Wyrok - II OSK 614/24 - Naczelny Sąd Administracyjny - z dnia 2 czerwca 2026
Teza
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 264/23 w sprawie ze skargi J. D. i D. D. na dOddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 264/23 w sprawie ze skargi J. D. i D. D. na d
Najważniejsze informacje
W skrócie
Wynik
oddalono skargę
Typ sprawy
sprawa administracyjna / kontrola aktu administracyjnego
Etap
skarga kasacyjna
Tryb
rozprawa
Tematy
skarga administracyjna
kontrola administracyjna
Role w sprawie
apelujący / skarżący
Data orzeczenia
2 czerwca 2026
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Przewodniczący
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Rozstrzygnięcie
Oddalono skargę kasacyjną; Zasądzono zwrot kosztów postępowania
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 listopada 2023 r., II SA/Sz 264/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. i D. D. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 22 grudnia 2022 r. nr AP-2.7840.225.2022.JKO utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Świnoujścia z 16 września 2022 r. nr 80/PB/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia B. G. oraz A. T. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego z lokalami usługowymi w parterze przy P. w Ś. na dz. nr ewid. [...] położonej przy P. w Ś., dz. nr ewid. [...] położonej przy P.1 i nadwieszeniami (balkony, wykusze) nad dz. nr ewid. dr [...], dr [...] i dr [...] (obr. ewid. [...]) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektów usługowo-handlowych zlokalizowanych na dz. nr [...] obr. ewid. [...] przy P., kolidujących z projektowaną budową, punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II. zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. G. i A. T. (dalej: skarżący kasacyjnie, inwestorzy), zaskarżając go w części, tj. co do punktu I., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że organ II instancji podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo że organ wydał decyzję mając na uwadze kwestię przysługującej skarżącym służebności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.Pismem z 5 maja 2026 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Świnoujściu I Wydział Cywilny z 16 września 2025 r. w sprawie o sygn. I C 561/24 w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr KW [...] dla nieruchomości położonej w Ś. przy P.1, oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako działki nr [...] i [...], z rzeczywistym stanem na okoliczność (nieprawomocnego) wykreślenia służebności ujawnionej w dziale III w/w księgi wieczystej wpisanej na rzecz nieruchomości władnącej o nr. KW [...], a co za tym idzie nieistnienia po stronie uprawnienia, z którego uczestnicy wywodzą swoje uprawnienia do występowania jako strona postępowania, a dodatkowo z którego wywodzą naruszenie swoich praw.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem podzielił stanowisko skarżących, że organ II instancji nie dokonał pełnej analizy dowodów zgromadzonych w sprawie i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu co do kwestii przysługującej skarżącym służebności, co z kolei oznaczało, iż organ podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora przez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli jednak oświadczenie budzi wątpliwości bądź zostało zakwestionowane, organ nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko zbadać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do kwestii istniejącej na moment wydania zaskarżonej decyzji służebności. Rację ma zatem Sąd I instancji, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obejmuje także ochronę przed pozbawieniem prawnie istniejących ograniczonych praw rzeczowych – służebności, a powyższe okoliczności winny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z jej uzasadnienia. W przypadku wątpliwości co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jego zakwestionowania, nie wystarcza bowiem samo dostarczenie oświadczenie inwestora o posiadanym prawie, ale konieczne jest wyjaśnienie tych wątpliwości przez organ administracyjny, czego zabrakło w niniejszej sprawie – organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących przysługującej skarżącym służebności i nie dokonał analizy istniejącej służebności gruntowej przejazdu i przechodu w kontekście zamierzenia inwestycyjnego oraz poszanowania uzasadnionych interesów skarżących. Od strony prawnej powyższą kwestię należało zatem uporządkować i wyczerpująco wyjaśnić.Tym samym, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz błędne uznanie, że organ II instancji podjął rozstrzygnięcie bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jest chybiony.Wyjaśnić również należy, że normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a., są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te mają charakter blankietowy i wynikowy, określając wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści.W tym miejscu zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie art. 151 p.p.s.a. w ogóle nie były przez Sąd I instancji stosowany. Okoliczność uwzględnienia skargi nie może zaś stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów których naruszenie świadczy o błędnym uwzględnieniu skargi. Takiego powiązania w petitum skargi brak, albowiem wskazane w zarzucie przepisy mają ogólny charakter, a art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten stanowi o kompetencji sądów administracyjnych, dlatego jego naruszenie mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tym przepisie. Tymczasem, w skardze kasacyjnej zarzucono nieprawidłowe przeprowadzenie przez sąd "kontroli działalności administracji", co nie jest równoznaczne z zaniechaniem działań w tym zakresie. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania. Należy podkreślić, że jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla strony jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., I OSK 2074/13; z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11,; z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Natomiast okoliczność, że Sąd I instancji wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie inwestorów nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..