Postanowienie - III OSK 893/26 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 769/25 w sprawie ze skarg Gminy R. i T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak SKO.PW/Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 769/25 w sprawie ze skarg Gminy R. i T.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 kwietnia 2025 r., znak SKO.PW/
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono wniosek
Typ sprawy
sprawa nieprocesowa
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
posiedzenie niejawne
Role w sprawie
biegły
apelujący / skarżący
wnioskodawca
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Teresa Zyglewska
Podstawa prawna
Rozstrzygnięcie
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
UZASADNIENIE
Wyrokiem z 14 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 769/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi Gminy R. (dalej: Gmina) i T.M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 kwietnia 2025 r., znak SKO.PW/4171/16/2025 w przedmiocie nałożenia na Gminę, właściciela działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obr. [...] w R., obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci odgrodzenia uszczelnionych placów przy budynku remizy Straży Pożarnej w R. od przyległego terenu zielonego poprzez wykonanie przewyższonego obramowania placów lub postawienia "leżących krawężników", tak aby woda z tych placów nie miała możliwości przelewania się na teren działki [...] obr. [...] w R. (której właścicielem jest skarżący), w terminie 3 (trzech) miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji.W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia robót budowlanych na nieruchomościach stanowiących własność Gminy, obejmujących ingerencję w istniejącą infrastrukturę utwardzonych placów przy budynku remizy Straży Pożarnej. Prace te będą generować znaczne koszty finansowe po stronie Gminy, obejmujące wykonanie dokumentacji technicznej, robót ziemnych oraz montaż elementów trwałej infrastruktury (obramowania placów lub tzw. leżących krawężników). W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji w dalszym toku postępowania sądowego, poniesione nakłady nie będą mogły zostać odzyskane, co stanowi realne ryzyko wyrządzenia znacznej szkody majątkowej.Następnie podkreślono, że wykonanie decyzji doprowadzi do trwałej zmiany stanu zagospodarowania nieruchomości oraz stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. W ocenie skarżącego, zmiany te mają charakter nieodwracalny albo co najmniej trudny do odwrócenia, gdyż wiążą się z fizyczną ingerencją w ukształtowanie placów i ich funkcjonowanie. Ewentualne przywrócenie stanu poprzedniego po wykonaniu robót wymagałoby kolejnych prac budowlanych, generujących dalsze koszty oraz zakłócenia w użytkowaniu obiektu remizy Straży Pożarnej, który pełni istotną funkcję publiczną w zakresie bezpieczeństwa lokalnej społeczności.Ponadto zdaniem skarżącego, wykonanie decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowo-administracyjnego mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której skutki materialnoprawne decyzji zostałyby zrealizowane mimo istnienia poważnych wątpliwości co do jej zasadności. Tym samym realizacja decyzji na obecnym etapie prowadziłaby do nieproporcjonalnego obciążenia strony zobowiązanej, bez realnej możliwości naprawienia powstałych skutków w przyszłości.Dalej wskazano, że skarżący zarzuca przedmiotowej decyzji nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika ze skargi decyzja ta jest niewykonalna i nieegzekwowalna. Biegły jedynie wspomina w swojej opinii o możliwym rozwiązaniu sporu w postaci przewyższonych obramowań placów lub tzw. leżących krawężników, ale urządzenie to nie jest przedmiotem jego opinii, która nie analizuje w ogóle zasadności, celowości i efektywności wykonania takiego urządzenia mającego jakoby zapobiec szkodom na działce skarżącego. Ponadto, SKO z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, dokonało samowolnej interpretacji opinii, konsekwentnie merytorycznie kwestionowanej przez skarżącego i orzekło merytorycznie w sprawie. Zdaniem skarżącego sposób wyrzeczenia obowiązku nałożonego na Gminę jest tak dalece nieprecyzyjny, że uniemożliwia wykonanie tego obowiązku, w taki sposób, aby przewyższone obramowania placów / leżące krawężniki stanowiły realne rozwiązanie sporu z zakresu stosunków wodnych. Co więcej, ani SKO w Tarnowie ani WSA w Krakowie, nie wyjaśnili kto jest podmiotem nadzorującym wykonanie obowiązku przez Gminę, co powoduje, że skarżący nie będzie w stanie realnie doprowadzić do wyegzekwowania prawidłowego sposobu wykonania obowiązku przez Gminę nałożonego przez SKO w Tarnowie.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do wstrzymania wykonania aktu lub czynności została uregulowana w art. 61 § 3 w związku z art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie tego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie uprawdopodobnił w sposób wystarczający przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione.Odnosząc się do argumentacji, że wykonanie decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której skutki materialnoprawne decyzji zostałyby zrealizowane mimo istnienia poważnych wątpliwości co do jej zasadności a także że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, Sąd wskazuje, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie – jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem – może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił oraz środków.W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano również, że jej wykonanie wygeneruje po stronie Gminy koszty finansowe obejmujące wykonanie dokumentacji technicznej, robót ziemnych oraz montaż elementów trwałej infrastruktury (obramowania placów lub tzw. leżących krawężników) i w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji w dalszym toku postępowania sądowego, poniesione nakłady nie będą mogły zostać odzyskane, co stanowi realne ryzyko wyrządzenia znacznej szkody majątkowej. Wniosek ten został jednak wywiedziony przez T.M., który nie powołuje się w nim na powstanie po jego stronie znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków, lecz odwołuje się do sytuacji finansowej innego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu. Jednocześnie także w odniesieniu do Gminy nie przedstawiono żadnych danych pozwalających na ocenę jej sytuacji finansowej ani wpływu wykonania decyzji na tę sytuację.Niezależnie od powyższego pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).Pozostałe przedstawione we wniosku twierdzenia mają charakter ogólnikowy i nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Wniosek autorki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ocenę czy zaistniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Nie można bowiem uznać za wystarczające ogólnikowe stwierdzenia i domysły jak wykonanie decyzji wpłynie na stosunki wodne przedmiotowych działek. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła żadnych dowodów oraz nie wyjaśniła w jaki sposób wykonanie decyzji doprowadzi do trwałej zmiany stanu zagospodarowania nieruchomości oraz stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, co miałoby świadczyć o wystąpieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie uprawdopodobniono również, że ewentualne zmiany mają charakter nieodwracalny albo co najmniej trudny do odwrócenia, wskazując jedynie, że wiążą się z fizyczną ingerencją w ukształtowanie placów i ich funkcjonowanie.Argumentacja sformułowana w przedmiotowym wniosku stanowi w istocie polemikę z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, z którym skarżący się nie zgadza. Oznacza to, że na podstawie tak sformułowanego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.Z tych względów i na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.