lege lata, chcąc pozostawać w zgodzie z uregulowaniami kodeksu, wypada uznać, że w razie stwierdzenia w toku postępowania znamion jego pierwotnej bezprzedmiotowości, organ powinien zawiadomić strony lub osoby, które uznawał za strony, iż prowadzone postępowanie jest nieważne i w związku z tym nie może zakończyć się wydaniem decyzji" (Z. R. Kmiecik, 2.2.6. Konsekwencje wniesienia podania do organu niewłaściwego [w:] Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014).Zaprezentowane stanowisko doktrynalne, powiązane z problematyką warunków wszczęcia postępowania administracyjnego, jak zauważa sam cytowany autor, nie jest rozpowszechnione, zaś "praktyka orzecznicza i stanowisko doktryny wskazują natomiast jednoznacznie na konieczność wydania w analizowanej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania".Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku uznał, że podjęcie przez organ niewłaściwy czynności na skutek podania strony, skutkuje dopuszczalnością zakończenia wszczętego wnioskiem postępowania w zakresie podlegającym rozpoznaniu przez inny organ przez jego umorzenie.Stanowisko takiej podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że przepis art. 65 § 1 k.p.a. nakładający na organ obowiązek przekazania sprawy do organu właściwego znajduje zastosowanie w fazie wstępnej postępowania administracyjnego, gdy organ z urzędu bada swoją właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Faza wstępna postępowania administracyjnego trwa do momentu przejścia przez organ do fazy rozpoznawczej, którą wyznacza pierwsza czynność dowodowa w sprawie (por. stanowisko wyrażone w wyroku z 3 lipca 2025 r. I OSK 2089/23).Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wniosku Skarżącej organ podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia stanu sprawy faktycznego sprawy (pismo organu do Skarżącej z [...] grudnia 1998 r., pismo organu do Sądu Rejonowego w Łodzi z 30 września 1990 r., pismo do Skarżącej z [...] kwietnia 2001 r. wzywające ponownie do złożenia dokumentów, pismo z [...] sierpnia 2001 r. wzywające do złożenia operatu szacunkowego). Następnie organ zawiesił postępowanie z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące nabycia spornej nieruchomości przez Gminę Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. (postanowienie z [...] marca 2002 r.) i podjął je postanowieniem z [...] maja 2023 r. w związku z zakończeniem postępowania komunalizacyjnego.Organ podejmował następnie dalsze czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy kierując do Skarżącej pismo z [...] czerwca 2023 r. dotyczące stanu sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości. Pismem z [...] lipca 2023 r. Skarżąca przekazała Wojewodzie odpis postanowienia Sądu Najwyższego z 16 listopada 2022 r. oddalającego jej skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Okręgowego w Łodzi z 7 czerwca 2019 r. III Ca 2080/18, którym to postanowieniem Sąd Okręgowy w Łodzi zmienił postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi i oddalił wniosek Skarżącej o zasiedzenie spornej działki.W wyniku powyższych czynności Wojewoda ustalił, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy. Ustalenie przez organ administracji publicznej w toku postępowania rozpoznawczego na skutek przeprowadzonych czynności dowodowych, że nie posiada on właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy lub że tą właściwość następczo utracił, obliguje do umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, postępowanie przed organem właściwym w sprawie nie jest w tej sytuacji kontynuacją postępowania prowadzonego uprzednio przed organem niewłaściwym.Odnosząc się do wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, w świetle którego przyjęcie przestawionej przez organy i Sąd Wojewódzki wykładni zmuszałoby stronę do ponownego złożenia wniosku przypomnieć należy, że jak wynika z pisma Wojewody z [...] października 2023 r. przekazał on akta sprawy do organu właściwego, o czym poinformował Skarżącą.Za niezasadny uznać więc należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie ze względu na brak przesłanek do umorzenia postępowania. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki instancji nie naruszył wobec powyższego art. 151 p.p.s.a.Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a..